公路建設投融資問題探討

近幾年，隨著我國國民經濟的持續增長，人民生活水平的不斷提高，交通問題日益嚴重。為緩解交通壓力，營造良好的投資環境和生活環境，政府加大了公路建設的投資力度。但由于公路建設實行單一行政性的高成本、高風險的融資方式，使政府投入了巨大的財政資金，甚至背上沉重的債務，這種狀況使得公路建設無法進入良性循環的軌道，進而影響公路建設的高速發展，因此必須加大公路建設的投融資體制改革的力度。

1 目前的融資方式及存在問題：

1.1目前，我國公路建設的主要投融資方式一是政府財政撥款，二是銀行貸款，三是企業（包括合資、合作、獨資）投資。政府財政撥款是我國公路建設的主要資金來源，財政資金主要來源于公路養路費、通行費及車輛購置稅。銀行貸款具有額度大、還款期長的優點，因而成為我國目前公路建設的主要融資方式，且銀行貸款融資經過多年的實踐，其運作模式成熟規范，手續相對簡便，是一種較為便捷的融資方式。企業投資是國家為解決公路建設資金短缺而采取的重要政策性措施，是目前我國部分經濟發達地區公路建設主要融資渠道之一，但由于公路建設投資存在高風險性，而投資企業一般要求較高的投資回報率，加上審批時間長，審批條件、程序較為嚴格等因素的影響，致使這種融資方式受到一定的制約。

根據交通部、財政部和國家物價局對實行“收費還貸公路”條件的規定：收費公路按其管理方式不同分為經營性收費公路和非經營性收費公路。經營性收費公路具有要求合理的內部收益率和投資回收期等以盈利為目的的經營收益性；非經營性收費公路則帶有政府投資特色，收費以償還銀行貸款和集資為目的，貸款本息償還完畢，公路就停止收費。一般經營性收費公路融資方式較為靈活，既可以向銀行貸款也可以由企業投資，而非經營性收費公路基本以車輛通行費或收費權作抵押，由交通部門向銀行貸款。

1.2單單依靠現在的融資方式，筆者認為已經不能滿足當前立體化、現代化公路交通網絡建設的巨大資金需求。主要存在以下幾方面問題：

⑴ 政府財政資金投入不能從根本上解決公路建設的問題。

⑵ 融資方式以國內銀行貸款為主，特別是以中長期貸款為主，必然導致資本借貸成本過高，增加債務負擔和財務風險，原因是：

①長期借款比短期借款周轉次數更多，很容易產生“借新還舊”的行為。

②長期借款比短期借款面臨更大程度的通貨膨脹。

③長期借款因使用期長，且通行費收入具有不可預期性和不穩定性，因此比短期借款具有更大的信用或違約風險。

⑶ 企業投資修路雖然可以緩解政府經濟負擔，但也存在一些潛在問題。如：企業經營不善，收不抵支，不能按期償還貸款，只能由政府收購；或在收費期限內，由于改革的需要，政府從企業手中回購公路收費權時，勢必要付出巨大的改革成本。

我國1998-2002年，公路建設總投資由2168億元增加到3212億元，其中相當一部分是靠貸款解決的。預計到2010年，全國公路建設的貸款總額將突破10000億元，這意味著每年的利息負擔將達到1000億元。如此沉重的債務壓力僅靠政府資金和車輛通行費收入難以承受，因此，必須探索更廣闊的融資渠道、更靈活的融資方式，來滿足公路建設的資金需求。

2. 建立多元化、組合化的投融資體系：

針對當前公路建設投融資方式存在的問題，應在今后公路建設的資金籌措方面積極探索多元化、組合化的融資結構。在對未來現金流進行科學分析預測的基礎上，綜合考慮融資期限、利率水平、財務風險等因素，充分運用金融市場上的融資工具，組合成一套融資期限、資本成本合理搭配、融資風險可控的投融資方案。

