突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法“突發(fā)爭議”

7月3日下午3點(diǎn)，國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)。

此次新聞發(fā)布會(huì)的主角，是國務(wù)院法制辦公室副主任汪永清；會(huì)議主題只有一個(gè)——《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》草案中關(guān)于信息披露的相關(guān)條款。汪永清是該草案的起草人之一；草案最后也是經(jīng)由國務(wù)院法制辦定稿，在國務(wù)院常務(wù)會(huì)通過后，以國務(wù)院名義提交人大進(jìn)行首次審議的。

汪永清在新聞發(fā)布會(huì)上強(qiáng)調(diào)，突發(fā)事件信息發(fā)布和透明度，是草案著力要解決的一個(gè)重要問題。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中，不能沒有新聞媒體，而且要充分地發(fā)揮新聞媒體所特有的作用，來幫助和監(jiān)督政府履行職責(zé)。這部法律本意是更好地為媒體報(bào)道突發(fā)事件提供方便和條件，而不是相反。

汪永清表示，草案中關(guān)于信息披露的兩個(gè)條款，近一段時(shí)間以來在社會(huì)上引發(fā)了極大爭議，所以有必要公開做一些溝通和解釋。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，起草機(jī)關(guān)專門就正在審議的法律草案中的具體特定條款召開新聞發(fā)布會(huì)，尚屬首次。

風(fēng)波驟起

6月24日，在十屆全國人大常委會(huì)二十二次會(huì)議上，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法（草案）》首次提交審議。

該法最初曾以“緊急狀態(tài)法”列入十屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，后來改為目前的名稱最終提請(qǐng)人大審議。起草工作實(shí)際上始于2003年5月，當(dāng)時(shí)SARS疫情蔓延嚴(yán)重，促使中國不得不審視突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中存在的問題，尤其是信息公開的及時(shí)性問題。

根據(jù)草案，“突發(fā)事件”系指突然發(fā)生、或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件；按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，又分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。

來自國務(wù)院有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)顯示，2005年中國發(fā)生以上各類突發(fā)事件540萬起，造成約20萬人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失約3253億元。

因此，制訂一部法律，提高社會(huì)各方面依法應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，及時(shí)有效控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，并規(guī)范應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件共同行為，是十分必要的。

當(dāng)該法律草案正式進(jìn)入審議、相關(guān)條文公開為社會(huì)所知之后，第45條和第57條第五款的規(guī)定，卻在社會(huì)上產(chǎn)生了爆炸般的反應(yīng)，引起了各界的關(guān)注和爭議。

該法律草案第45條規(guī)定：履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置社會(huì)安全事件的人民政府，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的情況和事態(tài)發(fā)展的信息，并對(duì)新聞媒體的相關(guān)報(bào)道進(jìn)行管理。但是，發(fā)布有關(guān)信息不利于應(yīng)急處置工作的除外。

第57條第五款則規(guī)定：新聞媒體違反規(guī)定，擅自發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件處置工作的情況和事態(tài)發(fā)展的信息，或者報(bào)道虛假情況，情節(jié)嚴(yán)重或者造成嚴(yán)重后果的，由（突發(fā)事件）所在地履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府處５萬元以上10萬元以下的罰款。

全國人大常委會(huì)在審議該法律草案時(shí)，許多委員針對(duì)這兩個(gè)條款提出了質(zhì)疑，認(rèn)為這樣的規(guī)定存在嚴(yán)重問題，不利于應(yīng)急工作的信息公開和公民的知情權(quán)維護(hù)，并將間接縱容政府的瞞報(bào)、虛報(bào)行為（參見“部分人大常委會(huì)審議發(fā)言摘錄”）。

參與該法律草案審議的全國人大內(nèi)務(wù)司法委委員、國家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年教授在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)指出：“從處理SARS的經(jīng)驗(yàn)看，信息公開才能使人心更加安定，使救災(zāi)能夠更加有效。”

該法律草案審議后第二天，6月25日，新華社發(fā)布了消息：“媒體違規(guī)擅自發(fā)布突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展信息至少罰5萬元”。消息一經(jīng)播發(fā)，立刻產(chǎn)生巨大社會(huì)反響，輿論一片嘩然。

