國庫現金管理求變

財政部與央行兩個具有不同政策目標的部門若合作，能否奏出悅耳的和弦？

為了獲取投資收益最大化，中央國庫現金或將堂而皇之登上市場化運作前臺。

財政部官員近日表示：“近期，會考慮逐步把一些國庫現金存放到商業銀行，央行保留部分資金以滿足應急支出的需要。”這意味著，國庫資金管理將改革現行的財政資金單一存在央行的模式，進一步引入市場機制，以安全性、流動性和收益性相統一為原則。

所謂“國庫”，即指負責保管和出納國家預算資金的機構，它擔負著辦理國家預算資金的收納和支撥、反映并監督國家預算執行情況的重要任務。目前中國分別設立中央國庫、地方國庫兩個機構；前者實行業務上垂直領導的管理體制，后者則實行央行與地方政府雙重領導的體制。

此次擬將國庫現金存入商業銀行，是國庫現金管理改革的一個重要組成部分，改革范圍僅限于中央國庫現金。

改革動因

自上世紀50年代以來，中國的財政資金一直存在中國人民銀行，實行“委托代理國庫制”；即國家與財政部門不單獨設立國庫機構，而由央行代理。但是在財政一方，這種代理并無收益可言。

2003年以前，由于國庫對財政存款不計付利息，國庫拖延地方財政正常撥款、違規利用閑置庫底資金牟利的現象時有發生，財政部門對此多有不滿。而一些預算單位設法將國庫資金套出、一些地方政府支持地方財政將國庫資金套出設法獲取增值的現象，也非常普遍。因此，央行抱怨財政部門預算管理不善。

2003年之后，央行開始對財政存款按同期單位存款活期利率支付利息。同時，嘗試進行國庫現金管理改革，以圖進一步提高國庫現金的收益。

經過三年的鋪墊，今年6月，財政部、央行聯合發布《中央國庫現金管理暫行辦法》，確定了國庫現金管理的目標、范圍、原則和操作方式等，并界定了財政部、央行在國庫現金管理中的職責。

按此規定，財政部將會同央行開展國庫現金管理工作，主要負責國庫現金預測，并根據預測結果制定操作規劃；中國人民銀行主要負責監測貨幣市場情況，財政部與中國人民銀行協商后簽發操作指令，中國人民銀行進行具體操作。

由此，確定了確保國庫現金支出需要的前提下，實現國庫閑置現金余額最小化、投資收益最大化的一系列財政資金管理活動。目前，財政部、央行正制定相關實施細則，籌建業務機構的工作也同時展開。財政部計劃在國庫司成立“國庫現金管理處”（或“國庫現金管理辦公室”）；央行為此新成立兩個處級單位，一是在央行國庫局成立“國庫資金管理處”，另一機構設在貨幣政策司，即在上海總部公開市場操作部成立“國庫現金管理處”。

“國庫閑置資金過多，是實施國庫現金管理的一個主要原因。”財政部國庫司國債管理處韋士歌博士說，實行國庫單一賬戶體系后，逐步取消了預算單位的賬戶，存在這些預算單位賬戶中的現金也集中到了國庫。

另一個原因，是為了解決庫款數目高低和發債不銜接的問題。因國庫現金時多時少，國庫現金很多時財政照樣發債，會導致國庫現金余額與發債進度不銜接。

操作模式

國庫現金管理改革尚處在起步階段，但結合近年來的實踐，已經摸索出幾種不同的操作方式。

早期，財政部曾提出“國庫資本運作”的概念，以解決庫款多少與發債進度無法銜接的問題；具體操作方式是發行國債后，若庫款比較多，便讓資金推遲幾個月入庫。

另一方式是從市場買回債券，并于2004年8月20日進行了首次操作。當時，財政部以混合式招標方式，提前兌付三期總量近900億元的記賬式國債。這是首次以市場化的方式贖回國債，被認為是國庫現金管理的初步嘗試。

今年6月出臺的《中央國庫現金管理暫行辦法》中，對買回國債操作專章作了詳細規定。所謂買回國債，是指財政部利用國庫現金，從國債市場買回未到期的可流通國債并予以注銷，或持有到期的交易行為。

今年8月30日，財政部買回180多億元年內到期的三期國債，節省了大約4000多萬元利息。用低收益的國庫現金買回較高成本的國債，即體現了國庫現金余額最小化、投資收益最大化的目標。

