建立縣域公共財政的途徑選擇

公共財政是市場化國家通行的財政模式#65377;它與市場經濟相適應，以滿足社會公共需要#65380;彌補市場缺陷為目的，有效配置資源，公平收入分配，穩定經濟社會發展#65377;建立與社會主義市場經濟相適應的公共財政是財政體制改革和創新的迫切任務#65377;

一#65380;建立公共財政的必要性

近年來，江西省信豐縣的財政收入大幅度增長，1995年突破1億元，2005年又翻了一番，達到2.46億元，而且稅收質量在逐年提高，工商稅收占財政收入比重從2003年的17.14%提高到2005年的23.25%，隨著財政收入的增長，財政支出也在逐年加大，2005年達到4.27億元#65377;2003年——2005年財政支出結構表明:信豐縣由“生產建設財政”逐步向公共財政方向轉變，全縣生產建設性支出占一般預算支出的比重從2003年的7.66%下降到2005年的3.05%，公共消費支出比重不斷上升，改革的范疇不斷擴大#65377;

然而，由于政府職能轉換滯后，作為服務于政府的財政職能與市場經濟發展不相適應的問題日益顯現:一是財政支出范圍過大，包攬過多#65377;一些有條件進入市場的經營性單位仍由財政供養，而一些保障國家政權機構正常運轉和社會公益事業發展方面的資金卻供給不足，2003年——2005年，社會保障和救濟性支出一直維持在7%左右，不能滿足社會保障和公益事業發展需要#65377;二是支出結構不合理，“人頭費”飚升，成了“吃飯財政”，經常性開支大部分被“人頭費”吃掉，2003年——2005年，行政經費占財政支出的比例均在20%以上#65377;三是預算約束軟化#65377;經人大確定的財政預算在執行中途變更，各方批條子#65380;追加項目和開支現象時有發生，導致財政增收趕不上支出的剛性膨脹#65377;四是預算編制不科學#65377;各部門預算經費多寡并非取決于事業發展需要，而靠原有基數，已有的基數下不去新增的事業缺基數，造成部門間苦樂不均#65377;五是財政資金分配管理不規范，使用效益不高#65377;預算資金切塊給財政部門職能科室，科室成為第二財政，一些部門多頭請款#65380;巧立名目要錢，截留#65380;擠占和挪用財政專項資金現象比較嚴重#65377;六是收入分配不公#65377;2003年——2005年三年間，個人所得稅收入75%來自工薪階層和個體經濟，而對外來投資者的收入缺乏應有的監管手段，個人所得稅未能真正發揮調節貧富懸殊作用#65377;

產生和積累這些問題的原因是復雜的，但根源在于政府在市場經濟中的“越位”和“缺位”，政府替代市場配置全部資源，干了該由市場干的事，而大量市場“失靈”的公共領域又沒管好#65377;“大而寬”的政府職能必定產生“大而寬”的財政職能，導致財政“越位”和“缺位”長期并存，在未能滿足應有的社會公共需要時，卻又廣泛涉足于市場有效的競爭性#65380;經營性領域，因而許多改革的成效被職能“錯位“所導致的財政困難打了折扣#65377;由此可見，搞市場經濟就要搞公共財政，改變現狀的根本出路在于建立政府財政運行機制——公共財政，從治“標”走向治“本”#65377;

二#65380;構建縣域公共財政的途徑選擇

根據公共財政的原理要求和本縣的實際，信豐縣公共財政應當以政府與市場分工制度化為基本前提，以滿足社會公共需要為出發點和立足點;主要構成包括:(1)財政職能的明確定位;(2)較為完善的分稅制財政體制;(3)完整統一的公共預算;(4)規范嚴謹的收支結構;(5)健全配套的財政法律制度體系#65377;通過建立公共財政，支持縣域經濟結構調整優化，加速實施“對接長珠閩，建設新信豐“戰略目標，縮小區域間經濟發展差距，推動工業化與城市化進程，提高社會文明素質#65377;

(一)以政府與市場分工的制度化明確財政職能定位，逐步消除“越位”和“缺位”#65377;按照建立社會主義市場經濟體制的要求，政府必須從過去配置全部資源變為由市場與政府共同配置資源，并以市場為基礎#65377;政府作用的領域以“市場失靈”為準則，凡是市場能解決的，政府就要退出;凡是市場不以或解決不好的，政府應當介入#65377;政府的責任就是，在彌補市場缺陷的同時維護市場的正常秩序，把“份內事“做好#65377;政府的職能主要包括:鞏固政權建設#65380;維護國家主權的政治職能;依法管理和服務社會公共事務的社會職能;對經濟秩序，收入分配#65380;大型公益性基礎設施等“市場失靈”領域進行必要干預的經濟管理職能#65377;因此，政府必須逐步從市場有效#65380;民間能辦的競爭性#65380;經營性領域退出，不再充當市場投融資主體和負債主體，不直接辦企業，不與民爭利#65377;

