發(fā)達國家并購監(jiān)管的演變及啟示

隨著國際競爭的日趨激烈，發(fā)達國家的并購監(jiān)管政策由嚴厲逐漸演變?yōu)閷捤桑洳①彵O(jiān)管政策立足點的市場導向，已經(jīng)從國內(nèi)市場轉(zhuǎn)向國際市場；并購監(jiān)管政策目標導向從追求本國社會福利最大化轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣弑緡鴩H競爭力。這種演變對我國并購監(jiān)管政策的制定具有重要的借鑒意義，提高國際競爭力應當是我國制定并購監(jiān)管政策的目標取向。

美國并購監(jiān)管政策的演變

美國的并購監(jiān)管政策經(jīng)歷了一個明顯的從嚴厲到寬松的轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)變以20世紀80年代為分界。

1、哈佛學派的興起及對并購監(jiān)管的嚴厲化。哈佛學派在SCP分析框架下，重點分析市場結(jié)構，認為如果產(chǎn)業(yè)內(nèi)的多數(shù)市場份額被少數(shù)企業(yè)占有，將會增加大企業(yè)間暗中合作或公開合謀的可能性，所以主張必須采取企業(yè)分割，禁止兼并等直接作用于市場結(jié)構的公共政策。

受該學派主張的影響，美國的并購監(jiān)管政策自20世紀40年代以后出現(xiàn)了典型的結(jié)構主義特點。對并購的監(jiān)管重點轉(zhuǎn)向了對市場結(jié)構的控制，開始對企業(yè)并購進行嚴格的審查，只要市場份額過大，無論是否有其他違法行業(yè)，政府就可以命令其分割或出賣資產(chǎn)。1968年美國司法部頒布的并購指南明令禁止損害競爭的并購行為，以保持市場上有足夠多的企業(yè)，促進有效競爭。把市場集中度作為判定橫向并購性質(zhì)的最重要的標準，規(guī)定了并購企業(yè)和被并購企業(yè)所允許的最大市場份額，超過界限就會受到反壟斷機關的指控。總體看，美國從50年代初到70年代末執(zhí)行的是一個較為嚴格的反壟斷政策。

2、芝加哥學派的興起及并購監(jiān)管政策的放松。在與哈佛學派的爭論中成長起來的芝加哥學派的效率觀點在20世紀70年代開始影響美國并購監(jiān)管政策，并逐漸取代了哈佛學派的結(jié)構主義主張。受芝加哥學派觀點的影響，加之美國80年代以來傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)受到國外特別是日本的巨大沖擊，國際競爭力不斷下降等因素的影響，以往嚴厲的并購監(jiān)管遭到了嚴厲的批判。因此美國司法部1982年頒布了新的并購指南，企業(yè)并購不僅不再被普遍視為是限制競爭的行為，而且還被評介是積極的和對提高企業(yè)的經(jīng)濟效益是有益的行為。1982年的并購指南最大特點是最大限度地允許并購，并盡可能排除企業(yè)外部擴展的障礙。

在1984年頒布的并購指南中特別強調(diào)了效率。在并購本來應當被禁止的情況下，如果參與并購的企業(yè)能夠證明其并購行為將會顯著提高經(jīng)濟效率，可以不受到干預，如果一個財務狀況不佳的企業(yè)進行并購能夠顯著提高經(jīng)濟效率，應給予優(yōu)先考慮。1992年美國發(fā)布了關于企業(yè)橫向并購的指南，允許企業(yè)通過并購提高效率，只有并購嚴重危害了競爭政府才會進行干預。1997年美國對并購指南中的“效率”一節(jié)作了修訂。更明確地強調(diào)了企業(yè)并購的效率。即使某項并購對競爭有危害，只要能夠證明它在改進生產(chǎn)與服務及降低價格方面的效率可以抵消該危害，并購就可以進行。

根據(jù)以上的分析，我們看到美國從1968年頒布第一個并購指南到1997年的修訂，并購監(jiān)管經(jīng)歷了一個從嚴厲到寬松的轉(zhuǎn)變。

