縮小地區(qū)差距的財(cái)稅政策探討

摘要：實(shí)踐證明，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，各國區(qū)際差異不但不會(huì)緩和反而迅速擴(kuò)大，市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用趨于強(qiáng)化地區(qū)間差距的不平衡性，或者市場(chǎng)縮小地區(qū)差距的時(shí)間區(qū)間超出人們的承受限度，因此，通過實(shí)施一定的財(cái)政稅收政策可協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前，為促進(jìn)我國東、中、西部經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，借鑒國外平衡地區(qū)差距的財(cái)稅政策有益經(jīng)驗(yàn)顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：地區(qū)差距；財(cái)稅政策；比較借鑒

中圖分類號(hào)：F810.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000—176X(2007)06—0072—05

一、我國地區(qū)差距與財(cái)稅政策變遷

我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，主要體現(xiàn)在東、中、西部三大地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。從總體上看，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，從而形成一種地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“二元結(jié)構(gòu)”狀況，這也是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的一個(gè)突出特點(diǎn)。造成這種狀況既有歷史、地理、環(huán)境的原因，也與舊中國遺留下來的生產(chǎn)力布局不合理有關(guān)。新中國成立后的50多年中，中央政府通過實(shí)施生產(chǎn)力布局調(diào)整、投資傾斜、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等多種措施，加快了中、西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地區(qū)間發(fā)展差距有所縮小，但并未從根本上改變東強(qiáng)西弱的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，仍然表現(xiàn)出極其明顯的不平衡性。1990—2004年，東、中、西部國內(nèi)生產(chǎn)總值規(guī)模的比較可以粗略地反映區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的基本情況。

由此可以看出，由于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度大大高于中、西部地區(qū)，東部與中、西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不是縮小了，而是進(jìn)一步拉大了，甚至在局部地區(qū)的發(fā)展對(duì)比方面出現(xiàn)了所謂的“馬太效應(yīng)”。從總體上看，我國東部、中部和西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡狀況主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡；二是總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異巨大；三是地區(qū)之間收入水平差異逐漸增大。

對(duì)于促進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策，建國后到改革開放之前，國家實(shí)行的是計(jì)劃管理體制。與此相適應(yīng)，財(cái)政體制基本上是實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的管理辦法。總的看來，這個(gè)時(shí)期地區(qū)差距的縮小，主要是靠國家的指令性計(jì)劃和國家財(cái)政投資的西移。由于這并非經(jīng)濟(jì)規(guī)律自身的要求，因而削弱了東部地區(qū)的發(fā)展，也影響了包括西部在內(nèi)的全國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。1993年，國家實(shí)行了財(cái)政包干的預(yù)算管理體制，其中稅收政策在促進(jìn)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面，特別是在“三資”企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展方面發(fā)揮了極其重要的作用。從1994年開始，我國根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，改革了原財(cái)政包干體制，實(shí)行了分稅制的預(yù)算管理體制。但是，由于我國目前的分稅制還不夠完善，分稅制推行后，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展同東部較發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)之間的差距并未縮小，相反在不斷擴(kuò)大。

二、縮小地區(qū)差距的財(cái)稅政策經(jīng)驗(yàn)

古典理論認(rèn)為，生產(chǎn)要素的邊際生產(chǎn)率隨生產(chǎn)增長(zhǎng)而降低，發(fā)達(dá)地區(qū)的資本等要素將流向邊際生產(chǎn)率高的發(fā)展中地區(qū)而逐步消除區(qū)域分化。因此，20世紀(jì)30年代以前，西方都把區(qū)域發(fā)展不平衡視為一種暫時(shí)現(xiàn)象。但戰(zhàn)后西方各國實(shí)踐證明，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，區(qū)際差異不但不會(huì)緩和反而迅速擴(kuò)大，市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用趨于強(qiáng)化地區(qū)間差距的不平衡性，或者市場(chǎng)縮小地區(qū)差距的時(shí)間區(qū)間超出人們的承受限度。各國紛紛實(shí)行國家干預(yù)，通過實(shí)施一定的財(cái)政稅收政策協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)。其財(cái)稅政策有以下特點(diǎn)：

1．中央財(cái)政與地方財(cái)政相結(jié)合，中央財(cái)政為主導(dǎo)

