社會轉型期弱勢群體及其救助對策

[摘要]隨著改革的逐步深入，弱勢群體成為一個社會廣泛關注的問題。要解決這一問題，我們必須充分整合各種社會資源，廣泛動員社會的力量進行綜合治理，積極構建適應新形勢需要的弱勢群體社會支持網絡。本文擬從政府社會保障層面，經濟層面，社會政策層面，ＮＰＯ、ＮＧＯ層面進行思考。

[關鍵詞]社會轉型 弱勢群體 保護對策

近年來，我國社會弱勢群體及其問題日益凸現，并引起社會各界的廣泛關注。２００２年３月５日，朱镕基同志在九屆人大五次會議上所做的政府工作報告中第一次正式使用了“弱勢群體”的概念，要求“對弱勢群體給予特殊的就業援助”，這表明弱勢群體問題已引起黨和政府的高度重視。當前，中國社會弱勢群體的構成狀況復雜，存在問題多樣，弱勢群體的規模有不斷擴大的趨勢，并且已經構成了影響社會穩定與社會發展的重要風險因素之一。

一、弱勢群體的概念、成因及其基本特征

所謂弱勢群體，是指創造財富、積聚財富能力弱，就業競爭能力、基本生活能力差的人群。^[１]從社會分層的角度看，弱勢群體是相對于強勢群體（也稱強勢利益集團）來講的通俗說法，指在社會地位和利益分配中處于劣勢的社會民眾。正因如此，有研究者把社會弱勢群體稱為“脆弱者群體”、“社會脆弱群體”。^[２]（Ｐ３２０、３６４）這類群體一般處于社會底層，遠離社會權力中心，難以享受平等的公民權利，難于融入主流社會。從社會學的角度看，弱勢群體是由于社會結構急劇轉型和社會關系失調或由于一部分社會成員自身的某種原因（競爭失敗、就業、年老體弱、殘疾等）而造成對于現實社會的不適應，且出現了社會生活障礙和生活困難的人群共同體。

有學者認為，這里的人群應包括殘疾人、下崗失業人群、城鎮貧困人群、部分老齡化人口、少數遭受災禍的人群、農民工，甚至農民。^[１]一種比較科學的分類認為，我國的弱勢群體至少包括以下五部分人群：城鎮弱勢群體，農村弱勢群體，特殊弱勢群體，傳統弱勢群體和其他邊緣人群。城鎮弱勢群體主要有下崗職工、失業人員、較早退休的體制內人員；農村弱勢群體主要指貧困地區農民和貧困的農民；特殊弱勢群體指介于城鎮弱勢群體和農村弱勢群體之間的進城農民工和流動適齡兒童；傳統弱勢群體則是人們通常所說的孤、老、病、殘人群以及遭受天災的人群；其他邊緣人群主要包括流浪人群、問題少年、罪犯子女、吸毒人群和艾滋病人群（甚至包括類似于同性戀人群）等等。可以肯定的是，隨著社會的轉型，弱勢群體在中國的數量己經不小，且呈擴大之勢，其生活、就業、醫療、教育等社會保障問題十分突出。

弱勢群體以多種形式存在著，其產生基于以下原因：

１、自然和歷史原因。如農村地區貧困人口、西部地區貧困人口、天生的生理缺陷者、受災人口。農村地區、西部地區特別是老、少、邊、窮地區，經濟和地理環境差，人員素質低，觀念守舊等，當地人們的貧困，一般是歷史原因、自然環境原因造成的。

２、伴隨市場化改革而出現的弱勢群體。近年來出現的城市貧困，主要是由社會結構轉型、經濟體制轉軌、經濟和產業結構調整、公有制企事業單位改革引發的。社會分配制度改革了，收入差距拉大了，但社會保障制度改革滯后，一部分人因改革開放而成為下崗失業人員，一部分農民雖有土地作為生活的保障，但因小農經營方式不適應市場化改革的要求，收益太小，難以維持溫飽。

