從制度層面淺析社會(huì)保障支出持續(xù)增長的原因

摘要：社會(huì)保障制度自身的不斷完善導(dǎo)致社會(huì)保障支出增長；社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)體系、目標(biāo)體系、覆蓋范圍的擴(kuò)大導(dǎo)致了社會(huì)保障支出的增長；社會(huì)保險(xiǎn)支出的增長是總支出規(guī)模擴(kuò)大的重要原因；社會(huì)保障制度剛性加劇支出的增長。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障制度；支出；增長

自19世紀(jì)80年代德國率先以法律形式建立真正意義上的社會(huì)保障制度以來，以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度已經(jīng)走過了100多年不斷發(fā)展、不斷完善的歷程。從最初的窄覆蓋、低標(biāo)準(zhǔn)、形式單一的，以安撫勞工不滿情緒和穩(wěn)固當(dāng)局統(tǒng)治地位為目的的社會(huì)政策，發(fā)展為當(dāng)今寬覆蓋、高給付、形式多樣的、以提高公共福利和發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)為目的的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策。社會(huì)保障制度經(jīng)歷了戰(zhàn)前戰(zhàn)后、兩次“石油危機(jī)”前后等若干階段，其制度體系不斷完善，形成了以社會(huì)保險(xiǎn)為核心，囊括社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫等項(xiàng)目的完整體系，建立了高互濟(jì)的全民保障系統(tǒng)。

伴隨著社會(huì)保障制度的不斷完善，體系的逐步擴(kuò)展與健全，社會(huì)保障支出的持續(xù)增長如影隨形，尤其是兩次“石油危機(jī)”之后，社會(huì)保障支出成為了社會(huì)保障國家財(cái)政上的沉重負(fù)擔(dān)，催生了新一輪的新自由主義思潮與實(shí)踐。本文從社會(huì)保障制度發(fā)展的角度淺析導(dǎo)致社會(huì)保障支出持續(xù)增長的原因。

縱觀社會(huì)保障制度的發(fā)展史，從最初的歐洲濟(jì)貧法、濟(jì)貧院傳統(tǒng)，發(fā)展到現(xiàn)代體系、龐大目標(biāo)、多樣化的現(xiàn)代社會(huì)保障制度，從最初的維持特定社會(huì)群體的最低生活水準(zhǔn)，演進(jìn)為以提高社會(huì)各個(gè)階層社會(huì)成員的福利水平為目標(biāo)，必然帶來支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大。社會(huì)保障制度的核心——社會(huì)保險(xiǎn)的支出持續(xù)增長是最重要的影響因素，同時(shí)，為確保社會(huì)成員生活水平而將給付水平隨物價(jià)和工資適時(shí)調(diào)整的舉措，也是一個(gè)很重要的原因。

1 社會(huì)保障制度體系的完善導(dǎo)致總支出增加

1.1社會(huì)保障的支出項(xiàng)目不斷增多

社會(huì)保障其實(shí)是一項(xiàng)歷史非常悠久的傳統(tǒng)，到19世紀(jì)末才成為一項(xiàng)重要的社會(huì)制度。在中國古代，遇大災(zāi)饑饉之年，政府常常開倉放糧賑濟(jì)災(zāi)民，非正式的則有一些民間組織，如寺廟，在災(zāi)年“施粥”，歐洲最早的濟(jì)貧法及“院內(nèi)院外”救濟(jì)傳統(tǒng)也已初具社會(huì)保障制度的雛形。在我們現(xiàn)在看來，這些正式與非正式的措施或者傳統(tǒng)，只帶有社會(huì)保障中很狹窄的社會(huì)救濟(jì)的性質(zhì)，支出的隨意性、臨時(shí)性和不確定性，覆蓋面的狹窄，政府的介入程度低以及保障水平極低，其支出規(guī)模必然很小。到了近代，伴隨著公民“福利權(quán)力觀”、“救助權(quán)力觀”的樹立，社會(huì)保障制度得以正式確立和不斷發(fā)展，發(fā)展至今，已經(jīng)形成了以社會(huì)基本保險(xiǎn)為主體，涵蓋眾多二級(jí)子分支的龐大的社會(huì)保障結(jié)構(gòu)體系。下圖以我國為例，反映了社會(huì)保障體系的龐大而復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。

