關于公共政策倫理維度的思考

［摘要］公共政策目標是實現以人為本的全面、協調、可持續的社會發展，人的問題是公共政策的核心問題。在公共政策的研究中，從倫理的角度出發，顯得不足。本文試從原因和意義兩方面進行探討。

［關鍵詞］公共政策 公共利益 和諧社會 倫理維度

［作者簡介］聶超群（１９８３—），男，南昌大學哲學系２００５級倫理學專業碩士研究生。

隨著改革開放的深入，及改革過程中各種問題的暴露，加強公共政策倫理研究已經成為公共政策研究中一個不可回避的問題。善政理念在公共行政研究中的廣泛認可與接受，執政能力作為黨的建設的一個核心內容的確立，科學發展觀與和諧社會理念作為新一屆政府的執政理念的倡揚，貧富差距問題再次成為兩會的熱點話題，這些都為重新審視公共政策的倫理基礎提供了新的契機，也為公共政策倫理研究創造了現實性的條件。

一、對公共政策進行倫理研究的原因

（一）當代中國社會失衡問題的解決需要重新定位公共政策的價值基礎。一個平均主義的社會肯定是一種缺乏動力的社會，但是一個社會如果貧富差距過大，過于不公平的社會肯定也無法維持社會秩序的和諧穩定，同時也會挫傷處于不利困境中成員的積極性，因而消解社會發展動力。公共政策是政府對社會資源配置的最重要的手段，它的合理性直接影響到社會秩序安定與公民生活計劃的實現，也創造或消解社會發展動力。可以毫不夸張地說，公共政策的公平與公正是制約我們現階段改革與發展的瓶頸。誠然，公共政策是國家了為實現某種經濟、社會、文化的目標而作出的策略性選擇，每一項政策都是為了某個或某些具體目標而作出的，為了實現這些目標，手段的科學選擇是極有必要的。但是，任何目標的指向都只能從價值的意義上來加以把握。而且，目標本身就是一定的價值體現。所以，“任何決策都是以突出價值因素為特征的，無論怎樣強調決策的科學化，都無可否認決策的價值考量和決策的價值旨歸。對于公共政策的制定來說，價值考量和價值旨歸無論何時都是首要的。”^{[１]（Ｐ５９）}公正政策應當具有倫理的關懷，倫理目標是任何一項公共政策所不可回避的。而公共政策本質是國家對政治價值的分配，因而如何分配這些政治價值，公民們在這一分配中獲得了什么，是如何獲得的，這關系到公民尊嚴與公民自我生活目標的實現，這是公共政策所必需考慮的問題。亞里士多德的“人是政治的動物”的論斷，給了我們很大的啟示，人性的完滿、人的自由的實現都離不開政治生活，政治生活是人類生活的一個必不可少的部分，政治的目標就是至善。公共政策作為國家政治生活的核心絕不可偏離這一至善的目標。一旦政策結果帶來的是社會不公，必定會引發出大多數公民的被剝奪的感覺，政策合法性也就急劇下降，難以得到民眾的支持，也難以達到預期的政策目標。政策的根本問題是人的全面發展問題，明確“人是什么，人的活動應當為了什么”是公共政策活動的前提，在現代多元社會條件下，只有體現公平與公正的政策才能真正調動一切成員的的積極性，為人的全面發展創造條件。所以，通過公共政策調整社會價值分配模式，重建公平的社會秩序，是解決實踐中的不公平現象最有效的方法。

（二）建設和諧社會迫切需要加強公共政策的倫理基礎研究。和諧社會是指“社會生活諸要素或方面已然達到融洽互動與協調發展的社會或社會狀態。”^{[２]（Ｐ４）}公共政策是國家與政府建構社會秩序的基本手段之一，政策所涵含的倫理精神一方面可以為社會秩序和諧穩定提供強大的精神支撐，另一方面又對公民的道德品質與精神氣質的塑造起著決定作用，因而合乎公平與公正要求的公共政策為現代社會的和諧奠定了基礎。從政治社會角度而言，社會是一個合作體系，是一個由不同要素構成的多樣性社會，它包括了不同地域之間、不同群體及階層之間不同的生活要求，因而多樣性是政治社會存在的本真性特征。多樣性為政治社會提供了發展的動力，也為和諧有序的發展設定了前提。在多元社會的條件下，社會的和諧實質是人類社會的不同生活領域之間、不同的生活層面之間、不同的生活區域之間以及不同的生活方式與組織之間的相互融洽互動與和諧發展。因而，如何使得不同的利益要求，使得不同利益關系主體之間長期穩定的合作成為可能，這最根本的一點就是作為合作體系的社會的基本結構建立在一種可以為社會絕大多數成員共同認可的正義觀念之上。“正義是社會制度的首要美德”。一種共同認可的的正義觀念事實上就是平等公民在公共論壇上理性商談與對話的結果，也是公民們就如何分配合作體系成果與負擔的理性共識，它為現代化多元社會的穩定有序運行提供了倫理保障。正是基于這種理解，我們認為研究公共政策的倫理是建設和諧社會的必然性要求，倫理的目標要優先于公共政策的具體目標，否則政策的公共性將會被異化。

