綜合配套改革試驗區(qū)的行政管理體制改革

(天津師范大學法學院，天津 300387)

[摘要]綜合配套改革是我國改革開放進入深化和攻堅階段后提出的一種全新的改革思路和模式。行政管理體制改革是綜合配套改革中的一個重要內(nèi)容，也是確保綜合配套改革取得成功的關鍵環(huán)節(jié)。三個綜合配套改革試驗區(qū)作為具有“先行先試”權(quán)的改革試點地區(qū)，應當按照服務型政府的內(nèi)涵和要求進行行政管理體制的創(chuàng)新和完善，構(gòu)建符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的新型行政管理體制，為其他領域的改革創(chuàng)新提供配套支持，從而實現(xiàn)綜合配套改革的預期效果。

[關鍵詞]綜合配套改革 行政管理體制 服務型政府

[中圖分類號]F127.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2007)03-0026-03

[作者簡介]郭春明(1972－)，山西臨汾人，天津師范大學法學院副教授，法學博士。研究方向為憲法學與行政法學、行政管理學。

上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)和深圳三個綜合配套改革試驗區(qū)，共同承擔的在新時期為我國全面改革開放探索路徑、積累經(jīng)驗的任務，將對我國今后的改革開放事業(yè)產(chǎn)生重大而深遠的影響。行政管理體制改革是綜合配套改革中的一個重要內(nèi)容，也是確保綜合配套改革取得成功的關鍵環(huán)節(jié)。

一、綜合配套改革試驗區(qū)行政管理體制改革的意義

行政管理體制改革是全面落實科學發(fā)展觀重要的體制保障，也是綜合配套改革的首要工作和重要突破口。

1．行政管理體制改革是綜合配套改革的重要內(nèi)容

綜合配套改革的提出，是改革開放和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展到特定歷史階段的現(xiàn)實選擇和必然結(jié)果，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的要求，也是落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，將對我國的改革和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。

綜合配套改革的主要內(nèi)容，既包括轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟運行方式，也包括改變二元經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)等，要在市場經(jīng)濟體制和行政管理、法律制度等方面與世界經(jīng)濟全面接軌。因此，綜合配套改革不僅僅是經(jīng)濟體制領域內(nèi)的改革，還包括更廣闊的行政管理體制、社會管理體制、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等領域。

行政管理體制改革是綜合配套改革的中心任務。目前，三個綜合配套改革試驗區(qū)都提出要轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理體制。上海提出的綜合配套改革試點方案第一條就是行政管理體制改革，要以轉(zhuǎn)變政府職能為著力點，從政府、市場、社會等領域全面推進改革；天津提出在綜合配套改革中要“深化推進行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建立能夠充分發(fā)揮新區(qū)整體優(yōu)勢的行政管理體制”；深圳“十一五”規(guī)劃提出“全面推進綜合配套改革，總體部署與重點突破相結(jié)合，圍繞行政管理體制改革、經(jīng)濟體制改革、社會事業(yè)和社會管理體制改革三個重點領域，集中力量改革攻堅”。

2．行政管理體制改革是綜合配套改革取得成功的關鍵

與經(jīng)濟體制改革相比，改革開放以來我國的行政管理體制改革雖然取得了一定的成就，但許多關鍵性問題并沒有取得實質(zhì)性突破。行政管理體制不完善已經(jīng)成為我國改革和發(fā)展過程中各種矛盾的匯集點，成為制約經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的根本體制障礙。在以往的經(jīng)濟體制改革過程中，政府是改革的領導者、組織者和推動者，處于主導地位。隨著改革的深入，政府本身成了改革的對象，需要切實加強自身建設，大幅度地減少和放棄自身擁有的權(quán)力和利益。行政管理體制改革牽涉面寬，會不可避免地觸及政府一些部門的既得利益，難度很大。但是，這項改革是整個體制改革的中心，如果不能取得實質(zhì)性的突破，則其他的改革措施都將無法落實。

當前我國面臨的大量社會經(jīng)濟矛盾迫切需要通過政府自身改革來加以解決，行政管理體制改革與各項改革的整體性和配套性要求進一步增強，改革政府行政管理體制，使其適應社會主義市場經(jīng)濟的要求是現(xiàn)階段改革能否取得成功的關鍵。綜合配套改革試驗區(qū)作為國家在新的歷史階段進行全面制度創(chuàng)新的試點區(qū)域，行政管理體制改革是其承擔的一項重要任務，也是實現(xiàn)既定改革目標的重要突破口。

