老區扶貧存在的主要問題探究

改革開放以來，特別是國家實施“八七”扶貧攻堅計劃以來，老區農村面貌發生了巨大變化，經濟社會事業發展迅速，貧困人口比重大幅下降，扶貧工作成績顯著#65377;但是，我們也要清醒地意識到，由于扶貧戰略#65380;政策和制度不盡完善，扶貧觀念滯后，加之在工作中具體措施不到位，使得老區農村扶貧還存在一些問題，這些問題主要有:

第一，在扶貧戰略和政策方面，基本上是按照傳統的計劃經濟的思路來制定的，其實施在很大程度上依賴于地方政府，容易產生與計劃經濟相連的各種弊病，老區農村的基層組織和群眾對扶貧的主動參與較少，整個操作是在行政機構封閉狀況下進行的，立項前很少征求群眾的意見，項目在實施過程中，一些基層組織和群眾不知道扶貧項目的有關情況，無法吸引他們主動地參與到扶貧工作中去#65377;

第二，在相關扶貧制度建設方面，明顯滯后，主要表現為:①沒有建立窮人進入信貸市場的制度#65377;多年來，國家向老區農村投入的資金不少，但主要是以項目的方式注入的，一旦項目結束，老區農村貧困農民就無法獲得所需的信貸資金#65377;②為老區農村農民進入勞務市場提供信息#65380;培訓等服務的組織制度沒有建立起來，制約了老區農村勞動者合理有序轉移，影響了他們收入的提高#65377;

第三，在扶貧觀念方面，比較重視經濟的扶貧，而對文化扶貧等方面重視不夠#65377;在很多人(包括一些領導干部)看來，貧困就是缺吃少穿，認為解決了溫飽就解決了貧困，這是很片面的#65377;目前老區農村貧困，就其表現形式來說是低收入#65380;低生產率與低物質供給#65377;但透過現象，可發現隱藏著的是文化貧困，表現為教育水平低，文盲率高，科技水平低，思想觀念落后，這些因素嚴重制約了老區農村經濟發展和社會進步#65377;

第四，在扶貧資金的籌集和投入方面，過分依賴政府的資源投入，沒有建立從市場和社會籌集資源的必要制度#65377;扶貧投入必須以政府為主，但并不等于完全由政府包辦，政府財力有限，不可能全部承擔扶貧任務#65377;

第五，在扶貧資金的分配和管理方面，制度不嚴，多頭管理，導致資金分散，難以形成合力#65377;目前，老區財政扶貧資金由發展資金#65380;新增財政扶貧資金#65380;以工代賑資金#65380;財政貼息資金和其它財政扶貧資金組成，不同類型的資金由不同的部門管理，使得扶貧項目和扶貧資金難以有效結合，導致扶貧資金利用效率低下#65377;

第六，在扶貧項目的規劃方面，公共化不突出，地方特色不鮮明#65377;交通#65380;能源#65380;教育衛生#65380;人畜飲水等公共基礎設施落后，是導致老區農村貧困的重要因素，本應用來解決上述公共產品的扶貧資金，竟被一些地方政府挪作他用#65377;在很多地方，扶貧資金絕大部分流進了縣城建設，流進了各類企業，這些地區的縣城高樓林立#65380;街道寬闊，而農村農民的生產#65380;生活條件依然沒有改觀#65377;另外，一些老區農村上項目時沒有立足本地資源，盲目跟風，嚴重脫離地方發展實際#65377;

鑒于此，我們必須從新時期老區扶貧工作面臨的實際出發，充分認識到老區農村脫貧的長期性與艱巨性，調整扶貧戰略和政策，健全扶貧制度，轉變扶貧觀念，采取一系列有效措施，提高扶貧效率，其建議是:

1#65380;以政府為主導，以貧困群眾為主體，調整扶貧戰略和政策#65377;在扶貧過程中，老區地方政府要制定扶貧目標，做好扶貧規劃，強化扶貧責任，做到把扶貧工作責任到村到戶#65380;領導干部定點扶貧到村到戶#65380;社會幫扶到村到戶#65380;扶貧資金到村到戶#65377;為了激發廣大貧困群眾參與扶貧工作，老區地方政府要通過各種媒體廣泛進行扶貧宣傳，使廣大群眾了解國家的扶貧政策，為解困解貧打下堅實的思想基礎，同時也為群眾監督扶貧工作創造條件#65377;在此基礎上，真正做到把扶貧發展權#65380;決策權交給貧困群眾，實行“四會制度”，即規劃制定會#65380;項目啟動會#65380;中期座談會#65380;項目總結會，通過“四會”，使老百姓參與項目規劃#65380;項目實施#65380;項目管理#65380;項目驗收，從而最大限度地調動扶貧主體的主動性#65380;積極性與創造性#65377;

