解讀新破產法的十大焦點

編者按：

在我國的第一部破產法“試行”了20年之后，備受社會關注的新的《中華人民共和國企業破產法》經過12年的起草和審議后，終于破繭而出。新破產法作為我國第一部市場經濟的破產法，既立足于中國國情，又遵循現代企業制度和國際慣例，是我國經濟體制改革進程中的一部標志性法律。新破產法的出臺表明我國的市場經濟已經進入到一個新階段，將對我國市場經濟的健康有序發展起到巨大推動作用。新破產法在理念與制度方面有諸多具有劃時代意義的創新和突破，看點頗多，現筆者匯集其中受到各方普遍關注的十大焦點，如金融機構破產、管理人制度、跨境破產等，與讀者共同解析這部在市場經濟法律體系中占有重要地位的法律。

適用范圍擴大

新破產法的適用范圍從全民所有制企業擴大到所有的企業法人，涵蓋了我國境內所有具有法人資格的企業：不區分所有制性質，無論是國有企業、私有企業，還是外資企業；不區分開放性程度，無論是有限責任公司，還是股份有限公司；也不區分經營范圍，無論是經營范圍特殊的金融機構還是經營范圍一般的其他企業。新破產法對所有企業法人都平等對待，使經濟社會的投資、交易將更為公平，優勝劣汰的競爭法則將更有效的發揮作用，將更有利于構建和諧、新型、規范化、符合我國當前經濟形勢的商業環境。當然新破產法在適用范圍上也有不足之處，其只適用于法人企業，并沒有涵蓋全部企業，如合伙企業、個人獨資企業，以及個體工商戶，甚至自然人等，都未納入其中。

政策性破產將退出歷史舞臺

所謂政策性破產，是指國有企業破產時，將全部資產首先用于安置破產企業的失業和下崗職工，而不是用來償還企業所欠債務。國有企業政策性破產自1994年開始實施，近十幾年來一直是國企的最后一道“保護屏障”，據國資委統計，截至去年年底，全國實施政策性破產項目3658家，需要退出市場的國有大中型特困企業和資源枯竭礦山，已有近2／3實施了關閉破產。新破產法取消了這項國有企業獨享的“特殊待遇”。根據規定，國企的政策性破產制度將于2008年底退出歷史舞臺，除已列入國務院總體規劃的近2000家國企外，今后，國企將失去“特殊照顧”，從“政策性破產”變為“依法破產”。相關人士分析認為，這必然會給國有企業及其負責人帶來壓力，但是從長遠來看，市場化退出方式的引入給國企提供了一個新陳代謝的公平機制，有利于國企的健康發展。

破產財產的清償順序

破產企業職工權益保護和清償順序，一直是社會關注的焦點。新破產法中對擔保債權和職工債權的清償順序采取了“新老劃斷”的方法，規定在新法公布以前出現的破產，職工債權優先于擔保債權，破產人無擔保財產不足清償職工工資的，要從有擔保的財產中清償。在新破產法公布后，將優先清償擔保債權，職工工資和其他福利從未擔保財產中清償。這一具有“中國特色”獨創性的規定，既考慮了我國經濟體制轉軌過程中出現的特殊情況，有針對性地解決了歷史遺留問題，極大地保護了弱勢群體的合法權益，又考慮了與國際慣例接軌，在根本上堅持了對擔保債權的尊重。其體現出的以人為本的立法宗旨和靈活變通的立法手段，對今后的立法工作有著十分重要的啟示作用。不過，目前拖欠職工工資、醫療費等現象還相當普遍，如何建立與此條文配套的破產保障基金，如何保護職工合法權益將是下一步亟需解決的問題。

破產標準界定明晰

新的破產法一改原破產法中模糊的界定狀況，對企業破產清算技術標準作出規定，如《中華人民共和國企業破產法》第2條中規定：“企業法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規定清理債務。企業法人有前款規定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的，可以依照本法規定進行重整。”明確界定了一個企業到底在什么情況下應該破產清算，什么情況下應該進行重整，值得關注的是，新破產法由此引入了重整制度。

設立重整制度

新破產法為適應國際化潮流，引入了重整制度。重整是指不對無償付能力債務人的財產立即進行清算，而是在法院的主持下由債務人與債權人達成協議，制訂重整計劃，規定在一定的期限內，債務人按一定的方式全部或部分地清償債務，同時債務人可以繼續經營其業務的制度。根據新破產法的規定，無論是債權人還是債務人，均可向人民法院提出重整申請，企業重整制度由此引進企業破產法。這使得破產法不僅僅是一個市場退出法、死亡法，還是一個企業更生法、拯救法。重整制度給予了債務人企業一個自我拯救、重新開始的機會，平衡了債權人與債務人之間的利益關系，同時，也是一種對社會發展的良性循環。因為企業的破產不僅關系到企業的命運，它還關系到很多的相關利益群體，如債權人利益、企業職工利益、國家稅收等等。如果通過重整能夠有效的拯救、恢復企業的生命力，不論是對企業本身，對企業的利益相關群體，還是整個商業市場來講，都是極為有益的。

引入破產管理人制度

破產管理人制度是國際上通行的做法，是英美法系國家破產法中較為成熟的制度之一。而原破產法中并沒有設立破產管理人制度，與管理人相對應的概念是清算組，主要是由政府組成的清算組來承擔各種破產事宜，這種機制不市場化，也不專業化，還帶有政府干預的色彩。在新破產法中引入了破產管理人制度，規定管理人主要由律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構擔任，按照市場化方式進行運作。如《中華人民共和國企業破產法》第24條規定：“管理人可以由有關部門、機構的人員組成的清算組或者依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構擔任。人民法院根據債務人的實際情況，可以在征詢有關社會中介機構的意見后，指定該機構具備相關專業知識并取得執業資格的人員擔任管理人。”新破產法將整個破產運作交由專業化人士來處理，使破產中非常關鍵的破產財產有了人力和制度上的保障，使破產程序能夠更加公正、公平、高效、順利地完成，使破產程序更符合我國市場經濟的發展要求。

