隨筆 資中筠：城市改造、民主化與反腐

地方政府與私商的關系是腐化之源。所以城市改革又與反腐分不開

城市化與工業化同步，種種“城市病”也隨之蔓延。所以改革要使老百姓真正得到實惠，必須落實在城市改革上。而市政所涉及的各種公用事業大部分為承包商所操縱，其中弊端叢生。地方政府與私商的關系是腐化之源，所以城市改革又與反腐分不開。

美國起步較晚，得以借鑒不少英、德等國的市政改革經驗。美國的特色是州一級政府有相對的獨立性，而州政府是腐化最嚴重的。1905年《文摘雜志》（Literary Digest）刊載了一張法國印制的美國地圖，標明在45個州中只有6個是沒有腐化的；有25個標明為“全部腐化”，13個標明“特別腐化”——最常見的形式就是權錢交易，或權錢勾結。有些情況嚴重的州，如密蘇里和新澤西，州立法機構和政府關鍵職位都為鐵路游說集團所控制。西部各州對鐵路的依賴更甚，幾乎整個加州都成為南太平洋鐵路公司的囊中物。

市一級的腐敗，主要表現就是最常見的在公用事業招標中受賄、吃回扣、勒索。承包商可以通過現金交易（直接行賄），或安插官員的親友，或給予政治支持等不正當手段，得到利潤豐厚的項目。在美國制度下，還有行政與立法部門之間的交易，即在人事上“政治分贓制”、在選舉中變相勒索政治獻金等。當美國是以小城鎮為主時，只要把誠實可靠的人選上政府領導位置就可以避免腐化。因此，傳統的自由主義者認為市政改革是個道德問題。但是到了城市化、工業化、人口達到一定規模時，經濟社會問題之復雜已超越道德問題，必須組織化、專業化；在道德倫理方面，也需要新的社會價值觀來替代舊的個人道德修養。

在美國的民主制度下，改革的落實，總是有賴于有改革思想的人物被選入權力機構；但選舉本身又往往是權與錢勾結的途徑，直到修正案通過之前，憲法規定，全國參議員是由各州議會選舉的，大財團也就可以先操縱州議會，然后間接操縱聯邦參議院的選舉，常常把自己中意的代理人，或干脆就把老板本人選進聯邦參議院。因此參議院有“百萬富翁俱樂部”之稱。所以，政治“民主化”提上了進步主義改革的日程。

當時對改革有兩股力量，兩種思路：一種是加強行政部門的權力，減少選舉產生的崗位，把權力從政客手中轉移到專家手中，使政府超越于政黨政治的壓力；另一種是相反，即擴大基層民主，增加選舉產生的崗位，直選參議員，取消選舉法中的財產和性別限制，從而進一步普及選舉權。在實踐中，二者并行，聯邦一級以前者為主，總的是加強三權中行政這一支的權力，發展為“國家主義”；在州、市一級，基本上是后一種思路占上風，也就是說，改革的方向是直接民主與行政集中相結合。

不論哪一種思路，參議員直選在所必行。這里遇到一個悖論：要改變選舉制度，必須先通過憲法修正案，而修正案又必須由參議院多數通過，等于“自己革自己的命”。如何打破這一悖論？一是靠強大的輿論威力；另一途徑，仍然是依靠基層選舉來改變市、州議會成分。底層平民雖然貧窮，但是每人一票，擁有人數優勢。他們在了解情況、提高參政意識后，自然會把票投給能改善自己切身處境的人。政治人物為爭取多數選票，也會逐漸把關注點轉到底層人民身上，提出有利于他們的政治綱領，逐步形成議會中的改革派。此外，中產階級關心城市的環境，更有主人翁感，更加敏銳地認識到城市的危機將破壞自己賴以生存的條件，因而在大方向上也擁護改革。他們有廣泛的社會聯系，“朝中有人”，或本人就在朝，或掌握輿論工具，或接受進步的理論，成為改革立法的積極動力。

這種改革是歷史的需要，不是自上而下的“號召”產生的。各州、市各自為政，同時又互相影響。改革派執政的州，帶頭進行大刀闊斧的改革，率先通過一系列新法規、措施；其他地方先后跟上，在大方向相同的情況下，具體措施也因地制宜，各有千秋。

擴大民主與反腐，消除改革障礙，形成良性循環，一系列進步的改革措施得以逐步實施，然后推廣至全國。具體內容有：限制鐵路運價、提高鐵路和公司稅率、公務員法、反游說法、直接預選法、累進稅法等等；市政方面則有公用事業市有化、降低公交車票價、通過市政規劃重估房地產價，以及各種提高貧民生活質量的措施，如免費音樂會、體育場、把幼兒園納入義務教育，等等。經此改革，遏制了城市腐化，改善了底層居民的生活質量，在制度上更加民主，更加負責任，更有效率?！?/p>

作者為中國社會科學院美國研究所研究員