我國房地產宏觀調控政策的目標選擇

[摘要]我國房價上漲是一連串事件相互作用的結果。在流動性過剩和人民幣升值以及國家宏觀政策將“經濟過熱”作為調控目標的大背景下，應明確提出將房地產調控目標從“控制房價上漲”轉變為“遏制房價過快上漲和防范金融風險”的雙重目標上來。具體來說，要將住宅與房地產區別開來調控，將住宅當成準公共產品進行規劃和開發，要建立多層次的住房保障體系。

[關鍵詞]房地產 住宅 宏觀調控 目標選擇

[中圖分類號]F299.2[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623（2007）04-0015-05

[作者簡介]郭萬達（1965—），江西定南人，綜合開發研究院（中國·深圳）副院長，研究員。研究方向：宏觀經濟。

自2002年我國對房地產實行宏觀調控政策以來，社會對其目標、范圍、方法和效果的爭論、批評就一直沒有停止過。近兩年來，房地產在有些城市出現了“越調越熱”的現象，這就促使人們對房地產宏觀調控政策進行更多的反思，以至于在經濟學界和社會各界對房地產的調控政策的有效性提出了懷疑。筆者認為，房地產宏觀調控政策是我國宏觀管理的一個重要內容，在目前流動性過剩、人民幣升值引發資產價格膨脹的大背景下，認真總結我國房地產宏觀調控政策的經驗與不足，對于防范國民經濟出現“泡沫化”是有益的。

一、我國房價上漲是

一連串的事件相互作用的結果

有關統計數據表明，2000～2006年全國房價累計上漲了39.8%。其中部分城市房價漲幅較高，2000～2005年，寧波、上海、青島和杭州的房價累計漲幅分別達到85.9%、68.7%、68%和54.3%。2006年，雖經宏觀調控，但全國房價平均上漲仍達5.5%，北京、深圳是房價上漲最快的城市，分別達到10.4%和10.0%。2007年上半年，全國房價繼續上漲，幅度為5.9%，漲幅較高的主要城市包括北海15.5%、深圳13.9%、南京11.3%、北京10%和石家莊9.4%等，同時，有關統計還表明，房價上漲有進一步向二線、三線城市擴散的態勢。

分析房價上漲的原因，綜合學術界過往的討論，主要有以下幾個方面：

1.這是“流動性過?！焙汀叭嗣駧派怠彼鶐淼馁Y產價格膨脹的一個重要表現和結果

持這種觀點的人認為，我國存在嚴重的流動性過剩問題，必然表現為貨幣的泛濫。流動性過剩在金融領域表現為貨幣增幅過大和存貸差過大，2006年末金融機構存貸差達到11萬億，超額存款準備金率為4.8%，外匯占款在金融機構資金來源的比率高達24%。流動性過剩的直接結果就是資產價格的膨脹，突出表現在樓市和股市上。在房地產領域，流動性過?？赡軐е路康禺a泡沫。

與此相關的另外一個重要的因素，就是人民幣的升值。一個國家本幣升值往往容易導致房地產價格的上漲，人民幣升值也不例外。有人將這種情況描述為“人民幣升值型房地產泡沫”。支持這一觀點的主要案例是日本上世紀80年代后期的泡沫經濟。1985年“廣場協議”之后，日元迅速升值，到1987年底，日元匯率累計升值66%。日元升值導致了地價的連續5年上漲，以1983年為基期計算，到1988年東京的地價上漲了二倍多。當時日本的房地產價格上漲速度之快是舉世公認的。日本的經驗表明，本幣升值和流過性過剩是導致日本泡沫經濟形成的重要原因。在中國，目前這種情況和日本當年很相似。

2.這是片面強調“住宅市場化”以及沒有區別“住宅”和其它房地產有差別的結果

房價問題和教育問題、醫療問題是我國當前重要的三大民生問題，被老百姓稱為“新三座大山”。為什么會出現這種現象？很重要的一個原因，就是片面強調住宅市場化的作用。有人指出，房地產作為一個產業，追求的是投入產出關系、供求關系、對國民經濟的貢獻等等，而住房問題是民眾的基本生活問題，涉及到社會穩定，應該有保障制度。目前國家政策沒有正確處理好房地產業和住宅建設這兩者的關系，房地產業和住房全實行了市場化。

