縮小地區差距的財稅政策探討

摘要：實踐證明，在經濟高速增長時期，各國區際差異不但不會緩和反而迅速擴大，市場機制的自發作用趨于強化地區間差距的不平衡性，或者市場縮小地區差距的時間區間超出人們的承受限度，因此，通過實施一定的財政稅收政策可協調地區經濟。當前，為促進我國東、中、西部經濟協調發展，借鑒國外平衡地區差距的財稅政策有益經驗顯得尤為重要。

關鍵詞：地區差距；財稅政策；比較借鑒

中圖分類號：F810.4 文獻標識碼：A 文章編號：1000—176X(2007)06—0072—05

一、我國地區差距與財稅政策變遷

我國區域經濟發展的不平衡性，主要體現在東、中、西部三大地區間經濟發展的不平衡。從總體上看，東部沿海地區經濟比較發達，中西部地區的經濟發展較為落后，從而形成一種地區經濟發展的“二元結構”狀況，這也是中國經濟發展過程中的一個突出特點。造成這種狀況既有歷史、地理、環境的原因，也與舊中國遺留下來的生產力布局不合理有關。新中國成立后的50多年中，中央政府通過實施生產力布局調整、投資傾斜、財政轉移支付等多種措施，加快了中、西部地區的經濟發展，地區間發展差距有所縮小，但并未從根本上改變東強西弱的經濟發展格局，仍然表現出極其明顯的不平衡性。1990—2004年，東、中、西部國內生產總值規模的比較可以粗略地反映區域經濟差距的基本情況。

由此可以看出，由于東部沿海經濟發展的速度大大高于中、西部地區，東部與中、西部地區的經濟發展差距不是縮小了，而是進一步拉大了，甚至在局部地區的發展對比方面出現了所謂的“馬太效應”。從總體上看，我國東部、中部和西部經濟發展不均衡狀況主要表現在三個方面：一是地區之間的經濟發展水平極不平衡；二是總體經濟實力差異巨大；三是地區之間收入水平差異逐漸增大。

對于促進我國區域經濟發展的財稅政策，建國后到改革開放之前，國家實行的是計劃管理體制。與此相適應，財政體制基本上是實行統收統支的管理辦法?？偟目磥?，這個時期地區差距的縮小，主要是靠國家的指令性計劃和國家財政投資的西移。由于這并非經濟規律自身的要求，因而削弱了東部地區的發展，也影響了包括西部在內的全國經濟的健康發展。1993年，國家實行了財政包干的預算管理體制，其中稅收政策在促進東部地區經濟和社會發展方面，特別是在“三資”企業和鄉鎮企業的快速發展方面發揮了極其重要的作用。從1994年開始，我國根據社會主義市場經濟發展的要求，改革了原財政包干體制，實行了分稅制的預算管理體制。但是，由于我國目前的分稅制還不夠完善，分稅制推行后，西部地區的經濟發展同東部較發達地區的經濟之間的差距并未縮小，相反在不斷擴大。

二、縮小地區差距的財稅政策經驗

古典理論認為，生產要素的邊際生產率隨生產增長而降低，發達地區的資本等要素將流向邊際生產率高的發展中地區而逐步消除區域分化。因此，20世紀30年代以前，西方都把區域發展不平衡視為一種暫時現象。但戰后西方各國實踐證明，在經濟高速增長時期，區際差異不但不會緩和反而迅速擴大，市場機制的自發作用趨于強化地區間差距的不平衡性，或者市場縮小地區差距的時間區間超出人們的承受限度。各國紛紛實行國家干預，通過實施一定的財政稅收政策協調地區經濟。其財稅政策有以下特點：

