鄭州市人大為何立法“招標”

6月5日，通過競爭，鄭州市人大與河南文豐律師事務所簽定了委托起草《鄭州市物業管理條例（代擬稿）》的協議，通過“招標”的方式來確定由民間力量起草地方法規，這在全國也是首次。

從法律的起點看到了民意

6月6日下午，10名律師正在開會，他們是受鄭州市人大委托起草《鄭州市物業管理條例（代擬稿）》的成員。會議的主題是制定起草計劃，以便在短短4個月的時間里高質量地完成起草工作。

律師事務所執行主任王登巍在《委托協議書》上簽字后，感受很深，他說：“聽說我們律師所被委托后心情非常激動，簽訂協議后壓力一下子來了。”

簽字儀式上，鄭州市人大法制委員會副主任委員、常委會法制室主任司久貴的話猶在耳邊回響：“你們一定要成功，你們必須成功！”

作為簽字的另一方，司久貴的心情也不輕松。委托民間力量——私人律師事務所獨立起草眾人矚目的《鄭州市物業管理條例（代擬稿）》，這是鄭州市人大常委會在民主立法方面的新的嘗試和探索，將來什么情況都可能出現，成敗難料。

此次委托除簽字儀式低調外，協議中甚至約定了沒有經過雙方同意，任何一方不能對外公布有關信息的條款。

對市人大支付給河南文豐律師事務所多少課題費，司久貴三緘其口，王登巍也秘而不宣。

使司久貴略感欣慰的是來自民間的反響。市人大常委會辦公廳的委托起草公告發布后，有學者打電話稱此種做法是“立法走向民間的創新”“公共立法中的第三方身影”。市民普遍認為“選得準”“選得好”。

“讓我們從法律的起點看到了民意、從公權力的源頭看到了民主。”在簽字儀式上王登巍激動地說。

主管部門起草的利益色彩

“開門”立法的形成決非偶然，它的背后是物業管理各種矛盾難以徹底解決的嚴峻現實和民眾呼吁立法的強烈沖動。

2004年12月，河南信林律師事務所與部分人大代表聯合起草了盡快出臺《鄭州市物業管理條例》的立法議案。

起草人陳卓律師說，近年來物業管理公司與業主之間頻繁發生矛盾，2004年鄭州市還發生過物業管理公司集體“罷工”風波，物業管理相關制度已明顯暴露出不足和缺陷。

鄭州市政協第十一屆委員會第二次會議也收到了兩份要求盡快出臺《鄭州市物業管理條例》的提案。民盟鄭州市委認為，現有的法律法規并不能全面規范物業管理相關行為，致使鄭州市有關物業管理的投訴案件居高不下，各種物業管理矛盾難以徹底解決。

前一段時間，國共鄭州市委書記王文超在一份文件上批示：“物業管理亟待法制化，立法成為急需。請人大、政府及房管局盡快立法，依法管理。”

無疑，物業管理日益成為社會的焦點和難點。

一位省人大代表說，長期以來法規起草任務的任務是由相關職能部門承擔的，有關方面的專家、利害關系人、社會團體等參與較少，這種起草形式難免帶有部門利益色彩，影響了立法質量。鄭州市人大選擇大家關心的物業委托立法，不僅僅是立法改革，也說明了人大的立法取向。

司久貴說，按照鄭州市的立法計劃，今年要起草《鄭州市物業管理條例》取代已經屬于部門規章的《鄭州市物業服務管理實施辦法》，為此，他們已醞釀了幾個月。

今年4月11日，市人大常委會主任會議研究決定，委托社會力量起草《鄭州市物業管理條例（代擬稿）》。

他說，這樣做的目的是“逐步拓寬我市地方性法規起草渠道，促進地方立法的民主化，不斷提高立法質量”。

主任會議決定后，他們到外地進行了考察學習，了解了外地的一些情況。

2002年11月1日正式實施的《重慶市物業管理條例》開了律師起草地方法規先河。但是，這是一次尷尬的嘗試，人大最后通過的法規與律師所擬的草案相比已是“面目全非”，草案被“推倒重來”，又回到了“部門立法”的老路上。

青島是成功的范例。青島市人大采取開門立法的形式，委托律師事務所起草了《青島市物業管理條例（修訂草案）》。今年1月1日起施行。

他說，鄭州與外地做法不同，人大不邀請、不主動找哪家單位或哪些教授，而是通過競爭來決定。

做這件事責任心很重要

5月10日，王登巍看到了鄭州市人大常委會辦公廳關于委托起草《鄭州市物業管理條例（代擬稿）》的公告：

“凡住所地或辦公地在鄭州市區的高校法律院系、法學研究機構、律師事務所及其他單位，符合有關條件的，均可以單位名義申請起草《鄭州市物業管理條例（代擬稿）》。”

