從制度層面淺析社會保障支出持續(xù)增長的原因

摘要：社會保障制度自身的不斷完善導致社會保障支出增長；社會保障制度結構體系、目標體系、覆蓋范圍的擴大導致了社會保障支出的增長；社會保險支出的增長是總支出規(guī)模擴大的重要原因；社會保障制度剛性加劇支出的增長。

關鍵詞：社會保障制度；支出；增長

自19世紀80年代德國率先以法律形式建立真正意義上的社會保障制度以來，以社會保險為核心的社會保障制度已經(jīng)走過了100多年不斷發(fā)展、不斷完善的歷程。從最初的窄覆蓋、低標準、形式單一的，以安撫勞工不滿情緒和穩(wěn)固當局統(tǒng)治地位為目的的社會政策，發(fā)展為當今寬覆蓋、高給付、形式多樣的、以提高公共福利和發(fā)展社會經(jīng)濟為目的的社會經(jīng)濟政策。社會保障制度經(jīng)歷了戰(zhàn)前戰(zhàn)后、兩次“石油危機”前后等若干階段，其制度體系不斷完善，形成了以社會保險為核心，囊括社會福利、社會救濟、社會優(yōu)撫等項目的完整體系，建立了高互濟的全民保障系統(tǒng)。

伴隨著社會保障制度的不斷完善，體系的逐步擴展與健全，社會保障支出的持續(xù)增長如影隨形，尤其是兩次“石油危機”之后，社會保障支出成為了社會保障國家財政上的沉重負擔，催生了新一輪的新自由主義思潮與實踐。本文從社會保障制度發(fā)展的角度淺析導致社會保障支出持續(xù)增長的原因。

縱觀社會保障制度的發(fā)展史，從最初的歐洲濟貧法、濟貧院傳統(tǒng)，發(fā)展到現(xiàn)代體系、龐大目標、多樣化的現(xiàn)代社會保障制度，從最初的維持特定社會群體的最低生活水準，演進為以提高社會各個階層社會成員的福利水平為目標，必然帶來支出規(guī)模的不斷擴大。社會保障制度的核心——社會保險的支出持續(xù)增長是最重要的影響因素，同時，為確保社會成員生活水平而將給付水平隨物價和工資適時調整的舉措，也是一個很重要的原因。

1 社會保障制度體系的完善導致總支出增加

1.1社會保障的支出項目不斷增多

社會保障其實是一項歷史非常悠久的傳統(tǒng)，到19世紀末才成為一項重要的社會制度。在中國古代，遇大災饑饉之年，政府常常開倉放糧賑濟災民，非正式的則有一些民間組織，如寺廟，在災年“施粥”，歐洲最早的濟貧法及“院內院外”救濟傳統(tǒng)也已初具社會保障制度的雛形。在我們現(xiàn)在看來，這些正式與非正式的措施或者傳統(tǒng)，只帶有社會保障中很狹窄的社會救濟的性質，支出的隨意性、臨時性和不確定性，覆蓋面的狹窄，政府的介入程度低以及保障水平極低，其支出規(guī)模必然很小。到了近代，伴隨著公民“福利權力觀”、“救助權力觀”的樹立，社會保障制度得以正式確立和不斷發(fā)展，發(fā)展至今，已經(jīng)形成了以社會基本保險為主體，涵蓋眾多二級子分支的龐大的社會保障結構體系。下圖以我國為例，反映了社會保障體系的龐大而復雜的結構。

與此同時，近現(xiàn)代以來社會保障發(fā)展的專門化趨勢的標志——專設機構的設立，其人員與管理經(jīng)費也成為社會保障預算不可缺少的項目。社會保障支出項目的增多，成為社會保障支出增長的首要的、最直接的原因。