1．中央財政與地方財政相結合，中央財政為主導

各國在促進落后地區發展時，都實行中央財政與地區財政支持相結合。德國的《聯邦改善區域結構共同任務法》規定，聯邦和州各出資50％對落后地區的開發給予補貼。美國聯邦財政補助中的項目撥款具有對稱性，要求受補貼政府也要拿一定比例的配套資金用于補助項目，1992年項目撥款占聯邦預算支出的11％。除聯邦政府外，州政府也積極參與了促進欠發達地區的發展。日本從50年代開發經濟相對落后的北海道時，實行中央與地方雙重負責的開發體制，中央所屬的北海道開發廳只負責北海道開發中的直轄部分，輔助部分由北海道地方政府負責，資金主要由中央財政供給。法國在支持落后地區時簽署國家一地區經濟發展計劃合同，合同投資總額的60％由中央財政承擔，其余由地區承擔。這些均說明地方財政在縮小地區差距方面也起著一定作用，但中央財政是調節區域經濟運行的主體。

2．財稅政策傾斜方式多樣化

世界上發達國家和發展中國家，一般都對落后地區采取傾斜的財政稅收政策，綜合利用多種手段縮小國內地區發展差距。

(1)轉移支付

國外都把建立規范的轉移支付制度作為實施區域經濟政策的重要手段，增加對落后地區的政府間轉移支付補助。轉移支付基本上分為專項轉移支付和一般轉移支付兩種，分別用于對具體建設項目和使各地區提供大體均衡的公共服務提供補助，因而大部分分配給經濟上相對落后的地區。為調解區域經濟和財政發展的不平衡性，各國中央財政的轉移支付均占相當比重，且規模呈不斷擴大趨勢。據統計，中央轉移支付占中央財政收入的比重，澳大利亞、加拿大、丹麥、芬蘭、日本、印度等超過20％，奧地利、德國、西班牙、美國、挪威、瑞典、英國、印度尼西亞等在10％—20％之間，只有巴西、法國、阿根廷、馬來西亞、墨西哥、菲律賓、泰國等不足10％但也有較大規模。由于地區經濟差距與地區公共服務水平差距具有內循環性，即經濟落后一基礎設施和其它公共服務差—投資效益低一投資流向公共服務水平高的發達地區一落后地區更落后，轉移支付可以改善落后地區的投資環境，打破落后的惡性循環，從而在協調地區經濟發展方面占有重要地位。

(2)公共投資

財政投資和公共部門投資向欠發達地區傾斜。例如意大利在開發南部地區、縮小南北差距時曾規定，中央政府必須把其投資總額的40％投向南方，采購總額的30％從南方購買；國家參與制企業必須把工業投資的40％和新建工業企業投資的60％投向南方，以后又將企業向南方投資的這兩個比率提高到60％和80％。法國轉移對地方的公共投資按人均收入相對于全國平均水平來分配，主要援助相對落后的地區，巴黎等發達地區得不到中央投資援助。德國統一后聯邦政府對東部地區的投資已決定從1995年10年間撥款66億馬克，再加上私人投資和一般性轉移支付，盡快使東部在各方面趕上西部。

(3)投資補貼或開發獎勵

將鼓勵發展的欠發達地區為受援區或發展區，對到這些地區進行投資開發的公司給予一定比例的贈款或獎勵，贈款比例、獎勵數額根據投資性質、受援區投資和新創造就業人數確定。荷蘭、丹麥等規定在發展區投資的公司可得到相當于資本開支25％的贈款援助。英國把受援區分為特別發展地區、發展地區與中間地區三個等級，政府對資本設備投資的贈款比例依次為44％、40％和20％。法國對在受援區內投資的企業實行獎勵，最大受援區可得到投資的25％的贈款，創造一個工作機會還可以得到25 000法郎，受援程度最低的地區則相應獲得12％和12000法郎的贈款。美國聯邦政府對在欠發達地區創造就業機會的企業，在雇主支付工資后政府從援助資金中給與雇主一定比例的返還，對企業在落后地區購置資產給予折扣，還將中西部地區的一些礦產資源低租給私人資本開發。這些措施可以刺激社會各方到落后地區投資，促進當地經濟的發展和人均收入的提高。