2.1 多元化、組合化投融資結構的優勢：

⑴ 拓展融資新渠道

多元化、組合化的投融資結構突破了以往融資方式單一、渠道狹窄的局面，為我國公路建設提供了更為廣闊的資金市場，更為靈活的融資方式。

⑵ 合理降低資金成本

根據對項目的建設期、資金需求量及未來現金流的科學預測，采用多種融資方式、不同利率水平和融資期限的合理搭配，可以大大降低資金成本，減輕債務負擔。

⑶ 分散融資風險

通過不同渠道的融資和多種融資方式的組合，分散融資風險，可以減輕國家金融政策和國內外金融環境的變化所帶來的沖擊。

⑷ 有利于加強資金的管理。

投融資渠道的市場化，將對融資主體形成有效的約束機制，促進其規范管理體制，加強資金管理，降低成本費用，有利于我國公路建設管理水平的提高。

2.2 多元化、組合化的融資渠道和融資工具：

⑴ 融資渠道：

目前，我國可以為公路建設提供的融資渠道有：財政資金、銀行貸款、金融機構貸款、外國政府優惠貸款、社保基金、證券市場、國債市場、企業資金和外資資金等。

⑵融資工具：

以下幾種融資工具可以通過合理有效的組合形成科學的融資結構。

① 資本金：包括財政資金、國債資金、上市融資以及其他形式的資本金。

② 發行公路建設債券：包括國家公路建設債券和企業公路建設債券。

③ 信托資金

④ 銀行貸款：包括長短期貸款、票據貼現、境內外幣借款、外國政府的優惠貸款。

⑤ 委托借款

⑥ 資產證券化

⑦ 金融機構貸款：包括同業貨幣拆借市場、金融債券市場、融資租賃市場等。

2.3 建立多元化、組合化投融資結構的應采取的幾個步驟：

面對金融市場上品種豐富的融資工具，融資主體應根據自身建設項目的性質、規模、資金需求量進行可行性研究分析，形成一套切實可行的融資方案。在此過程中應著重考慮以下幾點：

⑴ 確定最佳的融資方式組合結構：

確定融資結構之前，應首先比較各種融資方式的優勢及缺點，通過組合互補，形成最佳的融資結構。銀行貸款、金融機構貸款、委托借款等融資方式雖然具有融資額度大、還款期長、手續簡便的優點，但其一般執行市場利率，復利計息，還款時限強，從目前看我國正處于利率上升階段，因此，應加以控制。公路建設國家債券的發行主體是政府，對廣大投資者來說風險小、回報高，能夠極大地激發投資者的投資熱情，且其一般執行固定利率，單利計息，并具有流動性強、可連續滾動發行延長期限的優點，因而可以優先考慮。公路建設企業債券是由具有資信等級和經營資格的金融機構或企業事業單位發行的，發行規模有限，手續復雜，發行管理體制不健全，投資風險較大，因而融資能力有限。股票籌資具有資金來源渠道廣，資金成本低，且不需要歸還本金，有利于減輕債務負擔的優勢，但上市難度大，操作時間長，并鑒于我國目前股票市場低迷，股民投資熱情不高，因此，公路企業上市融資及二級市場擴股再融資比較困難。

⑵ 確定合理的債務期限結構：

公路建設債務的期限結構應與通行費收入或項目未來現金流量相匹配。公路建設項目一般建設期為3-4年，經營期10-30年，經營前期1-2年內交通量較小，公路建成后即發生養護、管理支出。因此，在短、中、長期債務比例上，以中、長期債務為主，償還期限10-30年，最好附4-6年的寬限期。短期債務用于流動性大、時限強的養護、管理支出，其比例不宜超過全部債務的25%。

⑶ 確定適合的債務利率結構：

公路建設投資巨大，回收期長，利率風險大，因此，在市場利率預期下調時宜采用浮動利率，市場利率預期上升時宜采用固定利率。融資主體應根據國家金融政策，結合建設項目的具體情況，確定固定利率債務與浮動利率債務的合理比例。

3.目前條件下需要解決的問題

公路建設投融資體制改革的最大特色是將投融資行為推向市場。資本市場上廣闊的融資渠道、靈活多樣的融資方式，需要我們調整以往融資制度和方法、思路，注重解決以下幾方面的問題，以適應新的形勢發展需要。

3.1 投融資主體、經營方式由單一化向多元化轉變

目前，我國公路建設的主體主要是國家，經營管理也以行政管理為主要模式，存在行業壟斷性質，市場競爭意識不強，單靠通行費收入來維持運營管理成本及還本付息，易造成收不抵支的經營狀況。因此，形成一個投融資主體多元化，營運管理科學化，市場競爭化的局面改革公路建設投融資體制首要解決的問題。

3.2 制定一套操作性強的投融資管理制度

在切實改變決策管理者的傳統融資觀念、改變傳統融資方式的同時，為規范公路建設投融資的市場行為，有關行政管理部門應制定一套權威統一、操作性強的投融資管理制度，規范和引導公路建設投融資的市場化行為。

3.3 引入財務顧問機構的服務

面對復雜多變的投融資市場，投融資主體需要在對資本市場、貨幣市場進行動態分析和預測，對財務風險作出充分評估的基礎上，制定出具體的融資方案，并進行融資談判和具體操作。這些工作必須由具備金融、財務專業知識，并充分掌握國家金融政策動態的財務顧問機構進行參與策劃，才能保證公路建設投融資市場化的順利運作。（作者現工作于深圳市路隧建設管理辦公室）