各國在促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展時(shí)，都實(shí)行中央財(cái)政與地區(qū)財(cái)政支持相結(jié)合。德國的《聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》規(guī)定，聯(lián)邦和州各出資50％對(duì)落后地區(qū)的開發(fā)給予補(bǔ)貼。美國聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)助中的項(xiàng)目撥款具有對(duì)稱性，要求受補(bǔ)貼政府也要拿一定比例的配套資金用于補(bǔ)助項(xiàng)目，1992年項(xiàng)目撥款占聯(lián)邦預(yù)算支出的11％。除聯(lián)邦政府外，州政府也積極參與了促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。日本從50年代開發(fā)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的北海道時(shí)，實(shí)行中央與地方雙重負(fù)責(zé)的開發(fā)體制，中央所屬的北海道開發(fā)廳只負(fù)責(zé)北海道開發(fā)中的直轄部分，輔助部分由北海道地方政府負(fù)責(zé)，資金主要由中央財(cái)政供給。法國在支持落后地區(qū)時(shí)簽署國家一地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃合同，合同投資總額的60％由中央財(cái)政承擔(dān)，其余由地區(qū)承擔(dān)。這些均說明地方財(cái)政在縮小地區(qū)差距方面也起著一定作用，但中央財(cái)政是調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體。

2．財(cái)稅政策傾斜方式多樣化

世界上發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，一般都對(duì)落后地區(qū)采取傾斜的財(cái)政稅收政策，綜合利用多種手段縮小國內(nèi)地區(qū)發(fā)展差距。

(1)轉(zhuǎn)移支付

國外都把建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度作為實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的重要手段，增加對(duì)落后地區(qū)的政府間轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。轉(zhuǎn)移支付基本上分為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付兩種，分別用于對(duì)具體建設(shè)項(xiàng)目和使各地區(qū)提供大體均衡的公共服務(wù)提供補(bǔ)助，因而大部分分配給經(jīng)濟(jì)上相對(duì)落后的地區(qū)。為調(diào)解區(qū)域經(jīng)濟(jì)和財(cái)政發(fā)展的不平衡性，各國中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付均占相當(dāng)比重，且規(guī)模呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政收入的比重，澳大利亞、加拿大、丹麥、芬蘭、日本、印度等超過20％，奧地利、德國、西班牙、美國、挪威、瑞典、英國、印度尼西亞等在10％—20％之間，只有巴西、法國、阿根廷、馬來西亞、墨西哥、菲律賓、泰國等不足10％但也有較大規(guī)模。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距與地區(qū)公共服務(wù)水平差距具有內(nèi)循環(huán)性，即經(jīng)濟(jì)落后一基礎(chǔ)設(shè)施和其它公共服務(wù)差—投資效益低一投資流向公共服務(wù)水平高的發(fā)達(dá)地區(qū)一落后地區(qū)更落后，轉(zhuǎn)移支付可以改善落后地區(qū)的投資環(huán)境，打破落后的惡性循環(huán)，從而在協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面占有重要地位。

(2)公共投資

財(cái)政投資和公共部門投資向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。例如意大利在開發(fā)南部地區(qū)、縮小南北差距時(shí)曾規(guī)定，中央政府必須把其投資總額的40％投向南方，采購總額的30％從南方購買；國家參與制企業(yè)必須把工業(yè)投資的40％和新建工業(yè)企業(yè)投資的60％投向南方，以后又將企業(yè)向南方投資的這兩個(gè)比率提高到60％和80％。法國轉(zhuǎn)移對(duì)地方的公共投資按人均收入相對(duì)于全國平均水平來分配，主要援助相對(duì)落后的地區(qū)，巴黎等發(fā)達(dá)地區(qū)得不到中央投資援助。德國統(tǒng)一后聯(lián)邦政府對(duì)東部地區(qū)的投資已決定從1995年10年間撥款66億馬克，再加上私人投資和一般性轉(zhuǎn)移支付，盡快使東部在各方面趕上西部。

(3)投資補(bǔ)貼或開發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)