(4)稅收優惠

市場經濟國家在促進區域經濟協調發展時，都對落后地區采取稅收優惠政策。美國為均衡地區經濟結構長期采取差別性政策，東北部和五大湖地區的征稅高于南部、西部和山地諸州等經濟落后地區。為激勵資本向欠發達地區流動，聯邦政府擴大州和地方政府的稅收豁免權。1993年的《聯邦受援區和受援社區法案》規定，撥款25億美元無償用于稅收優惠。州政府也積極利用減免稅收政策，如康涅狄格州對到貧困地區投資的企業減免所得稅5年，再投資繼續享受稅收優惠。法國則在洛林、諾爾－加萊兩個重點地區實行“無稅特區”，即到這兩個地區投資設廠創造就業機會者，3年內免征地方稅、公司稅和所得稅收，還免征勞工稅、各種社會雜稅和分攤。

(5)財政投融資 包括政府擔保、提供軟貸款和設立發展基金。受援區內關系重大的企業出現危機時，可由政府出面擔保向銀行貸款。企業屆時無力歸還，政府代為支付貸款，但代付總金額一年不超過預先規定數量。此外，政府還有選擇地對受援區內的公司提供與項目相聯系的軟貸款，貸款一般期限較長，利率低于市場利息，有一定的寬限期，貸款額可達到項目開支的較大比例。例如美國康涅狄格州為促進欠發達地區發展擔保集資，對能明顯增加就業、有發展前途的企業給與20年期低息貸款，對效益好的中小企業提供進出口信貸。

3．財稅政策支持要有重點

在扶持欠發達地區發展時，由于財稅政策能力與財稅政策需要之間存在矛盾和缺口，決定了傾斜的財政支出與稅收支出必須突出重點以提高援助效率。一方面在地區選擇上要確定重點地區進行集中支持，如原西德1980—1983年的區域發展規劃曾規定重點資助329個鄉鎮，1981年后考慮到財政承受能力將重點資助地區收縮為269個鄉鎮，充分發揮資金的集聚和集約使用優勢。另一方面更為重要的是，財稅政策支持直接指向的對象應該有的放矢。國外對落后地區的優惠政策主要定位在：

(1)基礎設施建設

意大利50年代初曾撥?？钣糜诼浜蟮貐^的土地改革、農村改造和交通、港口、水電等基礎設施建設，不但為南方的工業化奠定了基礎，也為其他地區向南方投資提供了原料、市場、便利的交通運輸條件和生產設施。美國聯邦政府認為自己在區域經濟上的責任主要是為各地區的可持續發展創造條件，自30年代以來，從宏觀上促進區域協調發展主要抓了全國公路網特別是高速公路網、全國信息網絡和環境保護等方面的建設。日本60年代后制定國土綜合開發計劃實施以均衡發展為目標的區域政策時，特別重視落后地區的基礎設施開發。

(2)培育欠發達地區的自我發展能力

美國政府的區域政策導向主要是提高勞動者的素質，支持中小企業的發展，創造新的就業機會，增加落后地區的人口收入。比如經濟機會原則是1993年通過的《聯邦受援區和受援社區法案》的重要原則之一，就包括創造就業機會、就業培訓、職業轉化培訓和促進小企業發展等內容。政府對欠發達地區的態度是“不是給他們多少錢而是教他們怎樣掙錢”。各級政府援助的資金首先投向教育、培訓事業特別是再就業培訓。州政府財政支出的85％用于從小學、中學到州立大學的基本義務教育，聯邦政府的義務教育支出主要撥給欠發達地區。