重視債權人自治

《中華人民共和國企業破產法》第1條規定：“為規范企業破產程序，公平清理債權債務，保護債權人和債務人的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序，制定本法。”它開宗明義的指出，該法的立法目的之一就是保護債權人的合法權益，重視債權人自治，并設計了多項充分尊重和保護債權人利益的條款，為保護債權人利益提供了重要保障。如《中華人民共和國企業破產法》第22條第二款規定：“債權人會議認為管理人不能依法、公正執行職務或者有其他不能勝任職務情形的，可以申請人民法院予以更換。”；第68條第二款規定：“債權人委員會執行職務時，有權要求管理人、債務人的有關人員對其職權范圍內的事務作出說明或者提供有關文件。”而且，在重整程序中，債權人自治也將發揮重要作用。債權人可以依法直接向人民法院申請對債務人進行重整，并且債權人會議對重整計劃草案享有表決權，對重整程序的進行具有決定性作用。

強化破產責任

在原有破產法并不完善的情況下，很多企業破產后，職工失業下崗、生活艱難，巨額債務無法清償，而企業的負責人卻無需承擔任何法律責任。鑒于這種情況，新破產法對破產責任作出了規定，并且與新的《公司法》、新的《證券法》規定的董事、監事、高管人員應盡的注意義務、勤勉盡責義務，《刑法修正案(六)》規定的虛假破產罪，都實現了對應。如《中華人民共和國企業破產法》第6條明確規定“人民法院審理破產案件，應當依法保障企業職工的合法權益，依法追究破產企業經營管理人員的法律責任。”《中華人民共和國企業破產法》第125條也規定：“企業董事、監事或者高級管理人員違反忠實義務、勤勉義務，致使所在企業破產的，依法承擔民事責任。此外，有前款規定情形的人員，自破產程序終結之日起三年內不得擔任任何企業的董事、監事、高級管理人員。”根據上述法規，企業的董事、監事等經營管理人員因為失職而致使企業破產的，將被追究刑事責任、民事責任、行政責任，強化了破產責任。但是，違規的高管人員在三年內不得再擔任高管人員，在實踐中如何操作，還值得考慮。

金融機構破產程序有法可依

金融穩定是關系到一國經濟平穩運行、社會秩序穩定的重要因素，且金融機構涉及的債權人眾多，債權債務關系也極為復雜。因而，金融機構的破產一直被稱為“計劃性”破產，往往都帶有濃重的行政色彩，因此，原有破產法并未將金融機構的破產納入適用范圍之內，對金融機構的破產問題沒有規定。但是，隨著經濟與資本市場的發展，近幾年，銀行與非銀行金融機構的破產問題已經被提上了議事日程。因此，新破產法做出特別規定，如《中華人民共和國企業破產法》附則第134條規定：“商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構有本法第二條規定情形的，國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請。國務院金融監督管理機構依法對出現重大經營風險的金融機構采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機構為被告或者被執行人的民事訴訟程序或者執行程序。”對于銀行、券商、保險公司的破產問題，實際上商業銀行法等已經作了一些規定。新的破產法明確了對不能支付到期債務的商業銀行、券商、保險公司，其接管，托管或破產清算、重整事宜，要分別報請有關監管部門批準。

跨境破產問題

隨著經濟全球化的加速發展，各國之間經濟交往愈加頻繁，跨國投資大量發生，一個國家的破產裁決必然會對另外一個國家的債權人或者債務人產生重要影響，因此將不可避免的涉及到跨境破產問題。基于客觀需求，順應世界立法潮流，新破產法確立了國內破產的域外效力，對跨境破產做出相關規定。

《中華人民共和國企業破產法》第5條規定：“依照本法開始的破產程序，對債務人在中華人民共和國領域外的財產發生效力。同時，對外國法院作出的發生法律效力的破產案件的判決、裁定，涉及債務人在中華人民共和國領域內的財產，申請或者請求人民法院承認和執行的，人民法院依照中華人民共和國締結或者參加的國際條約，或者按照互惠原則進行審查，認為不違反中華人民共和國法律的基本原則，不損害國家主權、安全和社會公共利益，不損害中華人民共和國領域內債權人的合法權益的，裁定承認和執行。”這樣的規定，采取的是一種有限的、有彈性的、有張力的跨境破產原則，為下一步與世界上各國破產法接軌作了鋪墊。

通過以上描述，不難看出新破產法的確在立法方面取得了巨大的進步，有大量與國際接軌的、在理念和制度上的創新，是我國社會主義法制建設的重大突破。當然也有學者指出，新破產法還只是一個法律框架，在具體的運行和操作程序上還需要相關的法律解釋，其中也有一些現在看來還不完善的地方。如，它還只是一部針對企業法人的破產法，下一步要著手起草個人破產法；管理人由債務人當地法院來確定，而當地政府、企業與當地法院的關系似乎在短期內未必能完全理順，當地法院的獨立性、受理和判決的客觀公正性還有待考驗等等。但就總體而言，新破產法為我國市場經濟的完善和市場制度的建設提供了重要的法律保障，具有前瞻性和操作性，其必將對我國社會主義市場經濟法律體系的完善產生深遠的影響。