（三）研究公共政策的倫理基礎是公共政策內容不可或缺的部分。公共政策是政府對公共價值的權威性分配，是政府對公共生活的一種安排，所以公共政策應當是一門關于人的生活的學問。如果我們這樣理解公共政策，那就可以明白，公共政策研究面臨著雙重的任務：一是確定我們公共生活的目標，二是確定在政治安排與日常行政實踐中如何實現這些目標。公共政策涉及的是人類公共生活，必須遵循公共生活的倫理秩序。任何一個政治決策者首先面對的不是選擇何種手段達到目標，而是首先面對著道德選擇，也就是何種目標才是合理的，才是可以為公共生活所接受的問題。公共政策倫理研究就是要對公共政策的目標進行合法性的追問，以確證每一項政策所要達到目標的正當性。只有經過這一種價值的探討，公共政策才真正體現出其公共性，為公共利益服務而不是為某個人、某些利益團體服務，否則公共政策就有異化的危險。所以公共政策研究在這兩個方面都是應當同等地重視。

二、研究公共政策的現實倫理意義

加強公共政策倫理基礎研究是提高執政能力的必然性要求。

首先，公共政策倫理研究有助于提高政府與執政黨的政策能力，因而有助于加強執政能力建設。在這里，我們將政策能力定義為一個政府或執政黨通過公共政策的制定、維護與執行，為社會公共政治生活提供公共產品與服務，建構社會公共秩序，整合代表不同利益需要的社會力量，進行政治、經濟、文化建設的能力。一項政策只有真正表達了公眾的利益需要與追求，才可以為公眾認可，并對公眾形成感召力；一項政策只有從公共利益出發，才真正算是回應了公眾的政策要求；一項政策也只有具備了公共性，真正體現了公眾要求，實現了公開、公平，才可以與不同利益要求達成理性的協調，才具備了整合公眾力量，建構公共生活秩序的能力。所以，政策能力與政策的公共性、公益性是分不開的。公共政策倫理研究就是要論證公共政策的正當性、合法性以及政策中所應有的倫理內涵，以防止公共政策異化成為社會中部分成員或團體謀利益的工具。從這個意義上可以說，公共政策倫理的研究也是提高政府與執政黨的執政能力研究的一個部分。

其次，公共政策倫理研究有利于提高民主意識與民主行政理念，也有助于提高政府與執政黨的執政能力。在市場經濟條件下，民主制度建設是政府與執政黨執政能力建設的一個重要內容，只有加強民主制度建設，允許并接納公眾參與國家政治生活，保障公民的民主權利，才可以將不同的社會力量整合到現代化建設之中，形成良好的社會治理秩序，提升執政能力。民主的本質是“一種社會管理制度，在該體制中社會成員大體能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策。”^{[３]（Ｐ１０）}民主就是要實現人民當家作主，但是人民當家作主并不意味著人民直接參與到國家與政府的日常管理，其主要形式是通過對公共政策的參與實現的。因而，如何理解公民政策參與權利的價值，創建制度保障公民參與政策的權利與意愿是民主制度建設的核心內容。現代公共行政初創之時，韋伯的理性主義官僚制度，“專家治國”在這一時期擁有絕對的話語權力。當然，理性主義公共行政對于如何達到具體行政目標是有意義的，但是，工具理性對價值理性的遮蔽可能危及到民主政治的發展。一旦理性只是單向度的工具理性，就會造成兩方面的惡果：一方面，在工具理性主義的指引下，政策決策者與執行者只對手段負責，只要手段可以達到目的就可以證明其合法性，至于這一目的是否合理，當價值判斷被無情地排斥時，無疑易導致“專家沒有靈魂、官僚沒有心肝”的惡果；另一方面，在“專家治國”的理念致使技術專家與技術官僚包打天下，“一般公民即使透過最‘民主’的程序，頂多只能在不同技術專家與官僚的決策方案中作出別無選擇的選擇。”^{[４]（Ｐ４０９）}

公共政策倫理研究從價值理性之維度，張揚公共政策的價值理念與公共倫理精神，強調政策制定與執行過程的倫理考量，強調對政策目標的倫理追問，就是要強調公共政策的公眾認可性與接受性，強調公共政策的公益性，這也就要求政策的制定與執行過程中，尊重民意，吸納民眾的政策要求。更為重要的是，公共政策的程序正義要求政策活動堅持公開、公平與參與，保障公民的人格尊嚴，這些理念是現代民主政治建設不可缺少的理念。所以，公共政策倫理研究的一些理念對于民主政治建設極有裨益，因而也對如何在新時期提高執政能力具有重大意義。

公共政策是政府的命脈，公共政策必須體現廣大人民的利益。只有從公共性出發，堅持以公共利益為導向，按照公平與公正的要求，進行政策革新，使政策真正順乎民意，合乎民情，才可以真正維護民眾利益，才可以實現社會的和諧發展。

注釋：

［１］張康之．公共政策過程中科學與價值統合［Ｊ］．江蘇社會科學．

［２］萬俊人．和諧社會的政治倫理條件［Ｊ］．馬克思主義與現實，２００５（３）．

［３］［美］科恩著，聶從信，朱秀賢譯．論民主［Ｍ］．北京：商務印書館，２００５．

［４］哈貝馬斯．作為意識形態的技術與科學（二十世紀哲學經典文本·西方馬克思主義卷）［Ｍ］．上海：復旦大學出版社，１９９９．

責任編輯鐘海連