除了以上兩種方式，更容易為大眾所理解的，就是把國庫資金作為定期存款存入商業銀行。

這項工作正在逐步展開，具體方法是，通過中國人民銀行“中央國庫現金管理商業銀行定期存款業務系統”，面向國債承銷團和公開市場業務一級交易商中的商業銀行總行，進行公開招標，以選擇存入國庫現金的商業銀行。

據悉，國債承銷團三年組建一次。今年9月底、10月初，新的國債承銷團將組建完成。承銷團確定后便可確定相應的存款銀行，屆時，國庫現金轉存商業銀行的操作便開始運作。

政策目標歧異

但是，國庫現金轉存商業銀行，增加了銀行可貸資金，將導致市場流動性增加，這與當前控制固定資產投資和貨幣信貸投放的宏觀經濟政策相悖。“現在貨幣政策正在收緊，財政為什么反其道而行之？”許多專家對此感到疑惑。

這種擔憂不無道理。2006年央行貨幣當局資產負債表顯示，今年1月末，中央和地方政府在國庫的存款余額為8500多億元，截止到7月末上升到14000多億元；其中，中央政府存款大約在4700億－7000億元之間。如此巨額國庫現金若轉存商業銀行，因盈利動機所驅使，增加放貸可能是商業銀行的自然選擇。

的確，國庫現金余額大幅波動，讓央行的公開市場操作深感壓力。2004年央行公開市場業務報告指出，財政庫款隨機變化，是導致當年銀行體系流動性波動的主要原因。報告認為，財政庫款變化作為貨幣政策調控的外生變量，其大幅波動加大了公開市場操作的難度。顯然，央行也希望能對國庫現金余額變動有一個穩定的預期。

但在這個問題上，財政部與央行顯然各有考慮。財政部官員解釋說，國庫現金管理屬于微觀層面，以實現國庫現金余額最小化、投資收益最大化為目標；而流動性是全局問題，屬于央行貨幣政策考慮的問題，不是財政政策的職責范圍。“當然，財政部要向央行通報相關情況，便于進行貨幣政策操作時考慮相關變量。”

財政部有關人士還稱：“初期向商業銀行招標的定期存款不會很多。”國庫現金管理定期存款通過市場化公開招標進行，數額多少將取決于商業銀行接受的程度；最終目標是在央行保留一個固定數額，其他資金轉存商業銀行。

中國工商銀行資金部一位分析師接受《財經》記者采訪時表示，商業銀行是否接存款，“要看利率劃不劃算，也會考慮現有的資金能不能用出去。”作為工行這樣的大銀行，如果自己的資金都用不出去，就沒有必要再要這些資金。

據財政部、央行出臺的管理辦法，為了保證中央國庫現金安全，商業銀行在接受國庫存款時，必須以可流通國債現券作為質押，質押國債的面值數額為存款金額的120％。對此，這位工行分析師認為：“如果要求質押，那就沒什么吸引力了”；商業銀行定期存款操作的結果，是由原來財政資金存在央行一家變為存在多家商業銀行，“市場份額會發生變化，一些較小的銀行可能愿意多要一些，但是財政部不見得會多給。”

財政部認為，因初期在商業銀行定期存款操作數額不大，國庫現金余額仍會大幅波動。要徹底消除財政資金大進大出國庫對基礎貨幣供給的沖擊，必須通過國庫現金管理操作，最終將國庫現金余額保持在一個固定的數額。因為國庫資金余額保持不變后，基礎貨幣就不會由于財政存款資金的總量增減而變化。

目前，美國財政部每日在聯邦儲備銀行保留50億美元，由聯儲支付利息；其他通過市場招標進行定期存款，招標對象由與財政部簽訂協議的實力較強的商業銀行組成。而英國在中央銀行賬上，只有2億英鎊。中國國庫在賬上究竟保留多少現金合適？財政部科研所課題組的專家研究認為，中國可在央行國庫每日保留300億－500億元現金余額頭寸，其余國庫資金可通過招標方式進行定期存款操作。

財政部強調，國庫現金定期存款操作，最終有利于貨幣政策執行。財政部一位官員對記者解釋，提前買回年底到期國債的操作，表面看是向市場投放了流動性；而提前適當收回一些國債，減輕了年底財政撥付資金的壓力，也減輕了流動性集中釋放對市場的沖擊。

不過，未來的中央國庫現金管理，將由財政部國庫司和央行貨幣政策司攜手操盤——前者更關注投資收益問題，后者更強調流動性問題。兩個具有不同政策目標的部門第一次走到一起，不知能否奏出悅耳的和弦？■