與此同時(shí)，近現(xiàn)代以來社會(huì)保障發(fā)展的專門化趨勢的標(biāo)志——專設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，其人員與管理經(jīng)費(fèi)也成為社會(huì)保障預(yù)算不可缺少的項(xiàng)目。社會(huì)保障支出項(xiàng)目的增多，成為社會(huì)保障支出增長的首要的、最直接的原因。

1.2社會(huì)保障目標(biāo)體系的不斷擴(kuò)展

首先，社會(huì)保障制度作為一項(xiàng)社會(huì)政策，其建立之初的目的局限于扶助救濟(jì)社會(huì)弱勢群體，保障社會(huì)成員最基本生存資料的獲得，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)保障的目標(biāo)不斷趨向于多元化。從不健全、不完善發(fā)展為比較健全、完善的科學(xué)體系；從先前的把主要視野放在解決家庭困難，對少數(shù)社會(huì)弱勢群體和經(jīng)濟(jì)困難的人和家庭進(jìn)行救助，發(fā)展到了對勞動(dòng)者甚至全體國民生、老、病、死、傷、殘的社會(huì)照顧，進(jìn)而又發(fā)展到使全體國民享有現(xiàn)代生活方式所需要的食物營養(yǎng)、居住條件、健康狀況、工作保障、教育保障等，社會(huì)保障制度發(fā)揮著越來越大的“社會(huì)穩(wěn)定器”的作用。其次，社會(huì)保障制度運(yùn)行所具有的資源配置功能和資本集聚效應(yīng)，使越來越多的現(xiàn)代社會(huì)保障國家利用其制度載體來保證勞動(dòng)力再生產(chǎn)、刺激投資與消費(fèi)、熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，擔(dān)當(dāng)不可替代的“經(jīng)濟(jì)截流閥”的角色。最后，社會(huì)保障制度也可作為一項(xiàng)進(jìn)行收入再分配、促進(jìn)社會(huì)公平與公正和強(qiáng)化國家職能的政治制度，發(fā)揮著重要的“社會(huì)調(diào)節(jié)器”的功能。社會(huì)保障目標(biāo)體系的不斷拓展，意味著其所承擔(dān)的各項(xiàng)責(zé)任不斷增多，而實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)必然依賴經(jīng)濟(jì)投入，從而從內(nèi)部催生了社會(huì)保障支出的不斷增長。

1.3社會(huì)保障的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，受保條件不斷降低

1601年英國的舊濟(jì)貧法主要針對當(dāng)時(shí)在圈地運(yùn)動(dòng)中所造成的流民問題，通過教區(qū)在所轄區(qū)域內(nèi)建立濟(jì)貧院，對年老體弱、喪失勞動(dòng)能力的窮人進(jìn)行“院內(nèi)救濟(jì)”。 1782年英國議會(huì)通過的《吉爾伯特法》和1795年柏克夏郡長官通過的《斯賓漢姆蘭法案》分別擴(kuò)大了救濟(jì)面，對收容院以外的貧困者給予救濟(jì)，對貧困家庭給予補(bǔ)助，從而大幅度增加了濟(jì)貧的開支。據(jù)記載，在18世紀(jì)中葉，用于濟(jì)貧的開支每年約為70萬英鎊，1790年增加到每年約為200萬英鎊，到1800 年猛增到近400萬英鎊，1819年達(dá)到最高峰，超過了700萬英鎊。而到1948年英國第一個(gè)宣布建成面向全民的“福利國家”時(shí)，其社會(huì)保障的觸角已經(jīng)伸向社會(huì)各個(gè)角落，人民的福利狀況已遠(yuǎn)非300多年前濟(jì)貧院內(nèi)的窮人所能想象。同樣，德國建立社會(huì)保障制度之初，其覆蓋范圍僅包括有正常收入的工人，而大批的無正常收入的工人、農(nóng)民、臨時(shí)工、季節(jié)工，以及工資很低的工人都被排除在這一制度之外。而北歐五國在福利制度的發(fā)展上更是后來居上，建立了“從搖籃到墳?zāi)埂钡臒o所不包、無所不攬、惠及全民的社會(huì)福利制度。1952年，國際勞工組織制定并通過了《社會(huì)保障制度最低標(biāo)準(zhǔn)公約》，對社會(huì)保障所應(yīng)具有的惠及面和最低給付標(biāo)準(zhǔn)給出了明確的政策建議，表明社會(huì)保障已經(jīng)是一個(gè)全球性的事業(yè)。