2#65380;加快相關扶貧制度的建設與完善#65377;首先，改革老區農村金融體制，不斷擴大老區農村金融的發展空間，改進和完善農村金融服務，降低貧困農民小額貸款的門坎，以解決農戶在生產中資金不足的問題#65377;其次，為適應新階段老區農村剩余勞動力轉移的需要，流出地方的政府有關部門必須建立一整套促進本地區勞動力跨地區流動的市場組織#65380;調控和保障就業者權益的規章和制度體系，通過大力發展多種形式的勞動力就業中介組織，逐步形成包括就業信息#65380;咨詢#65380;職業介紹#65380;培訓在內的社會性的就業服務體系#65377;

3#65380;轉變扶貧觀念，既注重經濟扶貧，又注重文化扶貧#65377;貧困的消除從根本上說要靠發展生產力，但生產力的發展只是消除貧困的前提而非充分條件#65377;要從根本上消除老區農村貧困，就必須大力發展老區農村的基礎教育和職業教育，提高老區農村人口的文化水平和科技水平，通過參與式人力資源開發扶貧模式和勞動力跨區流動就業的人力資源開發模式，開闊他們的眼界，增長他們的見識，使他們的專業技能受到訓練，就業和競爭的心理素質和綜合能力得到提高#65377;

4#65380;加大國家扶貧資金的投入力度，通過市場機制，動員全社會的力量，多渠道#65380;多途徑地積累扶貧資金，以解決老區農村資金不足的問題#65377;投入不足是老區農村經濟發展緩慢的重要原因，20多年來，隨著國家財力的不斷增強，中國政府安排的專項扶貧投入不斷增加，但由于中央政府財力有限，要拿出足夠的資金出來是不現實的，因此，必須采取多種手段#65380;多種渠道來解決這個問題:①設立扶貧保稅區#65377;以老區經濟相對發達的城市和地區劃出一定范圍，建立“扶貧保稅區”，在產業政策#65380;金融政策等方面給予優惠，吸引發達地區企業前來投資，老區各級政府藉此可以取得一定的利稅收入，積累基礎設施建設的資金#65377;②發行扶貧股票#65377;扶貧股票是政府以一定的資本投入或以政府的信譽為擔保，保證股票持有者利益，吸引社會資本投資于扶貧開發#65377;③設立扶貧股份公司#65377;政府在公司中占有一定的股份份額，公司通過招商方式尋求投資者，募集社會資金，公司優選老區有發展潛力的企業，包括扶貧保稅區的企業或項目，進行投資，扶持老區經濟發展#65377;

5#65380;加強對扶貧資金分配和使用的管理，強化扶貧項目前期#65380;實施和完成后的研究#65380;監測和評審制度#65377;要完成老區農村扶貧開發戰略目標，不僅要增加扶貧資金投入，而且還必須加強對扶貧資金的分配和監管，以減少和避免資金的流失#65380;浪費和低效使用#65377;首先，扶貧資金分配的原則#65380;傳遞路徑和管理機構，必須公開透明，接受社會和公眾的監督，比較好的辦法是嚴格執行公示制和舉報制，通過對扶貧項目和資金公示，能有效防止項目工程虛報和扶貧資金被挪用的現象發生;鼓勵群眾舉報，對企圖違規者有警示和震懾作用，對違規者有懲處作用#65377;其次，項目經費的使用應逐步借鑒國際機構的報帳制，只有經過審核的合理費用才能報帳#65377;在具體的管理環節上，需要完善和加強從項目立項到結束后的評估審計全套制度，主要有①建立項目前期可行性研究制度#65377;所有項目必須由政府經濟#65380;環保部門#65380;專業技術等部門和老區貧困群眾代表多方參與討論論證#65377;②項目實施階段的監測制度(包括項目實施部門的內部監測#65380;審計#65380;主管部門的外部監測#65380;老區農村基層組織和貧困群眾的參與性監測)#65377;③加強項目完成后的評估和驗收制度#65377;④建立審計部門對扶貧項目的經常性審計制度等#65377;

6#65380;扶貧項目要突出公共化，富有地方特色#65377;老區農村扶貧開發，應在進一步加強物質救濟和區域發展援助的基礎上，逐步改變扶貧投入過于集中于生產性投資的資源配置格局，從單純通過區域開發或縣域發展解決問題的思想轉到全面改善貧困地區的基本生產#65380;生活條件，通過基本農田建設#65380;鄉村道路建設#65380;人畜飲水工程建設#65380;教育衛生設施建設等，為貧困者脫貧創造條件#65380;打好基礎#65377;同時，老區農村要立足本地資源，突出地方特色，因地制宜，培植主導產業，組建龍頭企業，形成規模，參與市場競爭#65377;由于龍頭企業的公司化經營決策#65380;管理方法#65380;新技術采用#65380;承擔風險能力等方面都有明顯優越于單個農戶，因此，富有特色的龍頭企業的公司化經營，既可以整合扶貧資金，防止扶貧資金的流失和分散，又可以壯大老區農村經濟，提高貧困農民的收入#65377;(本文系江西省教育廳人文社科資助項目“全面建設小康社會與可持續發展戰略研究”<項目編號:03ML08>階段性研究成果#65377;)

〔責任編輯 徐永祥〕