中國政府監管思維下的傳銷檔案

掃描中國長達16年的直(傳)銷發展歷程，政府的監管思維其實很復雜。從16年來相繼出臺的相關法律條文可以看出，“傳銷”這種“舶來品”，為中國的經濟注入了活力，解決了部分勞動力的就業，先前中國政府曾鼓勵發展，只是打擊其中的違法行為；但隨著國家1998年關閉“直銷門”、2005年立法重新開放“直銷”，傳銷和變相傳銷就成為工商部門打擊的重點，“團隊計酬”和“發展下線”這些多層次直銷手段在國內屬于違法行為。

盡管絕大部分傳(直)銷企業積極配合相關部門的工作，然而也曾不失時機地發展自己。這其中的非法傳銷和“老鼠會”，一直是中國直銷的“攪局者”。由于中國政府監管傳(直)銷的經驗不足，中國的傳銷檔案，實際上成了一部政府與“傳銷者”博弈的歷史。

前傳銷時代，傳銷曾合法

自20世紀80年代末，日本的磁性保健床墊公司Japan Life“偷渡”進入中國，傳銷才在中國內地上“發芽”。Japan Life沒有取得任何許可經營，但由于中國當時對市場化的商品分銷處于空白，它又是第一家登陸中國內地、按新型商品分銷模式運作的公司，所以地方主管部門深圳市工商行政管理局就沒有太多干預。

1990年，中美合資廣州雅芳有限公司以直銷(當時叫傳銷)申請注冊成立，它通過化妝品專柜和“雅芳小姐”來進行銷售。1995年4月，安利(中國)公司正式在廣州開業，他們的會議培訓制度和美國式的退貨保障為安利帶來了滾滾財源。這其間，多家外資直銷企業相繼進入中國開展多層次銷售。

之前，由于“老鼠會”(即金字塔詐騙)也迅速進入內地，各地非法傳銷公司的發展十分迅速，局面開始混亂，傳銷員之間的糾紛越來越多。于是，1994年8月11日，原國家工商管理局發布《關于制止多層次傳銷活動違法行為的通告》(233號文)，對多層次傳銷的違法行為進行制止。

這個階段，工商總局對于直銷的監管以上述《通告》為依據，后來頒布的還有第240號、266號文件。這是中國政府首次發布全國性的直銷規定，也就是說最早對直銷業進行監管的國家職能部門是工商總局。

這一規定出現后，直銷企業也開始自查，但在暗地里都瘋狂地發展“多層次業務”，以至于1995年中國的傳銷規模就達到了200家傳銷公司、200萬傳銷商，一年的營業額超過了100個億。這一數字對于當時處于社會轉型期的中國來說，起到了一定的積極作用，然而各地大量的傳銷商鬧事、流竄也的確給社會治安帶來了不穩定的因素，為了對國內過熱的傳銷進行規范限制，國務院辦公廳這一年發出了《關于停止發展多層次傳銷企業的通知》，企業運作隨即轉入“地下”。

事實上，在1990年到1994年之間，中國的直銷市場完全是一個無序的發展。1995年開始，國家有關部門開始管理直銷行業，并在政府的層面上制定管理辦法，開始審批直銷公司，把直銷作為一個行業來加以管理。1997年1月10日《傳銷管理辦法》的頒布就是此思路下的產物。

該辦法確立了傳銷合法的地位，使傳銷企業名正言順，明確了國家打擊的只是非法的傳銷(老鼠會)，這樣，傳銷在中國進入一個相對平靜期。但同時由于中國政府把直銷當成是一般的銷售行業來管理，為企業直銷設定區域，并且還提出了單層次傳銷和多層次傳銷的定義，規定“多層次傳銷”公司由國家工商管理局批準，“單層次傳銷”公司由地方省級工商局批準，因此地方政府批準的“單層次”傳銷公司幾乎暗地里都在實施“多層次”直銷，加上大批非法傳銷公司推行“老鼠會”制度，到1998年初時已有失控的跡象。于是，這一年的4月，國務院頒布了第10號文件，決定全面禁止一切形式的傳銷經營活動。自此，中國政府關閉了“直銷門”，直銷完全退市。

直銷合法，傳銷非法

1998年正處于我國加入WTO的談判過程，“我們的政策其實已經違背了WTO的一些規則”，所以迫于當時一些談判國的壓力，中國政府當時批準了十家外資公司轉型繼續經營。

2001年12月11日，當中國商務部代表在WTO協議中承諾三年后取消對“無固定地點的批發或零售服務”的限制，并及時制訂執行法律來規范這個行業起，政府就必須得負責起對于中國直銷的監管，商務部注定是監管隊伍中一個重要的角色。此后，中國稱合法的傳銷叫“直銷”，非法傳銷叫“傳銷”。“傳銷”成為相關監管部門重點打擊的對象。

2004年9月，商務部牽頭在廈門召開了“直銷立法座談會”，當時有22家企業出席會議并提出了意見和建議。而后，在確定直銷單層次，禁止多層次和團隊計酬的監管思路下，國務院第101次常務會議通過了《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》。發放直銷牌照就成為商務部的一項重要的監管權限。起草《推銷員培訓管理辦法》和給轉型企業設定“生死大限”，商務部的一系列動作主要表現了在直銷監管中它主要起的是審批和監督作用。

