天津濱海新區行政管理體制的創新

[摘要]區域經濟的發展要求創新行政管理體制。天津濱海新區的體制創新，以建立統一、協調、精簡、高效、廉潔的管理體制為目標，合理界定新區管委會、各行政區和功能區的職責范圍，形成有利于發揮新區整體優勢實現共同發展的管理體制和運行機制。

[關鍵詞]區域經濟 行政體制 創新

[中圖分類號]F127.9[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623（2007）04-0042-02

[作者簡介]皮黔生（1951-)，河南寧陵人，南開大學經濟學博士，研究方向：世界經濟。

一、區域經濟發展要求行政管理體制創新

當今世界，區域經濟一體化和經濟全球化已成潮流，這是生產區域化與資源配置全球化的必然結果。適應這一大趨勢，我國進入了區域經濟迅猛發展的時期，同時，也產生了經濟區域與行政區劃不一致、相摩擦的現象。濱海新區隸屬于天津的沿海地區，內部含有三個經濟功能區和五個行政區。在區域經濟發展中創新行政管理體制十分重要。

行政區是國家進行政治統治和執行行政管理職能而設立的，其形成具有歷史、地理、政治、經濟以及自然條件等多方面因素，而且一經形成便具有相對的穩定性。我國早在秦朝就實行郡縣制，元代開始實行省制，行政區劃歷代相傳略有變動，每個行政區都有自己獨特的經濟、文化和社會發展的歷史，是按照經濟內在聯系和社會發展需要而形成的在生產、流通等方面緊密聯系、互相協作的地域經濟綜合體。在我國當前市場經濟發展還不充分的情況下，政府的職能還存有較多計劃經濟色彩，所以在行政區劃和經濟區域不一致，且行政管理又以行政區政府為主的情況下，不可避免地存在一些體制障礙。

區域經濟以資源和產品自由流動和市場主體按照市場經濟規律自由發展為特點，需要提高市場的關聯程度，建立統一市場，使生產要素在區域范圍內自由流動，達到資源的自由配置和優化整合。但是，發展經濟也是行政區政府的傳統職能，地方利益的保護成為行政區政府的本能。這就使得區域整體規劃難以有效地貫徹實施，制約了區域協調發展和整體經濟水平的提升。

適應區域經濟的發展創新行政區劃管理體制也成為世界許多地方的選擇。美國“五大湖經濟區”就設有總統直管的“五大湖開發管委會”；歐盟也建立了龐大的管理機構；臺灣的“新竹高科技產業園區”和新加坡的“裕廊工業園區”都設立了獨立于行政區之外的管理機構。這些做法的目的就是一個：改變和減少行政區管理經濟的職能，排除區域經濟協調發展的體制障礙。

二、濱海新區行政管理體制創新的初步探索

濱海新區就其屬性而言，是一個城市型行政轄區內的經濟區，其管理體制創新具有重要的意義。

濱海新區行政管理體制改革大致經歷了三個階段：

第一階段：1994年4月，天津市委市政府決定開發濱海新區時，直接借用了市政府的權威，設立了市濱海新區領導小組，下設辦公室。開發主體為三個功能區和三個行政區。這一體制的啟動負擔輕，但缺乏區域開發的統籌力度。

第二階段：2000年9月，天津市委市政府決定撤銷濱海新區領導小組和辦公室，成立濱海新區工委、管委會，專門負責新區的規劃、產業布局和基礎設施建設等，增加了統籌的力度，但是沒有改變功能區和行政區各自開發的格局。此階段最有價值的探索是：制定并實施了我國第一部以經濟區為適用對象的行政法規——《天津濱海新區條例》，該法規將部分行政區管理經濟的職責讓渡給了經濟區管理機構——濱海新區管委會。

第三階段：在濱海新區上升為國家發展戰略之后，市委市政府批準建立了濱海規劃分局、土地分局、統計分局、環保分局等市屬職能部門駐新區的分支機構，還下放給新區土地整備權和土地出讓收益的支配權，進一步增強了濱海新區的資源配置和經濟管理職能，在管理體制改革方面向前邁了一步。