2 社會(huì)保險(xiǎn)支出的增長極大地推動(dòng)社會(huì)保障總支出規(guī)模的擴(kuò)大

社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度體系中的核心組成部分，在社會(huì)保障總支出中所占的份額最大，社會(huì)保障的目標(biāo)也主要依靠社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)施來實(shí)現(xiàn)。隨著全球人口老齡化問題的逐漸顯露并加劇，對社會(huì)保險(xiǎn)造成了巨大的沖擊，社會(huì)保險(xiǎn)中養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等主要項(xiàng)目的開支不斷增長。

以我國的社會(huì)保險(xiǎn)框架為例。首先，人口的老齡化使人口呈現(xiàn)老年型，國家進(jìn)入了老年社會(huì)，隨著人口老年型的加深，越來越多的社會(huì)成員進(jìn)入了享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的行列，一方面增加了在職投保者供養(yǎng)的壓力，造成了老年供養(yǎng)比的不斷上升；另一方面在政府所承諾的工資替代率不變的情況下，養(yǎng)老金支出越來越大。其次，對于失業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目來說，人口老齡化不可避免地造成在職勞動(dòng)者中大齡職工所占比例的上升，這些人一方面即將退休，給養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來更大的壓力，另一方面他們掌握新技術(shù)，獲得新知識(shí)，適應(yīng)新環(huán)境的能力逐漸弱化，面臨著很大的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，一旦企業(yè)裁員，他們首當(dāng)其沖。另外，這些老工人再就業(yè)又困難重重，理所當(dāng)然，失業(yè)保險(xiǎn)金的支出也會(huì)越來越大。再次，人口老齡化對醫(yī)療保險(xiǎn)的沖擊也是不言而喻的，排除醫(yī)療技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致醫(yī)藥費(fèi)用上升和受保者的道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇等因素，單純從負(fù)擔(dān)人數(shù)上考慮，醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的支出也必將上升，因?yàn)橥ǔ＠夏耆藢︶t(yī)療有更多的需求。最后，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)分工的高度細(xì)致化和工作環(huán)境的復(fù)雜化，推動(dòng)了立法中關(guān)于工傷界定的規(guī)范化、細(xì)致化和寬泛化。現(xiàn)代意義上的工傷已遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了傳統(tǒng)意義上的肢體損傷定性的原則，增加了很多特殊職業(yè)的包括非肢體損傷的“職業(yè)病”的規(guī)定，工傷界定上的寬泛和法律上的重視直接導(dǎo)致了工傷保險(xiǎn)投保費(fèi)用額和支出額的雙重增長，對社會(huì)保險(xiǎn)支出的增長起到了推波助瀾的作用。

3 社會(huì)保障制度所固有的制度剛性加劇了社會(huì)保障支出的增長

隨著社會(huì)保障制度的發(fā)展與健全，尤其是在二次大戰(zhàn)以后，在歐美國家經(jīng)濟(jì)高速增長的支撐下，社會(huì)保障制度進(jìn)入了一個(gè)跨越式的發(fā)展階段。為確保社會(huì)成員生活水平而確定給付水平隨物價(jià)升騰、工資上漲的新舉措，導(dǎo)致了社會(huì)保障水準(zhǔn)的空前高漲，尤其是在英國和北歐五國這些福利國家，在20世紀(jì)50、60年代經(jīng)濟(jì)繁榮的時(shí)候，政府都向其民眾提供了只有在經(jīng)濟(jì)形勢很好的情況下才有能力提供的生活水平。一些工業(yè)國，從1960年到1975年間，福利費(fèi)用幾乎增加了10倍。