將鼓勵(lì)發(fā)展的欠發(fā)達(dá)地區(qū)為受援區(qū)或發(fā)展區(qū)，對(duì)到這些地區(qū)進(jìn)行投資開發(fā)的公司給予一定比例的贈(zèng)款或獎(jiǎng)勵(lì)，贈(zèng)款比例、獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額根據(jù)投資性質(zhì)、受援區(qū)投資和新創(chuàng)造就業(yè)人數(shù)確定。荷蘭、丹麥等規(guī)定在發(fā)展區(qū)投資的公司可得到相當(dāng)于資本開支25％的贈(zèng)款援助。英國把受援區(qū)分為特別發(fā)展地區(qū)、發(fā)展地區(qū)與中間地區(qū)三個(gè)等級(jí)，政府對(duì)資本設(shè)備投資的贈(zèng)款比例依次為44％、40％和20％。法國對(duì)在受援區(qū)內(nèi)投資的企業(yè)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，最大受援區(qū)可得到投資的25％的贈(zèng)款，創(chuàng)造一個(gè)工作機(jī)會(huì)還可以得到25 000法郎，受援程度最低的地區(qū)則相應(yīng)獲得12％和12000法郎的贈(zèng)款。美國聯(lián)邦政府對(duì)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的企業(yè)，在雇主支付工資后政府從援助資金中給與雇主一定比例的返還，對(duì)企業(yè)在落后地區(qū)購置資產(chǎn)給予折扣，還將中西部地區(qū)的一些礦產(chǎn)資源低租給私人資本開發(fā)。這些措施可以刺激社會(huì)各方到落后地區(qū)投資，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和人均收入的提高。

(4)稅收優(yōu)惠

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)，都對(duì)落后地區(qū)采取稅收優(yōu)惠政策。美國為均衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期采取差別性政策，東北部和五大湖地區(qū)的征稅高于南部、西部和山地諸州等經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。為激勵(lì)資本向欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，聯(lián)邦政府?dāng)U大州和地方政府的稅收豁免權(quán)。1993年的《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》規(guī)定，撥款25億美元無償用于稅收優(yōu)惠。州政府也積極利用減免稅收政策，如康涅狄格州對(duì)到貧困地區(qū)投資的企業(yè)減免所得稅5年，再投資繼續(xù)享受稅收優(yōu)惠。法國則在洛林、諾爾－加萊兩個(gè)重點(diǎn)地區(qū)實(shí)行“無稅特區(qū)”，即到這兩個(gè)地區(qū)投資設(shè)廠創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)者，3年內(nèi)免征地方稅、公司稅和所得稅收，還免征勞工稅、各種社會(huì)雜稅和分?jǐn)偂?/p>

(5)財(cái)政投融資 包括政府擔(dān)保、提供軟貸款和設(shè)立發(fā)展基金。受援區(qū)內(nèi)關(guān)系重大的企業(yè)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，可由政府出面擔(dān)保向銀行貸款。企業(yè)屆時(shí)無力歸還，政府代為支付貸款，但代付總金額一年不超過預(yù)先規(guī)定數(shù)量。此外，政府還有選擇地對(duì)受援區(qū)內(nèi)的公司提供與項(xiàng)目相聯(lián)系的軟貸款，貸款一般期限較長(zhǎng)，利率低于市場(chǎng)利息，有一定的寬限期，貸款額可達(dá)到項(xiàng)目開支的較大比例。例如美國康涅狄格州為促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展擔(dān)保集資，對(duì)能明顯增加就業(yè)、有發(fā)展前途的企業(yè)給與20年期低息貸款，對(duì)效益好的中小企業(yè)提供進(jìn)出口信貸。

3．財(cái)稅政策支持要有重點(diǎn)

在扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展時(shí)，由于財(cái)稅政策能力與財(cái)稅政策需要之間存在矛盾和缺口，決定了傾斜的財(cái)政支出與稅收支出必須突出重點(diǎn)以提高援助效率。一方面在地區(qū)選擇上要確定重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行集中支持，如原西德1980—1983年的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃曾規(guī)定重點(diǎn)資助329個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1981年后考慮到財(cái)政承受能力將重點(diǎn)資助地區(qū)收縮為269個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，充分發(fā)揮資金的集聚和集約使用優(yōu)勢(shì)。另一方面更為重要的是，財(cái)稅政策支持直接指向的對(duì)象應(yīng)該有的放矢。國外對(duì)落后地區(qū)的優(yōu)惠政策主要定位在：