6月26日，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論，題為“突發(fā)事件應(yīng)對(duì) 媒體不應(yīng)‘缺位’”。社論指出，草案這樣的責(zé)權(quán)設(shè)置，也許有利于突發(fā)事件所在地政府或有關(guān)部門統(tǒng)一應(yīng)對(duì)行動(dòng)，卻很不利于新聞媒體更具建設(shè)性地發(fā)揮積極作用，更不利于公眾全面、及時(shí)了解情況。

同日，《南方都市報(bào)》也發(fā)表題為“限制媒體報(bào)道應(yīng)對(duì)突發(fā)事件是一種退步”的專欄文章。該文提出，“這個(gè)草案中的規(guī)定等于取消輿論監(jiān)督，無疑是一種退步，令人十分不解?！?/p>

文章說，這個(gè)草案中對(duì)于媒體報(bào)道的限制性規(guī)定，反映了有關(guān)人士對(duì)于新聞媒體在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的地位和功能認(rèn)識(shí)上的不足；“而以法律形式確認(rèn)政府部門對(duì)于新聞報(bào)道的行政管理，更是十分危險(xiǎn)的做法?！?/p>

6月27日，《法制日?qǐng)?bào)》發(fā)表特約評(píng)論員文章“應(yīng)對(duì)突發(fā)事件必須關(guān)注平衡”。

文章說， “即便是在出現(xiàn)突發(fā)事件的應(yīng)急狀態(tài)下，要應(yīng)急，但更要講理；法治主義基本底線依然是不可放棄的，因?yàn)樵谀切┑拙€中蘊(yùn)含的基本價(jià)值，構(gòu)成個(gè)體生活意義的基礎(chǔ)，也構(gòu)成政府的合法性基礎(chǔ)。”

此后幾天，國內(nèi)各媒體，以及一些國際著名主流媒體的批評(píng)質(zhì)疑聲也持續(xù)高漲。遂有國務(wù)院法制辦的以上解釋。

立法博弈

草案洋洋十萬言，有關(guān)信息披露的兩個(gè)條款并非主要內(nèi)容，卻引來如此強(qiáng)烈的非議，這恐怕是起草者始料未及的。

“這兩個(gè)條款本來是細(xì)枝末節(jié)的東西，并不是這部法律的重要內(nèi)容，即便沒有或無論加入還是刪除，都不會(huì)影響這部法律的制定。” 7月4日下午，國務(wù)院法制辦一位參與起草工作的官員告訴《財(cái)經(jīng)》。

他帶著一臉疲憊說，自從這兩個(gè)條款遭到批評(píng)和質(zhì)疑后，他們承受了巨大壓力，“這段時(shí)間幾乎沒有好好休息過，一直在研究、處理這件事?！?/p>

據(jù)了解，2003年5月國務(wù)院出臺(tái)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》之后，國務(wù)院法制辦隨即成立“緊急狀態(tài)法”起草領(lǐng)導(dǎo)小組，著手研究起草工作，并委托清華大學(xué)公共管理學(xué)院、上海市法制辦進(jìn)行研究并起草建議稿。期間，研究了美、俄、德、意、日等十多個(gè)國家應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律制度，舉辦了兩次國際研討會(huì)，并多次赴地方調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，起草了法律征求意見稿和草案，然后向全國人大、政協(xié)以及國務(wù)院各部門，最高人民法院、最高人民檢察院，以及一些地方政府等征求了意見。

2005年3月，國務(wù)院第83次常務(wù)會(huì)議討論了草案，此后對(duì)草案作了進(jìn)一步修改、完善，特別是將名稱改為“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法”。經(jīng)過兩年多的反復(fù)研究、論證，廣泛征求意見，數(shù)易其稿，最終形成了目前的草案。

“應(yīng)該說，這個(gè)法律草案的起草工作是做得相當(dāng)認(rèn)真細(xì)致的，但沒有想到會(huì)在這樣兩個(gè)本來不是重點(diǎn)的條款上出了問題。”該法制辦官員告訴記者。