（1）政府失靈與內(nèi)部性。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在貫徹公共選擇的制度結(jié)構(gòu)——官僚機(jī)構(gòu)（bureaucracy）中，官僚在經(jīng)濟(jì)中也與其他任何人一樣，總是從理性經(jīng)濟(jì)人的角度出發(fā)，企圖通過現(xiàn)存制度實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。公共選擇理論認(rèn)為選民的眼光是近視的，短期的政策調(diào)整帶來的短期效用最大化能夠吸引選民的投票，制度的目標(biāo)群體只會(huì)在乎能否給自己帶來實(shí)質(zhì)性的預(yù)期效益。隨著社會(huì)保障支出逐漸成為社會(huì)保障國家（尤其是西方福利國家）財(cái)政預(yù)算中的重要組成部分和實(shí)現(xiàn)政府職能的主要手段，而官僚機(jī)構(gòu)的內(nèi)部無效率，其支配資源最大化傾向，必定帶來“最大化預(yù)算收入”的傾向。而對政府起主要制約能力的選民，從自身利益出發(fā)，通常對政府在福利支出增長上采取默許甚至支持的態(tài)度，并且不惜為此承擔(dān)高額的稅收。而直接負(fù)責(zé)官僚機(jī)構(gòu)的政治家，官僚機(jī)構(gòu)的技術(shù)壟斷和彼此的信息不對稱，也使其對官僚機(jī)構(gòu)的的“最大化預(yù)算收入”傾向的遏制有心無力。

（2）選舉制度與福利剛性。 從社會(huì)政治文明發(fā)展的角度看，西方的代議制民主在二戰(zhàn)后獲得空前的發(fā)展，大大強(qiáng)化了公民權(quán)，與公民生老病死密切相關(guān)的社會(huì)保障制度自然成為了人民評(píng)價(jià)當(dāng)局執(zhí)政能力與水平的重要指標(biāo)。輪選政府為了在競選中獲勝而投民眾所好，不斷放大福利需求，提高福利預(yù)期，一旦遇到經(jīng)濟(jì)困難財(cái)政緊張勢必積重難返、騎虎難下，改革只是不得已而為之。各屆政府要不是走投無路，決不會(huì)貿(mào)然削減福利開支。從經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論出發(fā)，消費(fèi)者作為理性經(jīng)濟(jì)人，有不斷滿足自己偏好，實(shí)現(xiàn)最大效用的內(nèi)在動(dòng)力，福利預(yù)期趨向于極大化。從勞動(dòng)者自身角度出發(fā)，收入不斷增長是理所當(dāng)然的，收入降低是最不愿看到的。工資和物價(jià)剛性加劇了福利的制度剛性，導(dǎo)致了社會(huì)保障國家福利水平及福利開支的“棘輪效應(yīng)”，上去容易下來難。事實(shí)上，世界上各主要發(fā)達(dá)國家在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)的福利開支增長率，高于同期GDP增長率。各項(xiàng)福利開支的持續(xù)增長，造成社會(huì)保障制度尾大不掉，總開支規(guī)模持續(xù)增長的勢頭難以遏制。

4 結(jié)束語

社會(huì)保障制度自身的不斷發(fā)展和健全，是導(dǎo)致社會(huì)保障支出規(guī)模不斷擴(kuò)大的最直接和最重要的原因，而其深層次的最本質(zhì)的原因，還是科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步推動(dòng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。公民權(quán)的強(qiáng)化、國民福利意識(shí)的覺醒以及民主法制的不斷向前演進(jìn)，都促進(jìn)了社會(huì)保障制度在現(xiàn)代社會(huì)生活中扮演著越來越重要的角色。另外，隨著政府定位由統(tǒng)治型、管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由于社會(huì)保障制度內(nèi)在的性質(zhì)和特征，越來越成為各國政府強(qiáng)化治理的重要手段。。建立更科學(xué)更合理的社會(huì)保障體系并將其支出增長控制在一個(gè)合理范圍乃是當(dāng)務(wù)之急。

參考文獻(xiàn)

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