３、政府機構改革后出現了一些新的弱勢群體。我國的政府機構改革和企事業單位后勤社會化改革，一部分人員分流，政府機關和企事業單位原來負責職工的生老病死，現在都不管了，而相應的社會保險、社區服務體系又沒有跟上，要他們按市場化的方式自我尋求保障又沒有相應的技能或經濟能力，他們的生活便沒了保障和依靠。

從群體的基本特征來看，弱勢群體具有物質上匱乏、生活上無助與脆弱、易演化為集體行為等特征。

１．弱勢群體在物質上的匱乏是主要特征。社會弱勢群體通常都是經濟上的低收入者。根據國務院扶貧開發小組辦公室提供的數字，我國仍然有２０００萬群眾主要散居在石山區、荒漠區、干旱區以及高山區，脫貧猶如水中望月。在城鎮，全國有１／３的職工沒有參加失業保險，全國４０％左右的登記失業人員沒有領取失業救濟金，應保對象中至少有４００萬人沒有最低生活保障金，更何況沒有登記的龐大人群。^[３]社會弱勢群體的經濟收入低于社會人均收入水平，徘徊于貧困的邊緣。造成這種狀況的原因是多方面的。其中，既有社會的原因，也有自身的原因。

２．生活的無助與脆弱。在全國，絕大多數的農村社會弱勢群體還沒有納入社會保障體系。不僅獲得救助的人員少，即使得到的生活保障金也是極為有限，維持基本生活也是極其困難。這種生活的無助加上經濟上的匱乏、低收入，也造成了弱勢群體的生活脆弱性，一旦遭遇疾病或者其他的災害，他們很難具有足夠的承受能力。弱勢群體的醫療、衛生、保健、生存條件都相當的差，導致這類群體的身體素質和健康狀況都經不起折騰，不敢得病，否則真是“小病熬、中病扛、大病死”。在群體的消費結構里，絕大部分或全部的收入用于食品的支出。

３．易演化為集體行為。對于弱勢群體來說，他們以生存權益為代價，支付了高昂的改革成本卻又被排斥在社會資源分配之外，他們的相對剝奪感尤為強烈。這些弱勢群體很容易形成一種相互之間的認同感和歸屬感，具有很高的整合性。于是，一些過激的群體性行為事件、突發事件就很容易發生。

二、弱勢群體對社會的影響

１．導致社會不穩定。目前，以嚴重的官僚腐敗和冷酷的道德衰退為代表的社會失范現象到處可見，中國社會存在的龐大弱勢群體容易失去對社會的基本認同，伴隨著挫敗感而產生的社會泄憤情緒也相當突出。當他們的生存狀態長期得不到改善時，就可能誘發其對社會資源進行再分配的強烈愿望，而當這種愿望難以實現時，他們可能采取非正當的手段或過激行為來達到目的。于是，在弱勢群體這一龐大的隊伍中就蘊藏了巨大的社會風險隱患，極易于因“水桶效應”而成為社會動蕩的“火藥桶”^[４]。

２．引發對改革的錯誤評價。弱勢群體的處境，讓人容易產生一種聯想：中國多年的改革，到底讓誰受益？不用避諱，朱镕基同志曾作過相當明快地回答，認為中國在某種程度上已經產生“兩極分化”的現象。這就有可能導致人們對“共同富裕”的懷疑甚至對“建設小康社會”的疑惑，從而對改革開放產生錯誤的評價。

３．易受非法組織的利用。改革的艱難與弱勢群體迫切要求改變經濟狀況的高期望值的矛盾不可避免，這便給無孔不入的國際反華勢力以可乘之機。他們企圖利用中國的弱勢群體特別是失業、下崗的群體為其服務，成為顛覆我國政權的重要武器。同時，一些非法組織和邪教組織也利用這一矛盾挑撥黨和政府與弱勢群體群眾的關系，從而不斷地建立和擴大非法組織，“法輪功”邪教問題就給我們上了生動的一課。

三、弱勢群體的保護性對策

作為社會問題的弱勢群體問題需要廣泛動員社會的力量，有效利用各種社會資源進行綜合治理，積極構建適應新形勢需要的、多層次、立體化的弱勢群體社會支持網絡。筆者從政府社會保障政策層面，經濟政策層面，社會政策層面，ＮＰＯ、ＮＧＯ層面等幾個層面對此進行了思考。