清華大學(xué)教授于安是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》起草工作參與者、《緊急狀態(tài)法》立法研究項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。

他在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)，對(duì)于草案最后竟出現(xiàn)這樣的規(guī)定也感到吃驚：“我不知道怎么加進(jìn)這一條的。專家討論的時(shí)候是沒有這一條的。”

于安指出，新聞權(quán)來源于人們的言論自由，這是憲法權(quán)利。這個(gè)權(quán)利在什么樣情況下才可以受到限制，需要慎重對(duì)待。草案中提到“違反規(guī)定”要受到處罰，但這個(gè)“規(guī)定”由誰來作出？“規(guī)定”的理由是什么？如果含混不清，就會(huì)給限制言論自由者提供機(jī)會(huì)，最終受損的是老百姓的知情權(quán)。

“這兩個(gè)條款是后來加上的。”前述法制辦官員告訴《財(cái)經(jīng)》，該法律草案在征求意見時(shí)，國務(wù)院個(gè)別部門和一些地方政府認(rèn)為，應(yīng)該增加約束媒體的內(nèi)容，最終，這樣的意見反映在那兩個(gè)條款中。

“其實(shí)我們還是認(rèn)真考慮過的，覺得媒體不能擅自報(bào)道是潛規(guī)則，現(xiàn)在無非是把它放到臺(tái)面上，沒想到惹了這么大麻煩?！痹摲ㄖ妻k官員說。

期待合憲立法

據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，國務(wù)院法制辦召開新聞發(fā)布會(huì)后，社會(huì)輿論有所緩和。不過，法學(xué)界有學(xué)者指出，立法工作是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛐赃^程，“不管出于什么目的，從惡意上試圖限制媒體報(bào)道也好，從善意上希望規(guī)范媒體行為，減少虛假、失實(shí)報(bào)道也好，這樣的規(guī)定在法律技術(shù)上都是不合適的?！?/p>

新聞界很多學(xué)者也投書《財(cái)經(jīng)》或接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪，表達(dá)了他們對(duì)此次法律草案中限制媒體報(bào)道自由相關(guān)條款的思考。

中國人民大學(xué)新聞學(xué)院副院長、輿論研究所所長喻國明認(rèn)為，在第一時(shí)間報(bào)道突發(fā)性事件，是人民群眾知情權(quán)的媒介體現(xiàn)。若突發(fā)性事件的發(fā)布都要經(jīng)過政府管理，那么媒體的輿論監(jiān)督權(quán)和公民的知情權(quán)就得不到保障了。

他具體分析說，草案對(duì)媒體報(bào)道作出限制性規(guī)定，需要弄清楚，第一，“違反規(guī)定”的判定者是誰？是當(dāng)?shù)卣渴欠ㄔ?？還是突發(fā)事件的處置者？

如果由突發(fā)事件發(fā)生地的政府主管領(lǐng)導(dǎo)來判定是否違規(guī)，那么這個(gè)社會(huì)可能會(huì)變成一個(gè)“警察社會(huì)”，政府的權(quán)力就會(huì)過大。因此必須明確由誰來決定媒體行為是否違規(guī)。

其次，判定“違反規(guī)定”的前提，必須是有一個(gè)明確的條文化、制度化的規(guī)定。但是，中國目前似乎還缺少這樣一個(gè)規(guī)定。因此，與上述規(guī)定相配套，必須對(duì)于判斷報(bào)道是否“違規(guī)”的那個(gè)“規(guī)定”，做出明確的、科學(xué)合理且具有可操作性的法律性規(guī)定。換言之，這個(gè)規(guī)定絕對(duì)不應(yīng)該是某些個(gè)人、部門和地方政府隨意進(jìn)行自由裁量、隨心所欲判定媒介報(bào)道是否違規(guī)的東西。

北京大學(xué)新聞與傳播學(xué)院常務(wù)副院長徐泓認(rèn)為，媒體實(shí)質(zhì)上代表的是公眾利益，媒體的知情權(quán)實(shí)際上代表了公眾的知情權(quán)。因此，必須保證在突發(fā)事件中媒體對(duì)事件的知情權(quán)。加快民主與法治進(jìn)程，首先需要立法保護(hù)媒體權(quán)利。