由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不均衡性，各地在行政管理體制改革中所處的歷史階段不一樣，相應地其歷史任務也不一樣，不同的經(jīng)濟發(fā)展水平和對外開放程度將導致不同的制度創(chuàng)新結(jié)構(gòu)。三個綜合配套改革試驗區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平在全國處于領先地位，其面臨的問題具有超前性和一定的共性，解決問題的方法和思路對其它地區(qū)具有示范性。這些地區(qū)行政管理體制改革的經(jīng)驗具有聚集擴散的外部轉(zhuǎn)移效應，改革的收益可以通過制度移植得到放大。因此，綜合配套改革試驗區(qū)應該在行政管理體制改革方面進行積極的探索和試點，為服務型政府建設提供有益的經(jīng)驗。

二、綜合配套改革試驗區(qū)行政管理體制改革的目標

服務型政府是我國行政體制改革的目標選擇，綜合配套改革試驗區(qū)行政管理體制改革的目標就是要實現(xiàn)政府管理模式由經(jīng)濟建設型向公共服務型轉(zhuǎn)變。

當前，三個綜合配套改革試驗區(qū)作為具有“先行先試”權(quán)的改革試點地區(qū)，應當按照服務型政府的內(nèi)涵和要求進行行政管理體制的創(chuàng)新和完善，構(gòu)建符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的新型行政管理體制，為其他領域的改革創(chuàng)新提供配套支持，從而實現(xiàn)綜合配套改革的預期效果。

服務型政府的內(nèi)涵和要求可以概括為以下幾個方面：

1．服務型政府是有核心競爭力的政府。核心競爭力是企業(yè)治理中的概念，在20世紀80年代的西方“重塑政府”運動中被引入政府治理領域。“政府的核心競爭力是指政府在行使權(quán)力、為廣大民眾提供服務的過程中所累積的不易被其他政府所輕易模仿的、并能夠給相關地區(qū)帶來一定利益的獨特的資源、知識和能力”。在全球經(jīng)濟一體化進程中，決定一國或地區(qū)競爭力的重要因素已不僅僅是資金、技術(shù)、人才、基礎設施等生產(chǎn)要素，很大程度上是政府提供公共服務和產(chǎn)品的能力的強弱，即政府所具有的核心競爭力的大小。政府的核心競爭力主要體現(xiàn)在提供公共產(chǎn)品與服務的能力、創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的能力、應對和處理各種突發(fā)公共事件的能力、匯聚和整合優(yōu)秀人才的能力等方面。

2．服務型政府是民主和負責任的政府。現(xiàn)代政府所面臨的復雜與多元的環(huán)境，使得政府難以成為唯一的公共治理主體，它必須與非政府組織、社區(qū)、民眾協(xié)同治理公共事務，通過合作、協(xié)商、伙伴關系等方式形成一個政民互動的合作網(wǎng)絡，實現(xiàn)公共服務的民主化、社會化和市場化。此外，政府必須認真回應社會和民眾的基本要求，積極履行其社會義務和職責，接受來自內(nèi)部和外部的監(jiān)督，并承擔相應的政治責任、行政責任、法律責任和道德責任。

3．服務型政府是法治和有效的政府。服務型政府是受到法律約束的政府，即法治政府。哈耶克指出：“法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束。”政府要在憲法和法律授權(quán)的范圍內(nèi)活動，要嚴格遵守法律優(yōu)先和法律保留原則。同時，服務型政府必須是有效的政府，“如果沒有有效的政府，經(jīng)濟的、社會的和可持續(xù)的發(fā)展是不可能的，有效的政府——而不是小政府——是經(jīng)濟和社會發(fā)展的關鍵”。有效的政府絕不只是技術(shù)上有效的政府，還應該是具有配置效率、動態(tài)效率，尤其是具有制度效率的政府。