財政作為履行政府職能的物質基礎，政府的職能范圍決定了財政的定位#65377;財政活動范圍應立足于“市場缺陷“的領域:(1)為國家政權正常運轉和市場資源配置不能解決的公益性#65380;非競爭性#65380;非排它性公共物品保障供給#65377;(2)以稅收手段調節社會成員之間收入分配格局上的高低懸殊現象，實現社會公平#65377;(3)財政必須以追求公共利益為己任，堅守非盈利性，通過提供公共物品和服務，滿足社會公共需要#65377;

(二)進一步完善分稅制，保證收入公平分配#65377;公共財政的稅收應堅持“取之于民，用之于民”，最終要形成規范的財政收入機制，理順分配關系#65377;其途徑:一是改革現行按“基數加增長比例“下達任務和評定業績，建立起“以稅務登記#65380;申報納稅為基礎，以計算機信息網絡為依托，統一登記，集中征收，屬地管理，重點稽查“的稅收征管體系#65377;二是按“強稅抑費“原則加快實施“費改稅”#65377;對各種規費#65380;基金先清理#65380;后規范，將已具備稅收特性的費，通過“并舊稅”或“改新稅”予以征收;對必須保留的費實行規范的財政統一管理#65377;通過規范政府收入行為和機制，從根本上解決“亂收費”#65380;“費擠稅”現象#65377;

(三)調整財政供給范圍，優化公共支出結構#65377;按照三個層次進行:第一，要保障國家政權正常運轉的合理資金需求#65377;在首先保證工資按時發放的前提下，提高公務人員的工資，減少灰色收入#65377;同時要增加公檢法和國家安全等方面的業務經費開支#65377;第二，把不符合政府職能的財政供給逐步剝離出財政#65377;第三，對符合公共財政要求的經濟社會優先發展項目增加投入#65377;例如:水利#65380;電網改造#65380;社會保障#65380;基礎科研#65380;基礎教育#65380;環境保護#65380;改善社會軟環境等方面的投入#65377;尤其應把社會保障支出作為政府長期性支出的重點，增加社會救助和社會公共福利等支出，提高社會低收入群體的最低生活保障水平#65377;

(四)改革預算制度，細化預算編制#65377;目的是增加預算的規范性#65380;科學性和透明度，使財政部門把精力轉到預算執行和監督上#65377;一是細劃預算編制程序，實行部門預算#65377;參照財政部的做法，一方面，將預算編制細化到基層預算單位，由各部門根據其職能和發展需要，編制年度所有收支預算，按“兩上兩下“層層報審;另一方面把預算科目具體細化至款#65380;項#65380;目級，使各項目開支一目了然，最終能夠把預算資金按部門#65380;按開支性質落實到具體項目上，便于事前#65380;事中監督，改變了現行一個單位有多種資金來源#65380;多頭請款的弊端#65377;二是改進預算編制方法，實行“零基預算”#65377;按定編#65380;定員#65380;定額標準采用成本分析等量化評估方法，把單位經費分為正常經費和專項經費，在此基礎上編制滾動預算，提高資金使用效益#65377;三是采取將預算內外資金綜合預算形式編制部門預算，創造條件實現預算內外財力綜合平衡，統籌安排#65377;實施的關鍵在于強化預算約束力和審計監督，財政預算一經人大批準，即具法律效力，必須嚴格執行#65377;

(五)改革財政資金支付方式，推進財政制度創新#65377;以集中招標采購為代表的，具有競爭性#65380;公開性#65380;公正性的政府采購制度，被國際稱為“陽光下的交易“#65377;實施政府采購制度，把市場機制引入政府采購中直接支付，減少了中間環節，變財政資金分配為實物分配，達到了少花錢#65380;低成本#65380;高效率#65380;易監管的目的#65377;信豐縣實施該項制度已有多年，但還需要在規范運作上下功夫:

(1)加強對采購人員的專業培訓;

(2)加快進行政府采購政策法規和采購目錄的制定;

(3)強化對采購資金撥付，供應商和中介組織市場準入#65380;違約處罰#65380;采購行為的監管，從而建立起與國際慣例接軌和符合市場經濟規范的政府采購制度#65377;

建立國庫集中支付制度，是減少支付環節，杜絕不合理開支的有效手段#65377;信豐縣目前已有部分專項資金實行了國庫集中支付制度，在此前提下應加大推行力度:(1)繼續推進工資統一發放改革，要求所有從財政部門撥付到個人的財政性資金均由銀行集中支付#65377;(2)逐步試行國庫單一帳戶制度，對財政資金進行全過程#65380;全方位控制#65377;在條件成熟的單位先行試點，然后逐步擴大試行范圍，最終實現全部預算內外財政收支統一集中在國庫或國庫指定代理銀行反映;所有支出單位的財政資金收付都通過財政部門在國庫銀行開設的單一帳戶辦理，使支出決算與具體支付業務相分離，杜絕“只見數字不見錢”的現象，強化資金集中管理#65377;(3)為確保國庫資金安全，可考慮在財政部門和銀行之間建立完備的國庫集中支付信息網絡系統#65377;

〔責任編輯 王建平〕