(3)推動地區合作，實現落后地區的工業化

欠發達地區只有經濟結構工業化，才能為農業和第三產業的進一步發展提供市場和財力基礎，才能大幅度地提高勞動生產率和人均收入水平，因此，國外一般將實現工業化作為改變落后地區的重點，各項政策尤其是財政補貼和稅收優惠等間接性政策的出發點就是吸引發達地區投資，通過加強地區合作提高后進地區的工業化水平。50年代中期至70年代中期，意大利特制定優惠政策鼓勵企業家們向南方投資，目的即在于推動南方地區的工業化進程。英國60年代的區域政策十分重視欠發達地區的工業發展，每年使開發區的工業企業入遷數量增加70％—80％，極大地增強了邊緣地區的制造業優勢。

4．財稅政策支持法律化

財稅政策對欠發達地區的傾斜支持，許多國家都以法律形式規定下來。例如日本開發北海道，1950年專門發布《北海道開發法》，規定國家設立北海道開發事業費預算。德國聯邦和州補貼開發落后地區，由《聯邦改善區域結構共同任務法》確定美國財政對區域經濟均衡發展的干預，也體現在一系列法案中，諸如1961年的《地區在開發法案》、1962年的《人力發展和訓練法案》和《加速公共工程法案》、1964年的《經濟機會法案》、1965年的《公共工程與經濟開發法案》和《阿巴拉契亞區域開發法案》以及1993年通過的《聯邦受援區和受援社區法案》等。這樣，財稅政策對落后地區的支持有法可依，同時保證政策支持的穩定性和連續性。

三、我國縮小地區差距的財稅政策選擇

當前，為促進我國東、中、西部經濟協調發展，借鑒國外平衡地區差距的有益經驗，可考慮采取以下財稅政策：

1．建立中西部發展區給于局部性區域稅收優惠

我國當前的稅收優惠結構包括行業性和區域性兩種，存在不少區域問題：首先，稅收優惠以區域性為主，比較有利于東部發達地區。從整體上說，我國的稅收優惠在政策規定和執行結果上，都明顯偏重于東部發達地區。一方面，區域性優惠在適用范圍上沿海多于內地；另一方面東部地區經濟實力較強，政策執行力度往往大于內地，不利于縮小地區差距。其次，行業性優惠沒有區域經濟效應。目前非區域性稅收優惠中，有相當一部分具有非經濟和不分地區的屬性，有些實質上是在國家財政經費不足的情況下，通過減免稅收的辦法對這些領域給于支持，它們對中西部經濟不具有特殊的激勵作用。最后，區域性優惠和行業性優惠都未充分體現國家的產業政策要求。行業性優惠缺乏系統的產業導向，按區域和資金來源給與優惠未必與產業政策吻合。

適應區域經濟協調發展的要求，稅收優惠必須從目前以企業經濟性質、資金資源和地區特性為主轉變為產業傾向。它有利于中西部的發展，因為后者的資源指向型工業等優勢產業屬于產業政策鼓勵的基礎產業范疇。另外，不實行特定的區域傾斜，恐怕不利于加快中西部的發展。但中西部地區面積廣闊，若全部給于傾斜，必然導致全國稅收政策的不統一和新一輪的不公平。解決的辦法是開展中西部經濟發展區，把區域性優惠限制在幾個特區狹小的范圍內。主要是根據促進中西部發展的需要、礦產資源豐度、對宏觀經濟的貢獻等指標，選擇若干資源豐富的落后地區作為發展區，實行優惠的稅收政策吸引東部和境外資金投資，刺激鄉鎮企業與其它非國有經濟的發展，成為中西部的增長極以點帶面，合理發揮稅收傾斜政策對區域經濟的促進作用。

