反思“魯能”之痛

受管制市場中的政企同盟

宋華琳

我國電力工業部門曾經“身兼數職”：既是電力行業有關政策和規劃的制定者，也是行業管理機構，還是電力工業唯一的生產經營者，國有資產的經營管理者。以后的中國電力改革以“縱向分切”的方式，將國家電力公司管理的電力資產按照發電和電網兩類業務進行重組，即“廠網分開”。將其拆分為國家電網公司、南方電網公司和五大發電集團。

整個改革的設計思路是，對作為自然壟斷產業的電力行業實現縱向分離和橫向拆分，通過價格監管和進入管制來對競爭和壟斷性的市場結構加以監管；同時把原來居于壟斷地位的電力企業劃分成區域性公司，來實現區域性競爭，創造平等競爭的環境。

但是，這樣的初衷是否變成現實了呢?在電力改革之后，區域性企業的管理層又重新被上級政府接管，國家電網公司作為行政性的公司，對區域性企業進行更為集中、垂直和一體化的壟斷管理，同時還試圖通過特高壓網絡的建設，來進一步加強其壟斷地位，而企業也可以通過其壟斷的市場組分來獲得更多的市場份額。

在魯能事件中，魯能集團的前身是地方電力系統的“職工持股企業”，與目前已轉變為電網公司的地方電網系統有著根深蒂固的關系，也憑借國家電網公司推行的特高壓項目，使自身資本進一步擴張。此外，魯能集團還利用自己的電網背景來開發煤電基地。根據經濟學家斯蒂格勒的理論，在兩個上下游產業中，如果有兩個廠商分別在各自產業中居于壟斷地位，那么就會出現雙重加價。魯能集團正是借助受管制市場中的政企同盟，來獲得更多的利潤。

從比較法的角度，在英國電力產業私有化的第一階段中，采取了募股方式，這樣可以通過資金來源的擴大，改善政府的財務狀況；又可以通過增加股東人數，實現所有權的分散。同時在英國還在推行“金邊股”制度(在上市公司的股本總額中，國家持有的具有特殊權利的一種股份)。在這項制度的約束下，不允許任何個人或企業擁有私有化國有企業股票的15％以上。這項制度設計的目的不在于控制企業的所有權或經營權，而是為了在企業利益和公共利益不一致時，政府有能力去干預企業的不正當行為。

反觀魯能事件，在數年時間里，這家公司就由國有公司，逐漸演變為職工控股，繼而演變為兩家私人企業控股，公司的產權在數年里發生了靜悄悄的“革命”。

魯能事件的實質是政治權力主導下的財富分配。通過政治權力和財富資本的勾結，不可能建立起來明晰的產權結構和健全的公司治理結構，所塑造的只能是一個“掠財大盜”的形象，一個將財產從國家名下轉移到私人手中的過程。同時，我們可以看到，兩家名不見經傳的神秘公司，成了魯能這一大型綜合性財團的絕對控股人，在這樣的背景下，私有化之后的壟斷性企業依然是壟斷性的，這樣一個將公正透明程序拒之門外，將廣大股東的參與權和知情權排斥在外的制度設計，并不能帶來有效率的市場競爭，以及公司治理結構的改進。為此，在未來的基礎設施監管改革和公司治理結構變革中，更為健全的程序設計，更加透明的信息披露機制，應當成為未來改革的方向。

警惕公用事業民營化改革的異化

章志遠

近三十年來，公用事業民營化改革運動幾乎同時在西方國家發起。從吸引私人資本參與公用事業經營、通過合同外包公共產品提供到授予私人公用事業特許經營權直至政府出售國有企業，各種程度不同的民營化舉措在公用事業體制改革中相繼登場。

在這一進程中，以英國電力行業私有化為代表的網絡型公用事業規制改革取得了巨大的成功，一個市場結構合理、競爭規范有序、效率空前提高、電價持續走低的行業規制圖景展現在世人面前。隨后，英國電力民營化的成功經驗為西方諸多國家所仿效，以電力企業私有化、產業結構自由化和規制體制獨立化為核心的電力產業民營化改革迅速席卷全球。

自改革開放以來，電力短缺、電力過剩一直成為困擾國民經濟發展的難題，而電力企業員工的畸高收入也引發了社會的廣泛非議。近十年來，主事者也逐漸認識到政府壟斷電力行業以及垂直一體化運營模式的積弊。于是，以建立市場競爭機制、提高產業經濟效率為目標的電力行業市場化改革拉開帷幕。然而，在被世界民營化大師薩瓦斯稱為類似“拆除炸彈”的復雜作業中，違規改制、低價出售乃至瓜分國有資產的事例卻頻頻上演。近期媒體披露的全國電力系統最大職工持股企業山東魯能集團的股權轉讓事件，則意味著壟斷利潤已經以一種極不公正的方式流入到了少數權貴之手，本需審慎進行的民營化改革業已異化為徹頭徹尾的私囊化盛宴。

