胡祖六：傷害市場機制的調控措施不可取

中國宏觀經濟政策的組合，必須從現在起就把“行政＋貨幣”轉變為“貨幣＋財政”

最近中國政府加大宏觀調控力度，頻頻出臺新措施，備受市場關注。其中貨幣政策類的措施，包括調高存款準備金比率與增加利率。這雖是早就應當采取的行動，但遲做總比不做好，值得肯定與歡迎。然而，許多其他措施雖說新近才陸續出臺，其實在過去數輪經濟周期中已屢見不鮮，無外乎都是行政性的老辦法。

人們之所以對倚重行政力量調控宏觀經濟的方式一直有所詬病，主要是因為這種方式與今天中國經濟愈益市場化、國際化的現實環境大為脫節。即使在純計劃經濟時代，中央手中掌握的行政指揮棒也不是百分之百靈驗；在私人經濟、三資企業和股份化改制后的混和制經濟與市場競爭力量已起主導作用的今天，行政措施調控經濟的有效性更值得懷疑。如果這些措施不符合或不尊重經濟活動主體——企業和消費者的利益取向，強力推行之，只會誘發各種各樣消極的抵抗，所謂“上有政策，下有對策”。

當前中國經濟過熱的主要癥狀，表現為固定資產投資和銀行信用膨脹過快。政府若真下決心硬行壓縮投資與信貸，是做得到的。從中國最混亂的土地審批入手，再查出和強行關閉幾個“鐵本”類的企業，可謂舉手之勞。但問題是，行政手段所造成的后遺癥將會非常嚴重，效率損失是巨大的。

就拿國有銀行來說，如果在本輪宏觀調控中，再度引入信貸計劃指標，硬性控制銀行信貸規模、結構、產業流向，甚至具體的貸款項目等，勢必使各家銀行剛剛搭建的專業化與獨立化的信貸決策與風險管理機制形同虛設；加之政府行政力量干預具體產業和具體投資項目，不良貸款卷土重來與銀行系統不穩定的風險將會顯著增加。國際經驗一再表明，一旦銀行不穩定，宏觀經濟穩定的希望也將成為泡影。

總之，行政措施短期也許見效快，但成本很高，后果嚴重。在多數情況下，“行政藥”的副作用甚至超過了疾病本身的危害。那么，政府還有哪些政策工具可以利用呢？

政府首選的工具還是貨幣政策。主要包括通過人民幣匯率的必要調整，降低央行基礎貨幣的增長；通過公開市場操作，減少銀行系統的流動性；持續地提高利率水平等。與動用行政手段關停、凍結投資項目不同，這些間接的貨幣措施不會立竿見影。但如果央行能夠在一段時期內，持續不斷地維持貨幣政策愈益緊縮的態勢，那么或遲或早，信貸與投資增長、甚至包括千夫所指的房地產熱，一定會得到相當程度的抑制。

行政手段好比用牛刀做外科手術，也許能控制發燒癥，但病人的胳膊或腿卻被砍掉了，搞不好留下終身殘廢。貨幣政策就好比是中藥調理，溫和適度，效果不會馬上彰顯，但一般不會留下后遺癥。當政府運用間接的貨幣政策進行宏觀調控時，中國經濟中已經出現的市場機制配置資源的基本功能將依然健在。實際上，之所以賦予政府宏觀經濟調控的職能，就是為了避免嚴重通貨膨脹，以保障市場經濟配置資源的效率。因此，任何傷害市場機制的宏觀調控措施都是不宜取的。

可慰的是，央行最近多有行動，開始漸漸收緊貨幣政策。除此之外，宏觀調控的當務之急是盡快調整財政政策態勢，變“擴張”為“收縮”。自2004年起的宏觀調控中，財政政策似乎一直是“我行我素，置身事外”，實在是令人驚訝與費解。

