完善立法 促進消費和諧

消費者權益保護與構建社會主義和諧社會有著十分密切的關系，“和諧消費”是和諧社會的一個重要組成部分。消費者權益能否得到充分保護，是檢驗我國市場經濟是否成熟，社會是否和諧的一個很重要的標準。在新形勢下，如何消除消費領域中的不和諧因素，解決消費者在維權過程中遇到的難題，通過實現“和諧消費”為構建社會主義和諧社會服務，是擺在我們面前的一個重要任務與課題。

隨著我國經濟社會的發展和公眾生活水平的不斷提高，目前我國消費領域和諧是主流，但侵害消費者權益的問題仍然較為突出，有些問題還相當嚴重。如食品安全問題嚴重；虛假廣告誤導消費；假冒偽劣農資坑農害農；壟斷行業損害消費者權益；消費欺詐與網絡消費陷阱諸多；服務行業不夠規范；顯失公平的格式合同現象仍很突出等。存在這些問題的原因是多方面的，既有各級政府對消費者權益保護工作的重視、領導、督促力度不夠的問題，也有保護消費者權益的法律法規需要進一步完善的問題，特別是一些新型消費領域缺乏應有的質量標準；既有經營者的自律意識和信用缺失的問題，又有社會對消費教育和指導工作關注不夠，消費者缺乏應有的消費知識和維權意識問題。

完善法律體系

筆者認為，現行的《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消法》）實施13年來，在解決消費權益糾紛、打擊侵權違法行為等方面發揮了很大作用。但是還存在著一些突出問題。

關于維權途徑問題。維權途徑是保護消費者權益的關鍵問題。而現行《消法》為消費者提供的5種途徑都不能有效地發揮作用。一是與經營者協商和解。由于經營者的自律意識較差，信用意識缺失，此尚難成為一條主要的途徑；二是請求消費者協會調解。由于消協受職能限制，對消費糾紛只能運用調解手段解決，缺乏強制力的保證；三是向有關行政機關申訴。因行政機關只能通過行政調解，也無強制執行的權力；四是根據與經營者達成的仲裁協議提請仲裁機關仲裁。該途徑受雙方需要有達成的仲裁協議的前提限制，客觀上很難做到；五是向人民法院提起訴訟。司法保護理應是最有效的，但其也未能起到消費者權益保護最后防線的作用。因為在現實生活中，除嚴重侵害消費者權益的情況外，大量發生的還是小額消費糾紛。在小額消費糾紛中，消費者與實力雄厚、深諳商品與服務知識的商家相比，往往處于弱者地位。例如，消費者在起訴和投訴中支出的費用都是由自己預付的，而商家的訴訟費用卻可以列入經營成本；消費者為了討回“小額的公道”，有可能影響自己的工作和生活，而商家卻可以從容地委托律師與消費者展開持久戰。此外，損害賠償的鑒定機構過少、費用過高；訴訟程序費時、費事、費錢，而且結果具有不確定性。這些都是維權過程中非常實際的問題。因此實踐中往往是協商不歡而散，申訴久拖不決，仲裁沒有依據，訴訟筋疲力盡，最終消費者自認倒霉，從而助長了經營者更加肆意妄為。

關于舉證責任和費用問題。《消法》中對于發生消費糾紛時的舉證責任沒有做專門的規定，是按照消費糾紛屬于民事糾紛的推論，實行“誰主張，誰舉證”的舉證原則。但是，消費糾紛與一般民事糾紛具有差異性，即消費者在消費糾紛中處于弱者的地位，而高額的檢測費用往往超過了糾紛商品本身的價值，使很多消費者望而卻步，直至最終放棄。

關于懲罰性賠償和補償性賠償問題。首先，《消法》第49條規定了在經營者存在欺詐行為的前提下，應該對消費者的損失給予雙倍賠償。這個雙倍賠償體現了懲罰性賠償的理念，但這一規定的適用范圍從目前來看明顯過于狹窄，局限性很大，只適用于經營者有主觀故意的欺詐行為。這在法律認定上本身就存在一定的難度，且在認定時很容易形成扯皮的局面。而對于消費者使用商品或服務所導致的人身損害和之外的財產損失，只適用第41條補償性賠償的規定。即在確定具體賠償數額時，仍是按照被侵權人的直接損失計算，不能真正補償受害方所耗時間、金錢、精力等全部間接損失。這種補償性賠償制度由于其低額度的所謂“等價性”，對實力殷實的經營者很難發揮其應有的制裁作用。其次，懲罰性賠償額度被鎖定在“消費者購買商品或服務價格的兩倍”，標準過低。