2．調整對中西部地區的稅收返還和轉移支付

我國目前的政府間轉移支付包括體制補助、結算補助、稅收返還、過渡期轉移支付、專項撥款等形式，均不規范。第一，中央對地方的稅收返還以財政收入增長較快的1993年為基數，每年維持1:0.3的無地區差別的增量返還比例，承認了各地方的即得利益，未對地區橫向分配做出合理調整，沒有縮小地區差距的效應。第二，國家對西部少數民族8省區實行的定額補助卻因物價上漲而實際逐年遞減。比如1993年國家對青海的各種財政補助為9.8億元，扣除物價上漲因素實際只有6.3億元，比1998年實際補助減少近3億元。它對中西部民族地區的支持是一種累退效應。第三，過渡期轉移支付以各地區公共服務水平均等化為目標，有較為客觀的分配公式，是用于平衡地區差距的真正意義上的轉移支付，但力度太小。1994年和1995年中央對地方的稅收返還和補助支出分別是2337.55億元和2470.62億元；而過渡期轉移支付卻每年不足200億元。也就是說，現行轉移支付的93％是擴大差距，只有7％用于消除區域差距，政策的總效果是加大地區間經濟差距。

因此，為促進中西部地區發展，應改進轉移支付，它有兩種選擇：一是調整稅收返還比例。稅收返還系數中西部可提高到1:0.5，緩建其它地方財政緊張狀況。對民族地區的定額補助實行指數化同零售物價指數掛鉤，保證其實際補助水平。二是提高轉移支付總量，資金分配公式化以增加透明度。在統一的稅收返還比例不宜調整時，為促進地區經濟協調發展，應從中央集中的增量財力中多撥資金，增加對中西部地區的轉移支付數量。并規范轉移支付辦法，測算各地區的標準化收入能力和標準化支出需要，所考慮的因素應包括經濟發展程度、都市化程度、地區總人口、少數民族人口比例、財政供養人口、農業產值份額、面積、氣候等方面。規范的轉移支付制度全面建立之前，可以先選擇若干項目如實施規范的交易轉移撥款，支持中西部地區教育、科技的發展和人力資本的開發。

3．對中西部增加國家投資、提供開發補貼或獎勵

財政建設性支出可以直接形成基礎項目投資或技術革新，從而推動經濟增長。但我國各地區財政投資能力不同，1993年經濟建設費支出占地方財政支出的比重，沿海發達地區達33％，經濟不發達的11個地區為28％，這種狀況無助于縮小地區差距。由于中西部基礎設施落后，一些優勢產業屬于國家短線產業，單靠自身投入又難以得到較快發展，必須依靠中央財力的投入。國家應優先在中西部地區安排資源開發和基礎設施建設項目，跨地區的水利、能源、交通、通信等重大基礎性項目也應以國家投資為主進行建設。

另一種選擇是對中西部地區的基礎設施投資提供適當的補貼。特別是對中西部比較落后的地區，可考慮將其劃為受援區，對到這些地區投資、創造就業機會、加速資源開發的符合條件的企業給于一定的獎勵，以吸引國內外投資，提高當地人民的收入水平。作為國家補助的一種形式，可考慮將資源授權給地方，以自愿入股作為資本進行區內外合作開發，增強中西部落后地區的自我發展能力。

4．設立中西部發展基金或中西部發展銀行

我國把促進區域經濟協調發展作為“九五”計劃和2010年區域政策目標，除財政、稅收的直接調節外，還應發揮財稅的基礎性作用，成立中西部發展基金或真正的專業銀行，以財政投融資或政策性金融加快中西部省區的發展。這在銀行實行商業化改革，欠發達地區由于受產品比價、投資環境、管理水平局限，貸款承受力明顯低于東部沿海，而現有的幾家政策性銀行有效調控區域經濟能力不足的當前，尤為必要。

基金可以發展銀行的形式經營，或者中西部發展銀行籌措基金。其資金來源擬包括：中央財政撥款，劃轉目前的支援不發達地區發展資金、“三西”農業建設專項資金、某些財政周轉金和扶貧資金；征收中西部發展基金式的特別稅；以中央財政的經常性稅收作擔保，發行中西部特別建設債券；東部地區政府、各種企業和外援贈款；轉貸的世界各開發銀行對發展中國家和地區的低息貸款等。基金對建設項目進行專門的管理，主要用于中西部或其貧困地區的農田水利、公共設施、基礎產業建設及教育和就業培訓等。

責任編輯 孟 耀