十數年前，俄羅斯大規模民營化進程中出現的對國有資產的瘋狂掠奪讓人記憶猶新：而今，魯能事件的揭幕更讓人領略到權力借國有企業改制之機大肆瓜分國有資產業已嚴重到何種程度。公用事業的民營化改革并非簡單地政府出售，更不是少數權貴通過自我民營化達到中飽私囊的目的。

公開而透明的行政過程、強有力的外部監督機制以及嚴格執行體系健全的法律將成為重拾人們對網絡型公用事業民營化改革信心的有效手段。反觀魯能事件，無論是職工持股還是股權轉讓，整個過程自始至終都處于高度保密狀態，暗箱操作、信息壟斷之下焉能防范腐敗滋生? 其次，強有力的外部監督是防范腐敗和異化的關鍵。電力行業的自然壟斷性和明顯外部性都呼喚強有力的政府管制機制。在魯能事件中，國資委，發改委．電監會及工商局等有關監管機構的孱弱也助長了權貴自我民營化的貪心。失卻了外部的有力監控，豈有不腐之理?

最后，嚴格執行體系健全的法律是防范腐敗和異化的保障。西方工業發達國家電力改革的成功經驗顯示，規制法律體系的健全和嚴格執行是改革的先導，民營化及規制改革只有在科學的法律制度框架內才能夠卓有成效地展開。近年來，雖然主事機關也先后針對電力系統職工違規持股下發了若干措辭嚴厲的文件，但這些零散的急救規則并沒有得到貫徹執行，電力行業市場化改革的各種違規之舉愈演愈烈，直至魯能改制的進一步升級。離開了法律的規范，怎能防止民營化誤八歧途?因此，反思魯能之痛，重建法律的權威當是迫在眉睫的首要之務。

私有化的過程監管與補救機制

唐明良

“魯能私有化”必將成為中國企業轉制進行過程中又一個典型的事例。在這個案例中，我們看到了職工持股改造時的“頂風作案”，也看到了從職工持股過渡到私人所有時的“深藏不露”，還看到了統計口的魯能資產數據與私有化成交價之間的“天壤之別”……

羅馬俱樂部的研究報告《私有化的局限》在描述各國公用事業和國有企業私有化過程中的各種案例后，總結出一些關于私有化的經驗教訓，其中重要的一條便是：在成功的私有化案例中，私有化的過程總是有序的、透明的；相反，在失敗的例子中，招標過程組織得很差，私有化過程中存在欺詐和腐敗。因此，該報告進一步指出，私有化的成功要求具備信息公開和公眾參與制度。

回觀本次魯能私有化案例，我們可以看到，無論是推行職工持股的當年，還是徹底私有化的當下，有關改制企業的基本情況、資產負債、財務報表、經營狀況的信息，改制的方案和進度，企業產權和資產的處置等等均沒有獲得公開，甚至于魯能兩個“新主人”的名稱，在魯能內部一個極小的圈子里一度被稱為“絕密中的絕密”，信息的嚴重不公開，導致兩方面的惡果，一方面，對于企業的利益相關者(如職工)而言，其切身利益遭受重大損失或不得知(清退職工股中的低價行為)；另一方面，對于監管者來說，其與被監管者之間存在著巨大的信息鴻溝，于是便出現了政府管制學上所說的“政府管制游戲”(Regulatory Games)，這種具有游戲性質的監管體制便很難到位。

連信息公開都做不到的情況下，所謂公眾參與也就成了“空中樓閣”，道理很簡單，參與是以充分的信息為前提的，甚至更為糟糕的是，在魯能私有化的案例中，基本上連公眾參與的門檻似乎都付之闕如。因為，職工并非直接持股，而是由其子公司和“工會”代表職工持股，私有化過程的參與也自然由他們所“代表”了。但在公共選擇理論的視角下，當工會和子公司自身作為一個利益最大化的追求者時，其作為公共參與代表者的身份也就至少有幾分可疑了。

在這個“三級跳”的過程中，我們還看到了監管者身影的模糊甚至缺位。盡管魯能的私有化是通過國有——職工持股一清退職工股的途徑，似乎規避了國有資產直接私有化的監管程序，從而進入監管真空。但是，在各個相對獨立的環節，監管者至少是可以有所作為的，比如說，從國有到職工持股的過程中，一方面，其時國家已經明令暫停電力系統職工持股，監管者卻對于如此碩大的“頂風作案”者無動于衷；另一方面，即使仍然推行職工持股，監管者至少應當監督其有效區分國有資產和職工持股的比例，而非任其“模糊化”而暗渡陳倉。

那么，當不透明、不公開、缺乏過程監管甚至有極大違法嫌疑的私有化成為一種既成事實之后，我們是否可能予以有效的補救?對此，部分國家的私有化實踐已經為我們提供了經驗，那就是確保對監管體制的民主控制，并使政府能夠在私有化遭受重大失敗時撤銷私有化。而這種民主控制機制的建立，除了人民代表大會制度的完善，還包括各種公眾參與管道的開通。

編輯：陳暢鳴