鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變與農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展

在不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變是不可避免的，過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府百分之八九十的時間和精力都用在了“催糧要款”等“中心工作”上，而隨著農(nóng)村綜合改革的深入，新農(nóng)村建設的全面展開，“后農(nóng)業(yè)稅”時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變問題顯得更加緊迫#65377;

一

市場經(jīng)濟條件下，政府的職能主要為經(jīng)濟調(diào)節(jié)#65380;市場監(jiān)管#65380;社會管理#65380;公共服務四個方面，而在這四個方面的職能中，處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上不具備履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能和市場監(jiān)管職能的能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔的主要職能應是社會管理和公共服務#65377;因此，隨著農(nóng)村綜合改革的深入，新農(nóng)村建設的全面展開，特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，應當逐步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理和公共服務職能，同時，削弱#65380;淡化#65380;轉(zhuǎn)移#65380;合并那些與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應的職能:

一是要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實國家法律法規(guī)和方針政策#65380;維護農(nóng)村社會穩(wěn)定#65380;管理公共事務#65380;促進基層組織建設#65380;保障公民合法權(quán)益的職能，如矛盾糾紛調(diào)解#65380;安全生產(chǎn)#65380;計劃生育#65380;民政優(yōu)撫等#65377;

二是要圍繞發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和為“三農(nóng)”服務，搞好農(nóng)村基礎設施建設#65380;改進農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境#65380;健全農(nóng)業(yè)社會服務體系#65380;發(fā)展農(nóng)村文化教育等社會公益事業(yè)，如興修農(nóng)田水利設施#65380;農(nóng)業(yè)實用技術推廣應用#65380;培育和引導農(nóng)村市場的專業(yè)化合作組織等#65377;這點對老少邊窮地區(qū)而言尤為重要#65377;

三是要削弱#65380;淡化經(jīng)濟管理職能，即要逐步淡化，乃至徹底放棄鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預農(nóng)民#65380;企事業(yè)單位#65380;個體經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營活動的管理權(quán)限#65377;

四是要按照財權(quán)與事權(quán)相一致的原則，轉(zhuǎn)移#65380;合并那些應由上級政府承擔而不應當由鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事的職能#65380;管轄的事業(yè)單位經(jīng)營性職能等#65377;

當前，農(nóng)村最薄弱的環(huán)節(jié)就是公益事業(yè)，這也是建設社會主義新農(nóng)村進程中必須首先解決的問題#65377;依照有關法律的規(guī)定，公益事業(yè)是指非營利的下列事項:救助災害#65380;救濟貧困#65380;扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動;教育#65380;科學#65380;文化#65380;衛(wèi)生#65380;體育事業(yè);環(huán)境保護#65380;社會公共設施建設;促進社會發(fā)展和進步的其他社會全體公共福利事業(yè)#65377;對照此規(guī)定，上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要加強的職能基本上屬于公共服務#65380;公益事業(yè)的范疇，因此，今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應轉(zhuǎn)變到服務于“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”#65380;服務于“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的發(fā)展戰(zhàn)略，重點提供農(nóng)村公共事業(yè)支持，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府打造成服務型政府#65377;

作為直面農(nóng)村的基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最了解當?shù)剞r(nóng)村的現(xiàn)狀和農(nóng)民的需求#65377;在新農(nóng)村建設中，能做到因地制宜#65380;有序有力地推動農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的機構(gòu)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府#65377;從公益事業(yè)發(fā)展著手，既能讓農(nóng)民直接感受到新農(nóng)村建設的成果，也能扭轉(zhuǎn)過去由于片面追求“政績”導致的農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的疏遠和不信任#65377;而農(nóng)村公益事業(yè)加快發(fā)展#65380;農(nóng)民生活面貌迅速改善的工作成果，能促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員增強責任感#65380;成就感，增進對服務型政府#65380;責任型政府的理解，這對促進機關作風改變#65380;干群關系改進也有重要的意義#65377;同時，在積極引導和推動農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的實施中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將面臨著農(nóng)民利益偏好的表達機制#65380;集體事業(yè)策劃及管理監(jiān)督#65380;后續(xù)建設資金的籌措等一系列機制體制問題，這些新農(nóng)村建設中重要問題的探索和解決，對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)#65380;農(nóng)村基層民主運行#65380;農(nóng)民協(xié)作自治組織建設等農(nóng)村體制改革將產(chǎn)生巨大的聯(lián)動影響，促進農(nóng)村的現(xiàn)代化進程#65377;