這種情況始于1998年我國的住房制度改革，當時提出“貨幣化分配”，但實際上執行的結果是將“貨幣化分配”當成“市場化分配”。統計數據表明，1999～2006 年，我國房地產銷售額從2135 億元增加到20510億元，房地產占GDP 的比重從4.24%上升到9.26%，同時，個人購房比例占到了95%以上。由此可見，我國的房地產已經高度市場化。在我國對房地產實行宏觀調控的過程中，沒有區別“住宅”和其它房地產的差別，因為“房地產”是一個范圍較寬的概念，與土地有關的建筑物都是“房地產”。世界各國的經驗表明，在房地產中，住宅是一個特殊的產品，既是投資品又是消費品，涉及到民生問題，具有準公共品性質，因此，應將住宅和其它房地產區別開來，不能片面地理解市場化。

以深圳為例，深圳在我國是較早實行貨幣化分房的城市，但深圳住宅實行的是商品房、微利房、福利房三級供應制度，同時“城中村”還提供了大量的成本較低的廉租房。實踐證明，這種“住房分類供應制度”不僅是必要的，也是成功的。當然，隨著條件和情況的變化，政策可以有所變化，但是“分類供應”不應該變。深圳近些年來，實際上是取消了這種“分類供應制度”，福利房沒有了，政策性住房供應又非常有限，“城中村”改造將廉租房的供應也切斷了，住房完全靠市場化來解決，在人口急劇增加的情況下，再加上香港的因素，深圳的房價焉能不漲？

3.“地方政府行為”和“土地批租制”助長了樓市的上漲

有許多研究者將房價上漲歸咎于與地方政府行為有關。其邏輯關系是，土地問題與地方政府有緊密的關系，地方財政成為名副其實的“土地財政”。因此，地方政府就熱衷于經營土地。據國務院發展研究中心土地課題組對浙江的調查來看，由城市擴張帶來的房地產業和建筑業發展，成為地方財政預算內的支柱性收入，很多地方政府經營土地的收入占到地方財政收入的一半以上；土地出讓金數額巨大，成為地方政府財政預算外收入的最主要來源，有些地方占到60%以上；同時，與土地相關的收費成為地方政府各部門改善福利的重要途徑?！巴恋刎斦眹乐嘏で说胤秸墓仓卫硇袨?，并可能導致官商勾結等不法行為，同時也可以合理解釋地方政府通過各種手段讓土地漲價、房子漲價，以取得更高利益。

地方政府的行為與我國實行的“土地批租制”有關。有人指出，我國的土地批租制度是學香港的，都是只出讓土地使用權，而土地所有權歸政府所有。但我們學香港學得不徹底。香港目前實行的土地出讓制度實質上是批租制和年租制的混合體制，內地實行的是單一的批租制；香港土地批租的一半收入歸當期政府，另一半收入進入土地基金歸未來政府使用。另外，香港在住房制度方面實行的是高房價和高福利（廉租房）并行，有一半香港人住在政府提供的公屋。

我國一方面實行“土地批租制”，另一方面，又實行“最嚴格的土地管理制度”，守住全國耕地不少于18億畝這條線。這意味著土地供應緊缺，尤其是住宅土地減少，在全國大中城市中是普遍現象。其結果是，通過“招拍掛”拿來的土地，由于成本上升而可能引致房價上升，又由于土地供應減少而導致住宅總體供給滿足不了市場的需要。仍以深圳為例，2007年上半年，深圳新建商品房批準預售面積為264.17萬平方米，同比下降22.47%；其中住宅批準預售面積242.41萬平方米，同比下降15.16%。為什么深圳經過2006年調控以后增加了土地住宅供應但2007年住宅仍不足呢？因為前些年土地供應不足，比如2005年，深圳住宅用地占當年實際土地供應總量的3.26%，較上年減少48.16%，2006年雖有增長，但新增的土地供應不可能在一年之內就轉化為住宅供應，這就不難解釋深圳2007年房價上漲了。全國的情況和深圳也差不多。

4.“房地產市場的混亂”和“房地產開發商對暴利的追逐”導致樓市上漲

有人指出，房價的上漲很大的因素是房地產開發商和不良中介的炒作行為造成的， 這些房地產開發商通過發布虛假信息、炒賣房號、捂盤、惜盤、囤積房源等惡意炒作，哄抬房價，或者縱容、雇用人員炒作房價，擾亂市場秩序。為此，各地政府紛紛采取措施整治房地產市場。比如，深圳2007年上半年推出十大措施，開展專項整治行動，運用經濟、法律、行政等多種手段對房地產市場進行綜合治理。