在現(xiàn)代高度復(fù)雜的社會(huì)，媒體的角色更加重要。新聞界應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)自律，如果報(bào)道出現(xiàn)問題，最好是讓媒體自我糾正，實(shí)在不行還可根據(jù)法律原則加以懲處。國際通行的做法是，先授予公民和媒體權(quán)利，然后對(duì)無孔不入的媒體可能的副作用加以適當(dāng)限制。

中國青年政治學(xué)院新聞與傳播系主任展江認(rèn)為，突發(fā)事件事關(guān)公眾利益，媒體報(bào)道權(quán)利不應(yīng)立法限制。

草案的相關(guān)條款對(duì)行使環(huán)境監(jiān)測(cè)功能的新聞媒體不利，因?yàn)樗鼈兿拗屏嗣襟w的報(bào)道權(quán)利，有可能招致?lián)p害公眾利益行為的發(fā)生。

突發(fā)事件屬于公共事務(wù)，事關(guān)公眾利益；按國際慣例和傳統(tǒng)，對(duì)可能負(fù)有責(zé)任的公權(quán)力機(jī)關(guān)的懷疑權(quán)，被稱為“無過錯(cuò)懷疑權(quán)”或“有錯(cuò)推定”權(quán)，故媒體的相關(guān)報(bào)道和評(píng)論權(quán)利更應(yīng)受到普遍尊重和維護(hù)。

雖然不能說媒體所作所為無懈可擊，但總體來看，中國社會(huì)因此獲益良多。即便某些報(bào)道與事實(shí)有一些出入，只要不是故意為之，政府、社會(huì)和公眾一般來說也應(yīng)對(duì)此采取寬容的態(tài)度。

展江還認(rèn)為，中國到目前為止既沒有許多成文法國家普遍制定的《新聞法》或《大眾媒體法》，也沒有《新聞監(jiān)督法》。除了憲法第35條，沒有一條法律涉及媒體和記者的權(quán)益保護(hù)。

“在現(xiàn)代社會(huì)中，媒體固然不能成為法外組織。但是它首先應(yīng)具備一些基本權(quán)利，即報(bào)道權(quán)、批評(píng)權(quán)等。我們期待的是這樣的法律?！闭菇f。

原全國人大法律委員會(huì)副主任委員、中國政法大學(xué)終身教授江平在接受《財(cái)經(jīng)》專訪時(shí)，特意提到最近胡錦濤總書記關(guān)于科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的論述。他說，無論是決策還是立法，都應(yīng)該大力推進(jìn)科學(xué)化、民主化，努力使我們的決策和立法，符合客觀規(guī)律和科學(xué)規(guī)律，符合人民群眾的愿望。

6月29日，本次全國人大常委會(huì)會(huì)議閉幕當(dāng)天舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，全國人大常委會(huì)辦公廳新聞發(fā)言人闞珂回答新華社記者提問時(shí)指出，全國人大已經(jīng)注意到限制媒體報(bào)道自由有關(guān)條款引起的爭議，并給予關(guān)注。

闞珂告訴記者，每一部法律草案都有一個(gè)審議過程。

根據(jù)中國立法法的規(guī)定，法律草案一般要經(jīng)過三次審議。這次常委會(huì)會(huì)議后，對(duì)這部法律草案，還將按照民主立法、科學(xué)立法的原則，廣泛征求意見，根據(jù)各方面的意見提出草案修改稿，提交今后的常委會(huì)會(huì)議審議。

據(jù)了解，在國務(wù)院法制辦召開新聞發(fā)布會(huì)予以解釋后，輿論對(duì)此作出積極的解讀，認(rèn)為這兩個(gè)條款不可能原封不動(dòng)通過審議。《財(cái)經(jīng)》采訪的多數(shù)法律專家指出，從憲法原則的角度看，這兩個(gè)條款不是如何“修改完善”的問題，必須直接予以刪除。