日本并購監(jiān)管政策的演變

1、為了趕超發(fā)達國家，采取的是保護和支持壟斷的態(tài)度。二戰(zhàn)后，1947年美國盟軍在日本進行了一系列旨在確立競爭基礎的法律制度建設，解散了三井、三菱、住友和安田四大財閥，1947年操縱日本頒布了以美國反壟斷法為藍本且比美國還嚴厲的《關于禁止私人壟斷和確保公正交易法》(簡稱《反壟斷法》)，并為該法的執(zhí)行特別設立了公正交易委員會。由于該法并不適合日本的增強國際競爭力的需要，日本一方面極力促使放松反壟斷法，多次對該法進行修改。在數(shù)次反壟斷法的修訂中，1953年日本反壟斷法的修訂放松了對股份持有、企業(yè)合并的規(guī)定。

2、認為將來有發(fā)展前途的產(chǎn)業(yè)，采取保護政策。并通過行政指導實施促使企業(yè)合并，并把其所制定的《產(chǎn)業(yè)合理化促進法》(《振興機械工業(yè)臨時措施法》、《振興電子工業(yè)臨時措施法》等)都列為反壟斷法運用例外事項等。1963-1973年十年間日本有關反壟斷法的個別運用例外立法達到了49個。自20世紀60年代以后，日本通產(chǎn)省以“新產(chǎn)業(yè)秩序論”提出了《振興特定產(chǎn)業(yè)臨時法案》，主張為了強化國際競爭力，應當在特殊鋼、汽車、石油化學等為代表的指定行業(yè)通過企業(yè)合并擴大企業(yè)規(guī)模、實施不景氣卡特爾、合理化卡特爾等形式的自主協(xié)調(diào)，加之政府介入，形成新的產(chǎn)業(yè)秩序。該法案雖由于日本政界內(nèi)部的反對未有結(jié)果，但是日本仍然采取以政府支持為基礎，“官民協(xié)調(diào)”方式進行金融、投資調(diào)整、促進企業(yè)合并的變通辦法提高國際競爭力。由此促成了1965年神戶制鋼與尼崎制鋼的合并，1966年東洋紡織與吳盡善羽紡織的合并，1967年日產(chǎn)汽車與普菱斯汽車工業(yè)的合并及1970年八幡制鐵與富士制鐵的合并等大型并購案例得以實現(xiàn)。

從戰(zhàn)后日本的并購監(jiān)管政策演變看，其主要任務就是通過產(chǎn)業(yè)政策手段促使企業(yè)并購的開展，而不是如西方國家制定反壟斷政策對并購反競爭效應進行監(jiān)管。這是與日本戰(zhàn)后趕超美國、英國，增強國際競爭力的戰(zhàn)略取向直接相關的。

對我國制定并購監(jiān)管政策的啟示

1、發(fā)達國家的并購監(jiān)管政策立足點和目標導向的轉(zhuǎn)變。20世紀上半期由于當時全球經(jīng)濟一體化的程度較低，市場競爭主要局限在單一國家范圍內(nèi)，在相對封閉的經(jīng)濟環(huán)境下，政府的政策動機是追求本國社會福利最大化，各國并購的監(jiān)管政策的標準主要是考慮企業(yè)并購對國內(nèi)市場競爭性和消費者福利的影響。隨著經(jīng)濟全球化進程的加快，國際貿(mào)易和國際投資的迅速發(fā)展，使國與國之間的相互依賴不斷加深，過去相對分割區(qū)域性市場逐漸變成了全球性市場，國際市場競爭格局表現(xiàn)為大型跨國公司之間的激烈競爭。因此各國政府在開放的經(jīng)濟環(huán)境下，面對激烈的國際競爭在制定并購監(jiān)管政策時，更加重視國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，將并購監(jiān)管政策放在國際環(huán)境中去考察，放松監(jiān)管并購的執(zhí)法力度，甚至在一定程度上保護和鼓勵企業(yè)并購，從而各國的并購監(jiān)管政策從重點保護國內(nèi)消費者利益和中小企業(yè)的利益到重點保護國家戰(zhàn)略利益及大企業(yè)的利益上。