(1)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

意大利50年代初曾撥專款用于落后地區(qū)的土地改革、農(nóng)村改造和交通、港口、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不但為南方的工業(yè)化奠定了基礎(chǔ)，也為其他地區(qū)向南方投資提供了原料、市場(chǎng)、便利的交通運(yùn)輸條件和生產(chǎn)設(shè)施。美國聯(lián)邦政府認(rèn)為自己在區(qū)域經(jīng)濟(jì)上的責(zé)任主要是為各地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件，自30年代以來，從宏觀上促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展主要抓了全國公路網(wǎng)特別是高速公路網(wǎng)、全國信息網(wǎng)絡(luò)和環(huán)境保護(hù)等方面的建設(shè)。日本60年代后制定國土綜合開發(fā)計(jì)劃實(shí)施以均衡發(fā)展為目標(biāo)的區(qū)域政策時(shí)，特別重視落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)。

(2)培育欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自我發(fā)展能力

美國政府的區(qū)域政策導(dǎo)向主要是提高勞動(dòng)者的素質(zhì)，支持中小企業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，增加落后地區(qū)的人口收入。比如經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)原則是1993年通過的《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》的重要原則之一，就包括創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)轉(zhuǎn)化培訓(xùn)和促進(jìn)小企業(yè)發(fā)展等內(nèi)容。政府對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的態(tài)度是“不是給他們多少錢而是教他們?cè)鯓訏赍X”。各級(jí)政府援助的資金首先投向教育、培訓(xùn)事業(yè)特別是再就業(yè)培訓(xùn)。州政府財(cái)政支出的85％用于從小學(xué)、中學(xué)到州立大學(xué)的基本義務(wù)教育，聯(lián)邦政府的義務(wù)教育支出主要撥給欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

(3)推動(dòng)地區(qū)合作，實(shí)現(xiàn)落后地區(qū)的工業(yè)化

欠發(fā)達(dá)地區(qū)只有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)工業(yè)化，才能為農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供市場(chǎng)和財(cái)力基礎(chǔ)，才能大幅度地提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和人均收入水平，因此，國外一般將實(shí)現(xiàn)工業(yè)化作為改變落后地區(qū)的重點(diǎn)，各項(xiàng)政策尤其是財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等間接性政策的出發(fā)點(diǎn)就是吸引發(fā)達(dá)地區(qū)投資，通過加強(qiáng)地區(qū)合作提高后進(jìn)地區(qū)的工業(yè)化水平。50年代中期至70年代中期，意大利特制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)家們向南方投資，目的即在于推動(dòng)南方地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程。英國60年代的區(qū)域政策十分重視欠發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)發(fā)展，每年使開發(fā)區(qū)的工業(yè)企業(yè)入遷數(shù)量增加70％—80％，極大地增強(qiáng)了邊緣地區(qū)的制造業(yè)優(yōu)勢(shì)。

4．財(cái)稅政策支持法律化

財(cái)稅政策對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的傾斜支持，許多國家都以法律形式規(guī)定下來。例如日本開發(fā)北海道，1950年專門發(fā)布《北海道開發(fā)法》，規(guī)定國家設(shè)立北海道開發(fā)事業(yè)費(fèi)預(yù)算。德國聯(lián)邦和州補(bǔ)貼開發(fā)落后地區(qū)，由《聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》確定美國財(cái)政對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的干預(yù)，也體現(xiàn)在一系列法案中，諸如1961年的《地區(qū)在開發(fā)法案》、1962年的《人力發(fā)展和訓(xùn)練法案》和《加速公共工程法案》、1964年的《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法案》、1965年的《公共工程與經(jīng)濟(jì)開發(fā)法案》和《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法案》以及1993年通過的《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》等。這樣，財(cái)稅政策對(duì)落后地區(qū)的支持有法可依，同時(shí)保證政策支持的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

三、我國縮小地區(qū)差距的財(cái)稅政策選擇

當(dāng)前，為促進(jìn)我國東、中、西部經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，借鑒國外平衡地區(qū)差距的有益經(jīng)驗(yàn)，可考慮采取以下財(cái)稅政策：