4．服務型政府是為全社會提供公共產(chǎn)品和服務的政府。現(xiàn)代政府是建立在社會資源配置和利益主體多元化的市民社會基礎之上的，這就決定了政府權(quán)力的有限性，政府要以“市場增進論”定位，把職能嚴格限定在為社會提供市場不能夠有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務上。政府主要是為市場交易制定公平的規(guī)則，加強監(jiān)管，確保市場競爭的有效性，確保市場在資源配置中的基礎性作用。同時，在公共產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)和供給上選擇多樣化的機制，通過“政府業(yè)務合同出租”和“競爭性投標”等，鼓勵私營部門和非盈利部門投資經(jīng)營，實行公共產(chǎn)品提供的社會化和有償化。

5．服務型政府是績效政府。政府能否高效運作，是判斷一個公共管理體系是否優(yōu)良的基本標準。對政府提供服務要實行嚴格的績效管理，績效評估要制度化、規(guī)范化。衡量政府提供公共服務的優(yōu)劣，不僅是效率，還要看其效益。對政府績效的評價，不僅僅是單一的來自政府內(nèi)部的自上而下的考核，更多的是來自社會評價。在方法上，可以采用目標管理(MBO)、全面質(zhì)量管理(TQM)等手段。

三、綜合配套改革試驗區(qū)行政管理體制改革的內(nèi)容

在綜合配套改革試點中，國家并沒有給予特殊優(yōu)惠政策，但提出了“先行先試”，即國家的一些重要改革試點項目可優(yōu)先在綜合配套改革試驗區(qū)試行。“先行先試”的核心是試行權(quán)，讓地方政府自行決定改革的具體措施，最大程度地發(fā)揮地方的主觀能動性和創(chuàng)造性。三個綜合配套改革試驗區(qū)應當充分利用該項權(quán)力，與中央主管部委加強溝通和聯(lián)系，在行政管理體制改革上根據(jù)現(xiàn)實需要進行制度創(chuàng)新，取得重要突破。如，試驗區(qū)可以嘗試減少行政層級的設置，在機構(gòu)設置上不必完全和中央的機構(gòu)設置相對接。另外，中央部委的一些改革措施也可以在綜合配套改革試驗區(qū)進行試點，促進中央各部門的改革積極性，上下共同推動，使試驗區(qū)的行政管理體制改革取得實效。

由于三個綜合配套改革試驗區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、發(fā)展階段及行政管理體制現(xiàn)狀并不一致，其行政管理體制改革的側(cè)重點也不一樣，需要與其發(fā)展實際相結(jié)合選取切入點。上海浦東和深圳經(jīng)濟發(fā)展水平較高，服務業(yè)比重較大，綜合配套改革更多地是要解決資源、環(huán)境和開放變量約束下的再發(fā)展問題，其行政管理體制改革的起點較高，切入點是探索建立高效的公共服務型政府。而天津濱海新區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平在三個綜合配套改革試驗區(qū)中處于較低階段，且第二產(chǎn)業(yè)比重較高，綜合配套改革迫切需要解決加速工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展。同時，由于天津濱海新區(qū)不是一個獨立的行政區(qū)劃，行政管理體制存在著缺陷，其行政管理體制改革的切入點是探索“建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡、高效、廉潔的管理體制”。

目前，三個綜合配套改革試驗區(qū)根據(jù)自身的發(fā)展實際已經(jīng)開展了一些行政管理體制改革的實驗，并取得了一定的實效。以上海浦東為例，在成為第一家綜合配套改革試點之后，中央各部委對此都非常重視。不僅人民銀行上海總部已經(jīng)掛牌，國家外匯管理局批復在浦東實行跨國公司外匯管理方式9條試點措施，而且人事部在浦東實行了公務員聘任制，監(jiān)察部率先在浦東開展的依法監(jiān)察試點方案已經(jīng)完成，開始實行行政問責、效能評估、效能投訴、電子監(jiān)察等制度，以社會公眾滿意度為主要評判取向，對政務公開、審批時效、流程規(guī)范、收費合理等情況進行實時跟蹤，以提高機關的行政效能。同時，浦東先后實施取消、合并審批環(huán)節(jié)等，使新區(qū)的基本建設項目審批時限從原來的281個工作日減少到目前的不到100個工作日。