二、我國房地產宏觀調控政策的階段和目標

我國房地產宏觀調控政策根據目標和內容，可大致劃分為兩個階段：

1.第一階段：2002～2004年

這一階段，在我國出現投資過熱和局部地區出現房地產熱的背景下，實行以控制投資膨脹為主要內容的房地產調控政策。房地產宏觀調控政策最初的出發點不是“房價”，是投資過熱。自2002年下半年以來，國內多數地區出現了房地產投資增長迅猛、價格上漲過快以及商品房結構嚴重失衡的局面。建設部等國家六部委出臺的《關于加強房地產市場宏觀調控促進房地產市場健康發展的若干意見》，主要控制對房地產企業的貸款，要求嚴格審核房地產開發項目貸款條件，切實加強對房地產開發貸款使用的監管。

對房地產投資過熱的調控持續到2003年。2003年6月13日，央行出臺了《中國人民銀行關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》，這就是后來引起廣泛爭議的121號文件。此文件的調控范圍涵蓋了整個房地產金融業務，不僅旨在提高房地產開發企業的經營門檻，也試圖限制房屋的消費需求。要求房地產開發企業的自有資金不得低于項目總投資的30%；限制房地產開發土地供應貸款，要求商業銀行嚴格控制土地儲備貸款的發放；嚴格控制建筑施工企業流動資金貸款用途；商業銀行只能對購買主體結構已經封頂住房的個人發放貸款；提高第二套住房和商業用房的首付比例和貸款利率等。

針對2003年我國出現經濟過熱、固定資產投資增速太快、煤電油運全面緊張的情況，2004年4月，國務院果斷采取有力措施對宏觀經濟進行全面調控，旨在遏制固定資產投資過快增長勢頭，保持經濟平穩較快發展。由于房地產業產業鏈長，關聯部門多，快速增長對經濟、尤其是對固定資產投資的拉動作用大，房地產業與鋼鐵、電解鋁、水泥等行業并列，成為此輪宏觀調控中的主要行業之一，“鐵本事件”就是這一階段宏觀調控的一個典型。

2004年宏觀調控的主要特點是對土地進行控制，將土地作為宏觀調控的主要工具，即“地根緊縮”，因此可以看成是對控制投資膨脹目標的延續。在《國務院關于調整部分行業固定資產投資項目資本金比例的通知》中規定：將房地產開發項目(不含經濟適用房項目)資本金比例由20%及以上提高到35%及以上。在《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中要求開展對存量建設用地資源的普查，研究制定鼓勵盤活存量的政策措施，嚴禁閑置土地，禁止非法壓低地價招商等。

2.第二階段：2005～2007年

這一階段，在我國人民幣升值和流動性過剩的大背景下，房地產宏觀調控政策的主要目標從單一控制投資膨脹向控制投資和房價上漲雙重目標轉變。

2005年7月21日，中國人民銀行公布匯率改革方案。人民幣匯率不再盯住單一美元，而是一籃子貨幣政策，從而形成更富彈性的人民幣匯率機制。在此背景下，資產價格出現加速上漲的局面，突出特點是股市和樓市的大幅度上漲。2005年初，根據房地產市場出現的新情況和新問題，中央三個月內連續出臺了一系列調控政策。在《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于做好穩定住房價格工作意見的通知》中提出，調控重點從增加供給和減少需求兩方面入手來調整房地產市場，實現穩定房價的目的。政策要求強化規劃調控，改善住房供應結構；加大土地供應調控力度。應該說，此項政策是第一次提出從嚴格土地管理調控目標和控制房地產投資規模過大向既控制投資速度又要抑制商品住房價格上漲過快的雙重目標轉換，可看成是房地產宏觀調控目標轉變的風向標。

2005年調控房價的政策目標并未實現，實際結果是房價繼續上漲。2006年，針對部分城市房價過快增長的情況，5月中旬的國務院常務會議提出了六條房地產調控意見（簡稱“國六條”）。5月30日，建設部、發展改革委等九部委聯合發布《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》（簡稱“國十五條”），實行更嚴格的調控政策，但也引起較大爭議?！皣鍡l”要求凡新審批、新開工的商品住房建設，套型建筑面積90平方米以下住房(含經濟適用住房)面積所占比重，必須達到開發建設總面積的70%以上。要求調整住房轉讓環節營業稅；有區別地適度調整住房消費信貸政策；個人住房按揭貸款首付款比例不得低于30%。這應該看成是對房地產開發和供給結構改善的比較嚴厲的調控政策。但調控并沒有結束，2006年底，國家稅務總局出臺《關于房地產開發企業土地增值稅清算管理有關問題的通知》，從而啟動從稅收政策對房地產市場的調控。同時，央行根據流動性過剩的情況，分別在2006年分四次調整存款準備金和利率。