1.2社會保障目標體系的不斷擴展

首先，社會保障制度作為一項社會政策，其建立之初的目的局限于扶助救濟社會弱勢群體，保障社會成員最基本生存資料的獲得，從而維護社會穩(wěn)定。而隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會保障的目標不斷趨向于多元化。從不健全、不完善發(fā)展為比較健全、完善的科學體系；從先前的把主要視野放在解決家庭困難，對少數(shù)社會弱勢群體和經(jīng)濟困難的人和家庭進行救助，發(fā)展到了對勞動者甚至全體國民生、老、病、死、傷、殘的社會照顧，進而又發(fā)展到使全體國民享有現(xiàn)代生活方式所需要的食物營養(yǎng)、居住條件、健康狀況、工作保障、教育保障等，社會保障制度發(fā)揮著越來越大的“社會穩(wěn)定器”的作用。其次，社會保障制度運行所具有的資源配置功能和資本集聚效應，使越來越多的現(xiàn)代社會保障國家利用其制度載體來保證勞動力再生產(chǎn)、刺激投資與消費、熨平經(jīng)濟波動，促進經(jīng)濟的良性循環(huán)，擔當不可替代的“經(jīng)濟截流閥”的角色。最后，社會保障制度也可作為一項進行收入再分配、促進社會公平與公正和強化國家職能的政治制度，發(fā)揮著重要的“社會調節(jié)器”的功能。社會保障目標體系的不斷拓展，意味著其所承擔的各項責任不斷增多，而實現(xiàn)這些目標必然依賴經(jīng)濟投入，從而從內部催生了社會保障支出的不斷增長。

1.3社會保障的覆蓋范圍不斷擴大，受保條件不斷降低

1601年英國的舊濟貧法主要針對當時在圈地運動中所造成的流民問題，通過教區(qū)在所轄區(qū)域內建立濟貧院，對年老體弱、喪失勞動能力的窮人進行“院內救濟”。 1782年英國議會通過的《吉爾伯特法》和1795年柏克夏郡長官通過的《斯賓漢姆蘭法案》分別擴大了救濟面，對收容院以外的貧困者給予救濟，對貧困家庭給予補助，從而大幅度增加了濟貧的開支。據(jù)記載，在18世紀中葉，用于濟貧的開支每年約為70萬英鎊，1790年增加到每年約為200萬英鎊，到1800 年猛增到近400萬英鎊，1819年達到最高峰，超過了700萬英鎊。而到1948年英國第一個宣布建成面向全民的“福利國家”時，其社會保障的觸角已經(jīng)伸向社會各個角落，人民的福利狀況已遠非300多年前濟貧院內的窮人所能想象。同樣，德國建立社會保障制度之初，其覆蓋范圍僅包括有正常收入的工人，而大批的無正常收入的工人、農(nóng)民、臨時工、季節(jié)工，以及工資很低的工人都被排除在這一制度之外。而北歐五國在福利制度的發(fā)展上更是后來居上，建立了“從搖籃到墳墓”的無所不包、無所不攬、惠及全民的社會福利制度。1952年，國際勞工組織制定并通過了《社會保障制度最低標準公約》，對社會保障所應具有的惠及面和最低給付標準給出了明確的政策建議，表明社會保障已經(jīng)是一個全球性的事業(yè)。

2 社會保險支出的增長極大地推動社會保障總支出規(guī)模的擴大

社會保險是社會保障制度體系中的核心組成部分，在社會保障總支出中所占的份額最大，社會保障的目標也主要依靠社會保險的實施來實現(xiàn)。隨著全球人口老齡化問題的逐漸顯露并加劇，對社會保險造成了巨大的沖擊，社會保險中養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等主要項目的開支不斷增長。

以我國的社會保險框架為例。首先，人口的老齡化使人口呈現(xiàn)老年型，國家進入了老年社會，隨著人口老年型的加深，越來越多的社會成員進入了享受養(yǎng)老保險的行列，一方面增加了在職投保者供養(yǎng)的壓力，造成了老年供養(yǎng)比的不斷上升；另一方面在政府所承諾的工資替代率不變的情況下，養(yǎng)老金支出越來越大。其次，對于失業(yè)保險項目來說，人口老齡化不可避免地造成在職勞動者中大齡職工所占比例的上升，這些人一方面即將退休，給養(yǎng)老保險帶來更大的壓力，另一方面他們掌握新技術，獲得新知識，適應新環(huán)境的能力逐漸弱化，面臨著很大的失業(yè)風險，一旦企業(yè)裁員，他們首當其沖。另外，這些老工人再就業(yè)又困難重重，理所當然，失業(yè)保險金的支出也會越來越大。再次，人口老齡化對醫(yī)療保險的沖擊也是不言而喻的，排除醫(yī)療技術進步導致醫(yī)藥費用上升和受保者的道德風險、逆向選擇等因素，單純從負擔人數(shù)上考慮，醫(yī)療保險費用的支出也必將上升，因為通常老年人對醫(yī)療有更多的需求。最后，由于社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會分工的高度細致化和工作環(huán)境的復雜化，推動了立法中關于工傷界定的規(guī)范化、細致化和寬泛化。現(xiàn)代意義上的工傷已遠遠突破了傳統(tǒng)意義上的肢體損傷定性的原則，增加了很多特殊職業(yè)的包括非肢體損傷的“職業(yè)病”的規(guī)定，工傷界定上的寬泛和法律上的重視直接導致了工傷保險投保費用額和支出額的雙重增長，對社會保險支出的增長起到了推波助瀾的作用。