看過公告后，王登巍動心了。

這是類似招標的公開征集，如果參與起草，這將是一件歷史性的大事，有很高的社會價值。

5月25日，王登巍遞交了申請材料。

和他一樣遞交材料的還有4家律師事務所和兩家社會團體。幸運的是，河南文豐律師事務所最終接手了這項工作。

司久貴說，我們定的門檻不是太高，不要求有什么高級職稱。能委托河南文豐律師事務所，并不是說他們的水平有多高，而是他們上報的材料符合規定。從中可以看出他們是否認真負責，做這件事責任心很重要。

按照約定的時間完不成怎么辦？

“我們不會撒手不管，要定期去聽匯報，進行指導。鄭州市律協也成立相應的協調機構，以使最終提交法規代擬稿體現本市律師界的集體智慧。”司久貴說

社會力量成為地方法規的最初起草者，鄭州市的立法改革也由此拉開帷幕。

立法是利益的博弈和妥協

如何起草代擬稿，鄭州市人大沒有給出條條框框。

市人大常委會副主任劉春年要求，提交的代擬稿應不與上位法相抵觸，符合鄭州實際，可操作性強。

他說，要把法律的穩定性和市場的變化性有機結合起來。“近年來，兄弟城市的立法實踐告訴我們，委托起草的一個重要問題就是提高可操作性。”

王登巍則認為，立法是權力和利益之間的博弈和妥協。

從法理上講，立法是權利和義務的第一次分配，如果不合理，會損害公共價值。部門起草法規會不可避免地把自身利益最大化。而社會立法不代表各方利益，至少拋棄了部門利益。

負責起草《重慶市物業管理條例（草案）》的重慶市索通律師事務所主任韓德云在總結經驗教訓時說，草案稿與正式稿件之所以出入較大，主要站在了開發商和業主的立場上，沒有考慮好平衡。沒有充分估計到相關利益的反對，他們不能接受物業管理領域如此大步伐的變動。

他們決定從三個方面著手：了解國內外物業方面的立法；搜集有關物業方面的理論文章；深入調查鄭州市物業的現狀。

按照協議要求，10月10日，律師事務所提出起草后的法規代擬稿，由人大組織專家進行鑒定。

記者從人大的工作方案上看到，委托起草與政府部門起草同時進行；法規案由市政府提出。一審時，委托起草稿及相關文件印發市人大常委會會議，作為常委會組成人員的重要參考材料；一審后，法制委、法制室對委托起草稿與政府法規案進行對照比，以提出法規草案二次審議稿。

這件事的價值可以讓你放棄任何利益

據王登巍了解，重慶市人大支付給起草《重慶市物業管理條例》的律師事物所的經費是8000元，而他們的開支達10萬多元。起草《青島市物業管理條例（修訂草案）》律師團的委托費用為3萬余元，而他們實際支出將近20萬元。

協議中約定，鄭州市人大將按工作進展情況，分期支付他們1.5萬元課題經費。王登巍不知道4個月后他們的實際支出是多少，也許10個律師在這段時間里可以獲利數十萬元，但他認為這根本無法與在河南地方立法中起草一部法規的舉動相比，因為它是為鄭州幾百萬老百姓創立一個制度，這是用金錢無法衡量的。

“這件事的價值可以讓你放棄任何利益。”他說。

立法的理想模式是什么

由重慶到青島再到鄭州，委托第三方立法正逐漸由個案走向群體，關注的目光越來越多。

《立法法》中列舉的公民參與立法，主要體現為法律法規草案要向社會公開征求意見。事實上，近年來公民參與立法的實踐已經發展到了一定的水平，立法“走群眾路線”的內容和價值也越來越豐富。

北京大學立法學研究中心主任周旺生教授認為，20多年來，我國絕大多數的法律法規還沒有起到法律所應起的作用。已制定的400部法律中，司法機關經常據以辦案的只有30部到50多部。其他的基本上都未能司法化，國家機構中的立法人員達不到素質要求是主要原因。

他說，政府立法最大的弊端是不夠中立，會強化和保護部門利益，有意或無意阻礙司法進步，這是一個本能的反應。如果全部由其起草，會弱化其他方的利益。目前的狀況是，立法人員的職業化和專業化還沒有得到充分重視，迄今，中國立法實踐未能把立法視為科學，而主要是當作完成領導或上級布置的工作來看待。

也有專家指出，立法程序包括議案的提出、草案的擬定、審議和通過等過程，引入第三方起草法案，只是這個過程的開始，理想的模式應當是在整個立法過程中都要給不同的利益群體提供一個合理博弈的平臺。

真正意義上立法必須有廣泛的參與主體，應包括所有的利害關系人，通過長時間的博弈，最終達成妥協，形成法案。在律師立法過程中，律師依據公平和公正的理念，對價值和利益進行取舍和平衡，無形中“剝奪”了利益各方的“話語權”。