二

如何有效推進農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展?最有效的辦法就是把推進農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展與新農(nóng)村建設有機地結(jié)合起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可以通過規(guī)劃引導#65380;政策引導#65380;典型示范的方式，組織和引導農(nóng)民推進農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展#65377;從農(nóng)民受益最直接的事情做起#65377;

目前，農(nóng)村特別是老少邊窮地區(qū)的村容村貌和基礎設施普遍較差，因此，在新農(nóng)村建設的起步階段以自然村的整治為切入點，有利于激發(fā)廣大農(nóng)民群眾投身公益事業(yè)#65380;投身新農(nóng)村建設的積極性，這方面重點要抓好如下工作:一是村莊規(guī)劃#65377;自然村規(guī)劃和建設是一項既利在當前，又惠及長遠的公益事業(yè)，也是新農(nóng)村建設重要內(nèi)容#65377;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以充分發(fā)揮指導職能，引導各村以自然村規(guī)劃及整治為重點，按照節(jié)約土地資源的原則，有條件的地方還可適當引導農(nóng)村集中到集鎮(zhèn)蓋新房#65377;二是基礎設施建設#65377;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要多方籌集資金，用于農(nóng)村中小型水庫除險加固#65380;機電排灌站#65380;灌區(qū)#65380;中低產(chǎn)田改造和農(nóng)村田園化#65380;農(nóng)村飲水解困工程，解決飲水困難人口的安全用水和方便用水問題，增加和改善灌溉面積;推進農(nóng)村電網(wǎng)建設和改造，實現(xiàn)村村通電，大力改善農(nóng)村的生產(chǎn)#65380;生活條件#65377;

此外，還要把保護農(nóng)民的積極性貫穿于農(nóng)村公益事業(yè)建設的全過程#65377;發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，建設社會主義新農(nóng)村不是權(quán)宜之計，而是解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略舉措，是一個長期的歷史任務，要循序漸進，防止急于求成#65377;如果不顧農(nóng)民的承受能力，把遠期目標提前實現(xiàn)，搞不切實際的達標升級活動，效果將適得其反，因為推進農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展說到底是農(nóng)民的事，要靠提高農(nóng)民的覺悟和素質(zhì)，發(fā)揮農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性#65377;在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，由農(nóng)民推舉產(chǎn)生，又服務于農(nóng)民的“公益事業(yè)發(fā)展理事會”或“新農(nóng)村建設理事會”，在新農(nóng)村建設中挑起了“大梁”#65377;

推進農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展說到底是農(nóng)民的事，要靠提高農(nóng)民的覺悟和素質(zhì)，發(fā)揮農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性#65377;因此，在實際工作中要堅決防止形式主義，強迫命令#65377;尤其要十分注意鞏固農(nóng)村稅費改革的成果，不能搞集資攤派，加重農(nóng)民負擔#65377;把握好這兩條原則是保證農(nóng)村公益事業(yè)#65380;新農(nóng)村建設健康發(fā)展的根本#65377;強調(diào)堅持農(nóng)民參與的原則并非意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以“無為而治”了，各地的實踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過規(guī)劃引導#65380;政策引導#65380;典型示范的方式，組織和引導農(nóng)民推進農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展#65377;