1．建立中西部發(fā)展區(qū)給于局部性區(qū)域稅收優(yōu)惠

我國當(dāng)前的稅收優(yōu)惠結(jié)構(gòu)包括行業(yè)性和區(qū)域性兩種，存在不少區(qū)域問題：首先，稅收優(yōu)惠以區(qū)域性為主，比較有利于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。從整體上說，我國的稅收優(yōu)惠在政策規(guī)定和執(zhí)行結(jié)果上，都明顯偏重于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。一方面，區(qū)域性優(yōu)惠在適用范圍上沿海多于內(nèi)地；另一方面東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，政策執(zhí)行力度往往大于內(nèi)地，不利于縮小地區(qū)差距。其次，行業(yè)性優(yōu)惠沒有區(qū)域經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。目前非區(qū)域性稅收優(yōu)惠中，有相當(dāng)一部分具有非經(jīng)濟(jì)和不分地區(qū)的屬性，有些實(shí)質(zhì)上是在國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足的情況下，通過減免稅收的辦法對(duì)這些領(lǐng)域給于支持，它們對(duì)中西部經(jīng)濟(jì)不具有特殊的激勵(lì)作用。最后，區(qū)域性優(yōu)惠和行業(yè)性優(yōu)惠都未充分體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策要求。行業(yè)性優(yōu)惠缺乏系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，按區(qū)域和資金來源給與優(yōu)惠未必與產(chǎn)業(yè)政策吻合。

適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，稅收優(yōu)惠必須從目前以企業(yè)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、資金資源和地區(qū)特性為主轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)傾向。它有利于中西部的發(fā)展，因?yàn)楹笳叩馁Y源指向型工業(yè)等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)屬于產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)范疇。另外，不實(shí)行特定的區(qū)域傾斜，恐怕不利于加快中西部的發(fā)展。但中西部地區(qū)面積廣闊，若全部給于傾斜，必然導(dǎo)致全國稅收政策的不統(tǒng)一和新一輪的不公平。解決的辦法是開展中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)，把區(qū)域性優(yōu)惠限制在幾個(gè)特區(qū)狹小的范圍內(nèi)。主要是根據(jù)促進(jìn)中西部發(fā)展的需要、礦產(chǎn)資源豐度、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)等指標(biāo)，選擇若干資源豐富的落后地區(qū)作為發(fā)展區(qū)，實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策吸引東部和境外資金投資，刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與其它非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為中西部的增長(zhǎng)極以點(diǎn)帶面，合理發(fā)揮稅收傾斜政策對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。

2．調(diào)整對(duì)中西部地區(qū)的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付

我國目前的政府間轉(zhuǎn)移支付包括體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助、稅收返還、過渡期轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)撥款等形式，均不規(guī)范。第一，中央對(duì)地方的稅收返還以財(cái)政收入增長(zhǎng)較快的1993年為基數(shù)，每年維持1:0.3的無地區(qū)差別的增量返還比例，承認(rèn)了各地方的即得利益，未對(duì)地區(qū)橫向分配做出合理調(diào)整，沒有縮小地區(qū)差距的效應(yīng)。第二，國家對(duì)西部少數(shù)民族8省區(qū)實(shí)行的定額補(bǔ)助卻因物價(jià)上漲而實(shí)際逐年遞減。比如1993年國家對(duì)青海的各種財(cái)政補(bǔ)助為9.8億元，扣除物價(jià)上漲因素實(shí)際只有6.3億元，比1998年實(shí)際補(bǔ)助減少近3億元。它對(duì)中西部民族地區(qū)的支持是一種累退效應(yīng)。第三，過渡期轉(zhuǎn)移支付以各地區(qū)公共服務(wù)水平均等化為目標(biāo)，有較為客觀的分配公式，是用于平衡地區(qū)差距的真正意義上的轉(zhuǎn)移支付，但力度太小。1994年和1995年中央對(duì)地方的稅收返還和補(bǔ)助支出分別是2337.55億元和2470.62億元；而過渡期轉(zhuǎn)移支付卻每年不足200億元。也就是說，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的93％是擴(kuò)大差距，只有7％用于消除區(qū)域差距，政策的總效果是加大地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距。