盡管如此，濱海新區的現有體制仍有問題：

一是行政主體多元，管理權限劃分不明。在新區內，同時并存三種行政主體：濱海新區管理委員會；新區內行政區政府；國家級功能區管委會。三者的職能和管理權限劃分不明，妨礙了新區統一的規劃建設。

二是新區經濟管理職能缺位，行政區與功能區發展趨同。新區管委會經濟管理職能缺位，統籌能力有待加強。新區內行政區經濟職能不斷增強；功能區也花費很大精力發展社會事業，二者功能趨同，影響新區開發的整體效率。

三是新區事權與財權不匹配，缺乏統一的公共財政體系。濱海新區沒有建立統一財政，致使新區管委會無法履行其組織領導職能，事權和財權不匹配。同時，行政區政府財力也不能同時滿足促進經濟發展與履行社會管理兩種職能的要求，有礙于濱海新區整體優勢的發揮。

2006年下半年天津市委市政府在制定的《天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案》中，針對新區存在的問題，提出了新區行政管理體制改革創新的目標和思路。即“以建立統一、協調、精簡、高效、廉潔的管理體制為目標，分階段建立健全富有新區特點的管理體制。現階段，按照‘一個加強，兩個延伸，一個建立’的思路，合理界定新區管委會、各行政區和功能區的職責范圍，初步形成有利于發揮新區整體優勢、實現共同發展的管理體制和運行機制。”

“統一、協調、精簡、高效、廉潔”的10字方針，目標明確，要求具體，有三層含義：“統一、協調”是指新區開發開放的整體運作狀態，全局的工作要統一指揮，各單位和各方面的工作要協調一致；“精簡、高效”是指新區要有很高的管理水平，機構要精簡，工作要高效；“廉潔”是要求新區建立切實有效的反腐倡廉的監督制約機制。這是第一步改革的基本目標和基本要求。

“一個加強，兩個延伸，一個建立”的改革思路符合中央關于轉變政府職能的總要求，符合濱海新區的實際，在解決經濟區域和行政區劃體制矛盾上有突破。具體的改革內容是：

1.加強新區管委會的組織領導職能。強化新區管委會在制定發展規劃、統籌產業布局、推動基礎設施建設、協調重大問題等方面的組織領導職能，維護規劃的統一性、權威性、嚴肅性，調動各方面的積極性、主動性、創造性，探索建立市政府各部門與濱海新區條塊互補、職能整合的工作機制。

2.延伸功能區的開發建設功能。開發區、保稅區管委會繼續保持開發建設國家級經濟功能區的管理職能。新建的產業功能區，本著精簡、高效的原則，明確管理主體，完善職能和事權。促進功能區的開發建設功能向行政區延伸，擴大發展空間，帶動行政區的經濟發展。

3.延伸行政區的社會管理和公共服務職能。按照屬地化的原則，加強各行政區政府的社會管理與公共服務職能，支持功能區的開發建設。撤消直接從事或干預微觀經濟活動的機構。促進行政區社會管理和公共服務職能向功能區延伸，逐步建立統一的社會管理體系。

4.建立有利于發揮新區整體優勢和共同發展的體制、機制。新區管委會、功能區管委會及行政區政府實行政企、政資、政事、政府與社會中介組織分開，轉變職能，精簡機構和人員，減少層級，提高效率。健全科學決策程序，增強政府工作透明度，建立公共財政體制和新區開發資金，調整現行財政收入分配關系。

5.建立健全濱海新區法規體系。修改完善《天津濱海新區條例》，以法律的形式來調整經濟區與行政區的事權和利益。同時還要研究制定《濱海新區規劃管理與實施辦法》、《濱海新區統一執法規定》等規章制度。在新區實行統一的城市規劃建設、土地管理、環境保護綜合執法試點等。

這些設想與設計標志著濱海新區的行政管理體制改革上向前邁出了一大步，但距離中央政府所要求的“統一、協調”還有相當的差距，探討區域發展的行政管理新模式方面還有很長的路要走。

（收稿日期: 2007-07-27 責任編輯: 垠 喜）