三

發(fā)展公益事業(yè)，建設新農(nóng)村，資金是關鍵#65377;過去國家對農(nóng)村投入不多，“十一五”期間將會有較大的改變，據(jù)國家發(fā)改委有關專家調(diào)查，當前開展社會主義新農(nóng)村建設，要按照一定標準滿足農(nóng)村道路#65380;安全飲水#65380;沼氣#65380;用電#65380;通信#65380;廣播電視等公益事業(yè)發(fā)展的需要，全國大約需要投入4萬億元的資金#65377;如果以2020年全面建設小康社會目標實現(xiàn)之時，同時也是建設社會主義新農(nóng)村完成之日，那么，從2006年起到2020年平均每年需要投入2700億元的資金，而2005年全國的財政收入為3萬億#65377;可見，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，建設社會主義新農(nóng)村資金約束問題將長期存在，“工業(yè)反哺農(nóng)村”是個漸進的過程，不可能指望財政支農(nóng)資金一夜之間能完全滿足農(nóng)村發(fā)展的需要，因此，亟待構(gòu)建多元投入機制#65377;

一方面，要整合各種財政資源#65377;長期以來，涉農(nóng)資金分散掌握在財政#65380;教育#65380;衛(wèi)生#65380;老建辦#65380;建設#65380;科技#65380;農(nóng)業(yè)#65380;林業(yè)#65380;民政#65380;交通#65380;水利等眾多部門#65377;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研中基層干部向筆者反映，涉農(nóng)資金分散在多個部門，各部門各自為政，資金使用像撒胡椒面，使用效益低下，因為農(nóng)村公共設施等公益事業(yè)存在規(guī)模效益#65377;因此，捆綁使用支農(nóng)資金非常必要#65377;

另一方面同，要通過一系列的制度安排，如提供貼息#65380;補貼#65380;“付費者使用”等方式引導#65380;鼓勵社會其他資金介入，構(gòu)建多渠道#65380;多層次的公益事業(yè)發(fā)展體系:一是調(diào)動企業(yè)#65380;私人興辦農(nóng)村公益事業(yè)的積極性#65377;政府可以利用財政貼息#65380;財政補貼#65380;稅收減免等政策鼓勵企業(yè)和居民個人在解決農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮積極作用，比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所需的各種技術服務#65380;大型農(nóng)業(yè)機械的提供和服務#65380;農(nóng)產(chǎn)品的加工和流通#65380;一般性的農(nóng)村醫(yī)療和服務，農(nóng)產(chǎn)品供產(chǎn)銷聯(lián)合體的組建等都可以由企業(yè)來提供，企業(yè)按照“使用者付費”的原則或其他形式取得相應的經(jīng)濟收益或其他收益#65377;二是引導農(nóng)民投入自主投入#65377;對于那些使用范圍限于本社區(qū)的農(nóng)村公益設施，如農(nóng)田灌溉#65380;病蟲害防治#65380;湖泊的漁業(yè)資源利用#65380;鄉(xiāng)村道路等，由于其受益群體相對固定，可在農(nóng)民自愿的基礎上，按照“誰受益，誰負擔”和“量力而行”的原則#65377;

三是充分發(fā)揮民間非贏利組織的作用#65377;在市場經(jīng)濟發(fā)展實踐中，農(nóng)民協(xié)會#65380;農(nóng)村合作經(jīng)濟組織等農(nóng)民互助性質(zhì)的民間組織應運而生，這些民間組織不以贏利主要目的，也可以在自愿#65380;聯(lián)合#65380;共享#65380;互助的基礎上提供一部分農(nóng)村公益事業(yè)#65377;

總之，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，建設社會主義新農(nóng)村，在加大財政轉(zhuǎn)移支付力度的同時，要建立政府#65380;社會#65380;農(nóng)民相結(jié)合的投入機制，多渠道籌集資金，為農(nóng)村公益事業(yè)奠定堅實的基礎#65377;（本文為江西社科基金項目[045HI5]階段性成果）

參考文獻:

1.溫鐵軍.在北大“鄉(xiāng)村治理與新農(nóng)村建設研討會”上的發(fā)言[N].中國青年報，2006-2-20

2.胡紹光.美國進步時代的啟示[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2002

〔責任編輯 徐永祥〕