事實上，中國的財政政策從2003年就已經呈現明顯的“順周期”態勢；其對投資與出口需求為主的總需求過熱，即使非始作俑者，也至少是一直起著推波助瀾的作用。自從上世紀90年代中期財稅改革以后，中國財政狀況顯著好轉，近年來財政收入更是大幅上升。但是，中國的財政赤字卻綿延不斷。如果按國際貨幣基金組織的政府財政統計國際口徑估計，2005年中國財政赤字為GDP的1.6％，2006年預計只比此水平略低。而此比率近年如果略有下降的話，不是因為赤字絕對額的減少，而主要應歸結為名義GDP的增加。

在世界上快速增長的主要經濟體中，中國和美國的財政赤字可以說最受人關注。但與美國不同的是，中國沒有實行過大規模的減稅，也沒有戰爭帶來的龐大軍事開支。在中國財政總支出結構中，經濟建設費用支出最大，與行政管理費、文教支出構成前三大開支項目。

在經濟建設支出中，又以基本建設或固定資產投資為主。政府預算安排的固定資產投資增長率，快于名義GDP的增長率，其增幅在2004年與2005 年間甚至超過了貸款增幅。預算內投資在全部固定資產投資中的比重與FDI外資流入所占的比重基本相當。事實上，還有相當大的固定資產投資金額是政府主導的，性質上屬政府投資，但并沒有計入“國家預算內資金”項下；而是與國有企業投資揉在一起，包括各級地方政府成立的基建投資公司和項目公司的投資。由此可見，政府投資或資本性支出，在本輪固定資產投資過熱中直接扮演了重要角色。

政府尤其是地方政府熱衷于投資的原因，除了哈佛經濟學家科爾奈的經典解釋（預算軟約束），以及中國學者新近提供的政治學解釋（GDP成長作為考核地方官員政績的主要尺度），還有一個直接的財政利益誘因，就是在中國現行財稅體制下，地方政府追求現期與預期稅收最大化。固定資產投資可以擴大本地經濟產能規模，增加未來稅收流；而且固定資產投資項目本身——尤其是房地產開發投資，在當期就能直接產生稅收。相關稅種包括房產稅、城鎮土地使用稅與土地增值稅，其稅額加起來占了地方財政總收入的10％以上，與企業所得稅項平起平坐，僅次于增值稅與營業稅，成為地方財政的重要收入來源。

地方政府手中有了財力資源，未必優先用于社會文教衛生、扶貧與環保等最基本的公共服務，更可能用于各式各樣的“形象工程”。由于尚缺乏交稅人對本地政府財政支出的有效民主監督機制，又沒有發達國家市政債資本市場的約束，地方政府自然有“不斷投資－追求稅收最大化－再投資”的沖動。在經濟周期低谷時期，這種地方財政循環鏈有助于維持地方經濟景氣，中央也就睜一眼閉一眼地默認了；但在經濟周期上升期，它就成了刺激投資與信貸需求的難以忽視的不穩定因素。

從現在起，中國應該開始高度重視運用財政政策。除了關注全國財政總支出、總稅收與財政赤字的變化，還要著重探討如何理順中央財政與地方財政之間關系所呈現的固有矛盾。 在尊重地方利益、給予其適當財政自主權，并不斷完善政府間轉移支付制度的前提下，中國應當引入更有效的地方財政激勵機制與問責機制，實現地方稅收與地方公共支出事權更好的匹配。這項改革應視為20世紀90年代中期財稅體制改革的必要延伸與深化。就像90年代中期的金融體制改革，使中央政府首次真正掌握了集中的貨幣政策，按照財政聯邦主義的基本原理進行的政府間財政關系體制的下一輪改革，可以有助于理順并優化地方政府財政的激勵與問責機制，加強市場約束與公眾監督，打斷多年來地方政府“不斷投資－追求稅收最大化－再投資”的鏈條，從而保證國家財政政策成為有效的宏觀調控政策工具。

總之，無論為了解當前經濟投資過熱、信貸增長過快的燃眉之急，還是從長遠而言滿足未來宏觀經濟穩定的需要，中國宏觀經濟政策的組合必須從現在起開始加緊調整，把“行政＋貨幣”轉變為“貨幣＋財政”的組合。

作者為清華大學中國經濟研究中心主任，高盛集團董事總經理