１．政府社會保障政策層面。由于我國目前正處于由計劃經濟向市場經濟轉軌的特殊時期，社會保障工作還存在一些亟待解決的問題：一是社會保障層次單一，覆蓋面還比較窄；二是社會保障費征繳難，保障資金缺乏有力保證；三是基金管理服務的社會化程度比較低；四是法律法規還不健全，體制不順，社會保障的強制性不夠。解決第一個問題應從以下幾個方面入手：第一是建立失業保障基金，同時加強失業人口審批的控制，并組織失業人員參加社會工程和再就業培訓；第二是設立退休養老基金，可以仿照俄羅斯的保障制度，將強制退休保險制度與自愿退休保險制度相結合；^[５]第三是設立社會醫療保險制度；第四是完善社會福利和救濟制度。對其它的幾個問題的解決，首先是要對現行的稅收政策進行改革，防止財富的過度集中，并投入更多的資金到社會保障中來；其次要加強對基金發放等管理服務；最后是通過“稅改費”和立法的手段，體現社會保障的強制性和重要性。

２．經濟政策層面。政府要打破行業壟斷，減少或避免政府對市場的行政干預，讓更多的人群進入到市場，從而拓寬就業渠道，縮小弱勢群體的數量。

３．社會政策層面。強化政府的社會政策支持，是因為在解決弱勢群體問題的過程中，政府是主導性的力量，在弱勢群體的社會支持網絡中，政府理應扮演主導性的角色。政府通過社會政策的制定與實施，協調社會矛盾，解決社會問題，為弱勢群體提供社會支持。比如，有針對性的開通適合下崗職工再就業的渠道、建立城鄉統一的反貧困工作機制、高度關注弱勢群體的心態和情緒、對低收入的人群要有綜合性的社會救助措施、實現城鄉教育公平的目標等等。在社會政策層面，還必須考慮如何保障弱勢群體的基本政治權利、如何建立弱勢群體的利益表達機制和權利訴求機制，在制度層面為弱勢群體參與公正、合理的政治經濟文化活動提供保障，在社會系統的運行框架內讓弱勢群體參與進來，以此促進社會資源的公平分配。

４．ＮＧＯ、ＮＰＯ層面。培育健康的非政府組織（Ｎｏｎ－Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ，ＮＧＯ）和非營利組織（Ｎｏｎ－Ｐｒｏｆｉｔ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ，ＮＰＯ），推動慈善公益事業，促進社會資源的公平，是扶持弱勢群體的一個重要方向。ＮＰＯ、ＮＧＯ可以填補政府機構與個人需求之間的空白，在對弱勢群體的社會服務與社會保障方面發揮作用；能夠有效地促進社會整合和公民的政治參與，可以“成為合作、關心、精神生活和智慧創造的蓄水池”；還有利于財富、資源的分化，并營造一種文明健康的社會財富觀。希望工程和“燈塔計劃”的實踐表明，ＮＰＯ、ＮＧＯ通過社會的動員、公眾合作，能夠參與社會資源的再分配，促進了社會公正，也能夠實實在在地扶持弱勢群體。同時，ＮＰＯ、ＮＧＯ的建立對于一些邊緣群體來說，更無疑是“精神高地”。

注釋：

[１]鄧偉志．“弱勢群體”備受關注[Ｊ]．南風窗，２００２，(４)．

[２]鄭抗生．轉型中的中國和中國社會的轉型[Ｍ]．北京:首都師范大學出版社，１９９６．

[３]胡鞍鋼．跨入新世紀的最大挑戰:中國進入高失業階段[Ｊ]．社會學，２００，(４)．

[４]錢再見．中國社會弱勢群體及其社會支持政策[Ｊ]．江海學刊，２００３，(３)．

[５]李紹光．俄羅斯的社會保障制度[Ｊ]．東歐中亞研究，２００１，(１)．

責任編輯張榮輝

[作者簡介]艾其茂，男，中共江西省直機關工委黨校教師，碩士。