就在直銷法準備出臺前后，安利等企業采取“店鋪+推銷員”轉型經營的同時，未進入中國的萊科薩斯、立新世紀等外資直銷企業紛紛通過互聯網向中國境內非法銷售產品，一些企業也開展“網絡連鎖經營”、“全球遠程教育”等的傳銷和變相傳銷，“拉人頭”、收取入門費、團隊計酬，以及假借直銷名義從事傳銷活動，一些非法人員也加入其中，“老鼠會”此時也活動猖獗。這對中國社會造成了嚴重的危害，工商部門全國大力進行打擊，《禁止傳銷條例》頒布后又依法對此堅決取締。

從全國打擊傳銷綜合情況來看，相關監管部門比較大的治理行動先后進行了三次：2005年11月1日《禁止傳銷條例》生效前后的清理整肅行動，2006年7月工商部門與公安機關聯合開展的打擊傳銷的“魯劍行動”；2006年10月開始的全國打擊傳銷專項行動(持續到2007年7月)。這幾次行動都是以打擊傳銷和變相傳銷為重點，也查獲了很多傳銷大案要案。“但執法思路有問題，打擊團隊計酬沒有必要再分為雙軌和級差等多種情況。”一位熟悉傳銷執法但不愿透露姓名的權威法律人士說，由于執法對象(傳銷企業)不好監測、執法經驗不足，沒有一個執法機構對問題企業進行深度調查，所以最后出來的結果大多是“經銷商個人行為”，即打的是個人，企業沒有責任。

“拿牌企業也不是沒有問題”，這方面政府顯然沒有“下手”。為了做好對拿牌直銷企業的規范監管工作，只是國家工商總局及時下發了《關于做好直銷監管工作的通知》，對直銷企業變更登記、直銷員招募培訓、退換貨制度、計酬、信息披露和報備等方面提出意見，要求各地嚴格按照兩個條例監督直銷企業規范、合法經營。

2006年7月12日新成立的直銷監管局，編制隸屬于國家工商總局，雖說“組織查處違法直銷和傳銷大要案件”，但其職能也只是“指導本系統直銷業監管和打擊傳銷工作”，這對于中國“多龍治水”格局下的傳(直)銷監管似乎還欠些“火候”。這就使得“打擊傳銷，規范直銷”這一政府部門主要監管思路下的操作性不強，只能在一定程度上“維護穩定和社會和諧”。

博弈中的監管收放術

事實上，國家工商部門對傳銷的打擊一直沒有停止過。但中國政府與非法傳銷的對立關系，無意中形成了“你進我退”的博弈戰爭。

為什么一直以來傳銷屢打不絕？調查其中的原因記者發現，除了取證難以外，有些企業的“免疫力”很強，公關也很強，它們甚至是“越打越隱蔽”。還有一點，就是地方保護主義的存在，讓“打擊傳銷”只停留在國家意志層面，操作執行不太現實，即使“打”力度也不夠。這就使得“中國政府的直(傳)銷監管任重道遠”。“工商部門與這些地方企業相當熟識，辦事官員不可能站在一線去依法辦理企業，只能睜一只眼閉一只眼。”廣西某市一位商務系統人員在電話里對記者說。

對于傳銷活動猖獗的廣西來賓、廣東清遠、安徽阜陽、云南曲靖等地，記者了解到，十多萬傳銷者在當地的消費，對當地經濟有一定的促進作用，能拉動餐飲業、房產業、租賃業及其它相關服務業的發展，同時也分解了當地強大的就業壓力，為此，地方不愿看到幾十萬傳銷者從這塊土地上消失。于是，地方打傳辦就成了傳銷者的“保護傘”，傳銷成為當地政府割舍不了的財政“雞肋”。

鑒于傳銷的復雜性和全國影響力，國務院曾發文指出由工商總局、公安局、國家商務部、國家稅務總局、海關總署等部門共同監管傳銷企業。去年10月開始的《全國打擊傳銷專項行動方案》特別強調，各部門要建立嚴格執法責任制，對領導不力、實行地方保護、消極應付甚至失職瀆職的，要依法依紀追究其領導責任；對監督管理不力、敷衍推諉、有法不依、執法不嚴，甚至包庇，縱容，支持和參與傳銷的，要依法依紀追究相關人員責任。

國家工商總局副局長鐘攸平在兩個條例實施一周年新聞發布會上的講話中表示，面對打擊傳銷工作的嚴峻形勢，2006年年初國務院將打擊傳銷作為全國整頓和規范市場經濟秩序的一項重點工作，各級工商行政管理機關堅持打擊與規范并舉，通過多種方式積極探索建立健全打擊傳銷的長效機制。

“在對傳銷和變相傳銷組織打擊的過程中，政府部門練就的是一副博弈中的監管收放術。”有關直銷專家表示，通過對傳銷有松有弛地監管，可以看出政府對傳(直)銷的態度更趨于成熟。來自權威部門的統計顯示，去年一至十月，全國工商行政管理機關共查處傳銷案件3377件，取締傳銷窩點24446個，清查遣散傳銷人員536067人次，移送司法機關追究刑事責任案件290起、1553人。工商總局更是很早以前就查處了我國首例內外勾結的非法傳銷案——德國“王牌88”網絡層遞式博彩活動。

鐘攸平透露，到2007年9月前，工商總局將繼續重點打擊假借直銷名義進行傳銷和利用互聯網，以“電子商務”、“網上營銷”、“加盟店鋪”名義開展傳銷這兩類傳銷活動。鐘攸平表示，他們今后將認真貫徹落實《全國打擊傳銷專項行動方案》，深入研究分析傳銷的新特點，加強對網上傳銷的監控，并密切與公安、教育等部門配合，提高群眾的防范意識和能力，務求取得打擊傳銷的實效。

對于傳銷的真正監管，很多人把希望放在了成立直銷行業協會上，“行業自律很重要”