關于行政保護體制與行政執法手段的問題。《消法》行政保護中有制定保護措施，調解糾紛和查處案件3個方面。但實際操作中會出現很多矛盾。如各部門職責交叉，分工不夠明確，主次難分，易出現執法的真空與模糊地帶；受理申訴的職責和處罰的職責不同屬一個部門，客觀上減弱了打擊違法行為的力度。執法措施是行政機關執法到位的保障，現行《消法》缺乏對執法措施的明確規定，特別是對一些性質惡劣、影響面大的重大案件，如沒有專門的具體措施是無法查處的。

改革管理體制

針對以上問題，筆者建議，要建立適合消費糾紛特點的訴訟制度。目前在消費糾紛中主要是小額消費糾紛和群體性訴訟，尤其在旅游服務、商品房、物業和某些公益服務領域中，群體訴訟又有增長的趨勢。應積極探索靈活和便捷的訴訟方式，如在各級法院中設立小額爭議法庭或巡回法庭，簡化訴訟程序，在《消法》中增加有關小額消費糾紛與群體訴訟的爭議解決內容條款。改革民事訴訟制度，引入公益訴訟制度，賦予消費者協會和有關行政執法機關代表消費者和國家利益提起訴訟的職權。

確立體現弱者的舉證責任倒置制度。舉證責任倒置制度是與“誰主張、誰舉證”相對應的，即當消費者因商品質量問題提出賠償請求的主張時，消費者的舉證責任僅僅是提供購買商品的有效憑證與存在缺陷的商品，如經營者對此有異議，應由經營者負責檢測，一旦經營者侵權情況屬實，則檢測費用應由經營者承擔。目前部分省市的地方法規已經對此進行了修改，《消法》也應對此盡快做出修改。

降低消費者維權成本，增強消費者維護合法權益的信心和動力。一是設立侵權最低賠償金。盡快將最低賠償金制度納入法律體系，制度要體現對消費者有保障性，對侵權者有懲戒性，對其他經營者有警示性。二是增強對受害方的補償性賠償和加害方的受罰力度。加大企業的違法成本，追究違法企業的民事和刑事責任，不僅要沒收全部違法所得，還要將違法企業罰得傾家蕩產。如臺灣地區對假冒偽劣商品罰款相當于銷售價格的500至1500倍，這就使鋌而走險者不得不三思而行。三是嚴格直接損失賠償，明確規定間接損失賠償。

創新維權方式。如仲裁委員會可以在消費者協會內部設立辦事機構，負責消費爭議仲裁案件的日常受理工作。仲裁委員會可以制定小額消費糾紛仲裁規則，由仲裁員組庭實行簡便程序審理，免收或優惠收取仲裁費等。

建立消費者權益保護工作的綜合協調機制。在行政監管上，要解決好幾個部門都管又都不管和管不好的問題，應建立更加有效的消費者權益保護體系，進一步明確規定各行政部門的分工和各項具體職責，在法律條文中明確賦予各行政執法部門的執法手段。

改革現行消費者協會的管理體制。消費者協會是特殊的社團法人組織，它不同于其他的商會、協會與學會，它的任務是維護以消費者為主體的相對弱者的權益，約束以經銷企業為主體的相對強者的行為，解決可能危害社會的突發性和群體性等各類糾紛，維護公平、公正的市場秩序，促進社會和諧。它所履行的職能帶有最強的社會性、群體性和服務性，而現行體制不能很好地適應這種特殊職能的需要，其名稱也易混同于一般的行業協會，從而限制了其社會公信力的發揮。由于消協大部分掛靠在工商局，削弱了其作為法定組織的獨立性，難以協調與其他行政部門的關系，影響了其職能的發揮。為此建議，借鑒國外經驗，可將消費者協會更名為消費者委員會，成為直接受政府指導，經法律及政府授權，享有一定公權力的社會組織，以更好地保護消費者的合法權益。

（本文作者為全國政協經濟委員會委員，天津財經大學教授）