以建設服務型政府為目標，綜合配套改革試驗區(qū)行政管理體制改革的主要內(nèi)容可以概括為以下幾個方面：

1．轉(zhuǎn)變政府職能。這是行政管理體制改革的核心，主要是要解決政府職能“越位”、“缺位”和“不到位”問題。要按照適應市場經(jīng)濟發(fā)展的原則，著力實現(xiàn)政府職能的“強化、弱化和轉(zhuǎn)化”，將政府的職能更多地放到保護財產(chǎn)權(quán)與促進市場競爭機制中去，通過政府的工作，促進公共事業(yè)，提供公共產(chǎn)品，為公眾服務。要盡量減少用行政手段來干預經(jīng)濟，減少公權(quán)力的“尋租”空間。

2．改革行政執(zhí)法體制。要加快建立權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，在多個領域積極探索實行相對集中行政處罰權(quán)，逐步實行跨領域綜合行政執(zhí)法。同時，要認真貫徹實施《行政許可法》，進一步深化行政審批制度改革，精簡行政許可事項，規(guī)范行政許可行為，加強許可后的監(jiān)督檢查，建立實施行政許可“統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理”制度。

3．完善科學民主決策機制。積極采取措施，推進公眾參與立法和重大事項決策，建立完善公眾參與、專家咨詢和政府決定相結(jié)合的決策機制。對涉及與群眾利益密切相關的規(guī)章草案和經(jīng)濟社會事務中的重大事項決策，舉行聽證會，征求社會各界的意見。通過完善政府決策機制，進一步推進行政決策的科學化、民主化和法制化，促進行政決策的合法性。

4．落實行政執(zhí)法責任制。根據(jù)有權(quán)必有責的要求，在分解執(zhí)法職權(quán)的基礎上，確定不同部門、不同崗位上的執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責任。建立健全并全面實施行政問責制，做到有責必問。建立健全審批責任追究制度，做到有錯必究。建立社會公眾對行政機關及行政機關首長依法行政情況公開評議制度和群眾舉報違法行為的舉報制度、投訴制度和反饋制度。

5．建立科學的政績考核指標體系。政府績效評估是當代公共管理改革的主要內(nèi)容。它以績效為導向，以民眾滿意為標準，以科學的測量評估為依據(jù)，以公民參與為原則，以提高政府管理效能為目標。建立全面科學的政績考核指標體系，不能只看GDP，還要看資源效率、生態(tài)環(huán)境保護、文化教育發(fā)展、社會保障、失業(yè)率、人均收入水平、科技創(chuàng)新成果及其應用、醫(yī)療衛(wèi)生狀況、法治環(huán)境、市場秩序、治安狀況、人民滿意度等，要符合科學發(fā)展觀的要求。

6．深化政府機構(gòu)改革。核心是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，建立“決策科學、分工合理、執(zhí)行順暢、運轉(zhuǎn)高效、監(jiān)督有力”的行政管理體制。減少管理層次，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，降低行政成本，加強和完善從事經(jīng)濟調(diào)節(jié)和社會管理的機構(gòu)，撤銷直接從事或干預微觀經(jīng)濟活動和社會事務的機構(gòu)。明確職責分工，整合分散在不同部門的相同行政職能，消除交叉重復。可以試行公務員聘任制，解決干部隊伍臃腫，公務員隊伍龐大的問題，在進一步精簡的基礎上提高效率。

7．大力培育和發(fā)展社會中介組織。發(fā)達的社會中介組織是實現(xiàn)“小政府，大社會”的基本前提。一大批社會中介組織的產(chǎn)生和運作，可以使政府在更高層次上實行宏觀管理，使政府管理更加精簡高效，提高政府管理經(jīng)濟社會的水平。政府應對社會中介組織的法律地位予以明確，還要監(jiān)督和協(xié)調(diào)社會中介組織的服務過程，但不能介入社會中介組織的具體活動，應保持社會中介組織的相對獨立性，使其在競爭中獲得生存與發(fā)展。

8．推行電子政務。計算機信息技術(shù)和計算機網(wǎng)絡技術(shù)的快速發(fā)展，為行政管理體制改革提供了強有力的技術(shù)支持。運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，改造政府運作方式和業(yè)務流程，將管理與服務通過互聯(lián)網(wǎng)進行集成，可以打破時間、空間和部門分割的限制，提高政府公共政策制定以及公共管理活動的透明性和公開性，擴大公民的直接參與，取得民眾對政府的信任和支持，為建設服務型政府提供技術(shù)平臺。

責任編輯：垠 喜