2、我國并購監(jiān)管政策的政策目標取向——提高國際競爭力。發(fā)達國家的并購監(jiān)管政策的這種變化讓我們看到在激烈的國際競爭中，國家競爭力已經(jīng)成為各國制定并購監(jiān)管政策的首要考慮因素。而作為發(fā)展中國家的我國，改革開放20多年來，工業(yè)競爭力雖然有了很大的提高，但總體上看還明顯低于發(fā)達國家，除了具有比較優(yōu)勢的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如紡織業(yè)等具有較高的國際競爭力外，資金、技術密集型產(chǎn)業(yè)的競爭力還是比較弱，快速提高國內(nèi)企業(yè)的國際競爭力在中國加入世貿(mào)以后變得更加緊迫。在這種情況下，中國政府對待企業(yè)并購態(tài)度無疑是支持和鼓勵的。

至于并購會不會形成國內(nèi)企業(yè)的壟斷問題，尚不是現(xiàn)階段我國所面臨的問題，現(xiàn)在的問題是要注意防止跨國公司在中國某些行業(yè)形成的外資壟斷問題。2004年國家工商總局的《在華跨國公司限制競爭行為表現(xiàn)及對策》報告中顯示，一些進入中國市場的外國公司逐漸顯現(xiàn)壟斷態(tài)勢，許多國內(nèi)企業(yè)遭到蠶食，跨國公司憑借其雄厚的資本，通過企業(yè)橫向并購、品牌控制等方式迅速擴大規(guī)模和實力，在中國取得市場優(yōu)勢甚至獨占的地位。報告認為，在華跨國公司發(fā)生的限制性競爭行為，不少可歸罪于對中國企業(yè)的并購。目前計算機、飛機制造、通訊、電梯制造、化妝品等行業(yè)已出現(xiàn)美資的壟斷和汽車行業(yè)的法資和德資壟斷等。隨著外資并購的進一步發(fā)展，對中國市場結(jié)構的影響將會更加進一步廣泛和巨大。這種狀況對于中國的民族工業(yè)體系構成了極大的沖擊，對中國的產(chǎn)業(yè)安全和經(jīng)濟安全構成了威脅。

3、對我國并購監(jiān)管政策中反壟斷立法的建議。在發(fā)達國家，大多是對國內(nèi)外企業(yè)適用統(tǒng)一的反壟斷法。我們認為中國的國情、生產(chǎn)力水平、文化背景等都與其他國的有所不同。因此中國的反壟斷法可以借鑒其他國家的經(jīng)驗，但是絕對不能盲目地跟隨其他國家。最重要的是中國的產(chǎn)業(yè)集中度低，市場結(jié)構分散化嚴重，企業(yè)規(guī)模普遍較小，國際競爭力不強，現(xiàn)階段中國需要的是通過企業(yè)并購使中國的市場結(jié)構從分散競爭走向寡頭壟斷，通過并購使企業(yè)做大做強。因此，在相當長一段時期中，為了維護國家產(chǎn)業(yè)安全和經(jīng)濟安全的需要，對國內(nèi)企業(yè)與外資企業(yè)的并購應當實行適當?shù)牟顒e待遇，對國內(nèi)企業(yè)要給予一定的扶持，以培養(yǎng)其國際競爭力。而對外資企業(yè)則應當對其可能形成的控制國內(nèi)某個行業(yè)的并購行為加以立法限制，采取單獨的壟斷認定標準并由專門的執(zhí)行機構進行監(jiān)管。當然，對內(nèi)外資企業(yè)的不正當競爭行為都應當通過反壟斷立法加以限制。

從長遠看，隨著我國國力的增強，企業(yè)將具有較強的國際競爭力，我國還是應當對內(nèi)、外資實施相同的壟斷認定標準和監(jiān)管，以建立自由公平的競爭秩序，維護社會整體經(jīng)濟效益。未來中國的反壟斷法應當定位于維護公平競爭、實現(xiàn)社會資源的有效利用，推動社會經(jīng)濟和技術整體進步上。

（作者單位：中國海洋大學經(jīng)濟學院）