因此，為促進(jìn)中西部地區(qū)發(fā)展，應(yīng)改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付，它有兩種選擇：一是調(diào)整稅收返還比例。稅收返還系數(shù)中西部可提高到1:0.5，緩建其它地方財(cái)政緊張狀況。對(duì)民族地區(qū)的定額補(bǔ)助實(shí)行指數(shù)化同零售物價(jià)指數(shù)掛鉤，保證其實(shí)際補(bǔ)助水平。二是提高轉(zhuǎn)移支付總量，資金分配公式化以增加透明度。在統(tǒng)一的稅收返還比例不宜調(diào)整時(shí)，為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)從中央集中的增量財(cái)力中多撥資金，增加對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量。并規(guī)范轉(zhuǎn)移支付辦法，測(cè)算各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化收入能力和標(biāo)準(zhǔn)化支出需要，所考慮的因素應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、都市化程度、地區(qū)總?cè)丝凇⑸贁?shù)民族人口比例、財(cái)政供養(yǎng)人口、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值份額、面積、氣候等方面。規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度全面建立之前，可以先選擇若干項(xiàng)目如實(shí)施規(guī)范的交易轉(zhuǎn)移撥款，支持中西部地區(qū)教育、科技的發(fā)展和人力資本的開發(fā)。

3．對(duì)中西部增加國家投資、提供開發(fā)補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)

財(cái)政建設(shè)性支出可以直接形成基礎(chǔ)項(xiàng)目投資或技術(shù)革新，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但我國各地區(qū)財(cái)政投資能力不同，1993年經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出占地方財(cái)政支出的比重，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)達(dá)33％，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的11個(gè)地區(qū)為28％，這種狀況無助于縮小地區(qū)差距。由于中西部基礎(chǔ)設(shè)施落后，一些優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)屬于國家短線產(chǎn)業(yè)，單靠自身投入又難以得到較快發(fā)展，必須依靠中央財(cái)力的投入。國家應(yīng)優(yōu)先在中西部地區(qū)安排資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，跨地區(qū)的水利、能源、交通、通信等重大基礎(chǔ)性項(xiàng)目也應(yīng)以國家投資為主進(jìn)行建設(shè)。

另一種選擇是對(duì)中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。特別是對(duì)中西部比較落后的地區(qū)，可考慮將其劃為受援區(qū)，對(duì)到這些地區(qū)投資、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、加速資源開發(fā)的符合條件的企業(yè)給于一定的獎(jiǎng)勵(lì)，以吸引國內(nèi)外投資，提高當(dāng)?shù)厝嗣竦氖杖胨健Ｗ鳛閲已a(bǔ)助的一種形式，可考慮將資源授權(quán)給地方，以自愿入股作為資本進(jìn)行區(qū)內(nèi)外合作開發(fā)，增強(qiáng)中西部落后地區(qū)的自我發(fā)展能力。

4．設(shè)立中西部發(fā)展基金或中西部發(fā)展銀行

我國把促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展作為“九五”計(jì)劃和2010年區(qū)域政策目標(biāo)，除財(cái)政、稅收的直接調(diào)節(jié)外，還應(yīng)發(fā)揮財(cái)稅的基礎(chǔ)性作用，成立中西部發(fā)展基金或真正的專業(yè)銀行，以財(cái)政投融資或政策性金融加快中西部省區(qū)的發(fā)展。這在銀行實(shí)行商業(yè)化改革，欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于受產(chǎn)品比價(jià)、投資環(huán)境、管理水平局限，貸款承受力明顯低于東部沿海，而現(xiàn)有的幾家政策性銀行有效調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)能力不足的當(dāng)前，尤為必要。

基金可以發(fā)展銀行的形式經(jīng)營，或者中西部發(fā)展銀行籌措基金。其資金來源擬包括：中央財(cái)政撥款，劃轉(zhuǎn)目前的支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)資金、某些財(cái)政周轉(zhuǎn)金和扶貧資金；征收中西部發(fā)展基金式的特別稅；以中央財(cái)政的經(jīng)常性稅收作擔(dān)保，發(fā)行中西部特別建設(shè)債券；東部地區(qū)政府、各種企業(yè)和外援贈(zèng)款；轉(zhuǎn)貸的世界各開發(fā)銀行對(duì)發(fā)展中國家和地區(qū)的低息貸款等。基金對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行專門的管理，主要用于中西部或其貧困地區(qū)的農(nóng)田水利、公共設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)及教育和就業(yè)培訓(xùn)等。

責(zé)任編輯 孟 耀