3 社會保障制度所固有的制度剛性加劇了社會保障支出的增長

隨著社會保障制度的發(fā)展與健全，尤其是在二次大戰(zhàn)以后，在歐美國家經(jīng)濟高速增長的支撐下，社會保障制度進入了一個跨越式的發(fā)展階段。為確保社會成員生活水平而確定給付水平隨物價升騰、工資上漲的新舉措，導致了社會保障水準的空前高漲，尤其是在英國和北歐五國這些福利國家，在20世紀50、60年代經(jīng)濟繁榮的時候，政府都向其民眾提供了只有在經(jīng)濟形勢很好的情況下才有能力提供的生活水平。一些工業(yè)國，從1960年到1975年間，福利費用幾乎增加了10倍。

（1）政府失靈與內部性。新制度經(jīng)濟學認為，在貫徹公共選擇的制度結構——官僚機構（bureaucracy）中，官僚在經(jīng)濟中也與其他任何人一樣，總是從理性經(jīng)濟人的角度出發(fā)，企圖通過現(xiàn)存制度實現(xiàn)自身利益最大化。公共選擇理論認為選民的眼光是近視的，短期的政策調整帶來的短期效用最大化能夠吸引選民的投票，制度的目標群體只會在乎能否給自己帶來實質性的預期效益。隨著社會保障支出逐漸成為社會保障國家（尤其是西方福利國家）財政預算中的重要組成部分和實現(xiàn)政府職能的主要手段，而官僚機構的內部無效率，其支配資源最大化傾向，必定帶來“最大化預算收入”的傾向。而對政府起主要制約能力的選民，從自身利益出發(fā)，通常對政府在福利支出增長上采取默許甚至支持的態(tài)度，并且不惜為此承擔高額的稅收。而直接負責官僚機構的政治家，官僚機構的技術壟斷和彼此的信息不對稱，也使其對官僚機構的的“最大化預算收入”傾向的遏制有心無力。

（2）選舉制度與福利剛性。 從社會政治文明發(fā)展的角度看，西方的代議制民主在二戰(zhàn)后獲得空前的發(fā)展，大大強化了公民權，與公民生老病死密切相關的社會保障制度自然成為了人民評價當局執(zhí)政能力與水平的重要指標。輪選政府為了在競選中獲勝而投民眾所好，不斷放大福利需求，提高福利預期，一旦遇到經(jīng)濟困難財政緊張勢必積重難返、騎虎難下，改革只是不得已而為之。各屆政府要不是走投無路，決不會貿(mào)然削減福利開支。從經(jīng)濟學基本理論出發(fā)，消費者作為理性經(jīng)濟人，有不斷滿足自己偏好，實現(xiàn)最大效用的內在動力，福利預期趨向于極大化。從勞動者自身角度出發(fā)，收入不斷增長是理所當然的，收入降低是最不愿看到的。工資和物價剛性加劇了福利的制度剛性，導致了社會保障國家福利水平及福利開支的“棘輪效應”，上去容易下來難。事實上，世界上各主要發(fā)達國家在相當長的時期內的福利開支增長率，高于同期GDP增長率。各項福利開支的持續(xù)增長，造成社會保障制度尾大不掉，總開支規(guī)模持續(xù)增長的勢頭難以遏制。

4 結束語

社會保障制度自身的不斷發(fā)展和健全，是導致社會保障支出規(guī)模不斷擴大的最直接和最重要的原因，而其深層次的最本質的原因，還是科學技術的進步推動社會政治經(jīng)濟的發(fā)展。公民權的強化、國民福利意識的覺醒以及民主法制的不斷向前演進，都促進了社會保障制度在現(xiàn)代社會生活中扮演著越來越重要的角色。另外，隨著政府定位由統(tǒng)治型、管制型向服務型轉變，由于社會保障制度內在的性質和特征，越來越成為各國政府強化治理的重要手段。。建立更科學更合理的社會保障體系并將其支出增長控制在一個合理范圍乃是當務之急。

參考文獻

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