對房價的調控政策持續到2007年上半年。2007年在政府工作報告和財政預算報告中，出臺了一系列調控房地產措施，政府工作報告中已將\"加強房價監管和調控，抑制房地產價格過快上漲，保持合理的價格水平\"等任務納入到2007年整體工作部署，其中最引人關注的是國家相關部門將研究開征物業稅的實施方案。2007年5月，《商務部、國家外匯管理局關于進一步加強、規范外商直接投資房地產業審批和監管的通知》，要求依法加強外商投資房地產企業的審批和監管，嚴格控制外資投資高檔房地產。與此同進，針對流動性過剩和資產價格膨脹，央行于2007年3月、5月和7月三次加息。

從上述我國房地產宏觀調控近五年來的政策回顧中可以看出，我國房地產宏觀調控政策主要有三大特點：一是調控的目標從單一抑制投資膨脹的目標到抑制投資膨脹和穩定房價的“雙目標”轉變；二是調控的范圍從單一對土地的全面控制（“地根”調控）目標向既控制土地又增加住宅土地供給的“雙范圍”轉變；三是調控的手段從相當單一的行政措施、金融調節向綜合運用行政、法律、金融、稅收調節的“多手段”轉變。

從調控的效果來看，第一階段的房地產宏觀調控目標基本達到。經過調控，投資規模降下來了，固定資產投資完成額增長速度從2003年的40%以上降為2004～2006年的25%左右。此外，對土地的控制也初見成效。第二階段的調控目標現在看來還不是很明顯，房價上漲的勢頭不僅沒有制止，甚至還有進一步發展的趨勢。

三、加強和改善我國房地產

宏觀調控政策的若干建議

1.在流動性過剩和人民幣升值的大背景下，我國房地產宏觀調控不是短期政策，應是中長期政策，我們要做好應對的思想準備

當前我國存在的流動性過剩具有全球背景。全球流動性過剩沖擊油價、黃金、股市和樓市，引起全球性的資源性產品價格和資產價格的不斷上漲。據仲量聯行公布的數據，2007年上半年全球房地產直接投資總額再創歷史新高，達到3820億美元，比去年同期上漲16.6%，超過了2003年全年的投資額。全球房地產投資連續16個季度持續增長，美洲、歐洲和亞太地區均創歷史新高。我們還要注意，從國際經驗來看，流動性過剩往往會對股市和樓市推波助瀾，你追我趕，助長資產價格不斷攀升。引發全球流動性過剩的原因很復雜，但有一點可以肯定的是，這些因素不可能短期內馬上改變。

同樣，我國的流動性過剩狀況也不可能短期內得到根本的逆轉。支持流動性過剩的諸如貿易順差、出口增長、高儲蓄率等因素將在相當一段時期內存在。此外，我國未來5～10年，隨著我國經濟的持續增長，大規模城市化仍將繼續，人民幣升值的預期和壓力仍將存在。同時，我們還要注意，在我國一些樓市上漲較快的城市，在以后的幾年中，都有大型國際性體育活動或展覽活動，比如2008年北京的奧運會，2010年上海的世博會和廣州的亞運會，2011年深圳的世界大運會等，從過去一些舉辦國和舉辦城市的經驗來看，這些活動都可能助推樓市的上漲。

因此，從這個角度來說，我們要樹立房地產宏觀調控政策是中長期的目標，而不能期待著有立竿見影的變化，對此要有充分的認識。

2.在國家總的宏觀調控政策將“經濟過熱”作為調控目標的背景下，應明確提出將房地產調控目標從“控制房價上漲”轉變為“遏制房價過快上漲和防范金融風險”的“雙重目標”上

在流動性過剩的背景下，由于房價上漲而累積的金融風險有可能放大，結合國際上一些國家產生“泡沫經濟”的經驗和教訓，對此問題應引起我們的高度重視和警惕。日本著名經濟學家宮崎勇先生、田谷禎三先生2007年3月在綜合開發研究院（中國·深圳）舉辦的內部研討會上就強調指出，在日本泡沫經濟形成時，日本從官方到民間對泡沫經濟的危害性認識不足，容易被“表面美麗”所迷惑，股價和地價上漲非常快，最后結果是使日本進入“停滯的十年”。日本的經驗和教訓值得我們吸取。

本文無意在這里討論我國股市和樓市是否存在“泡沫”問題。但在房價攀升的情況下，金融風險有放大的可能。據國務院發展研究中心課題組的研究結論，雖然國內貸款在房地產開發資金來源中所占的比例大致在20%左右，但若加上自籌資金和其他資金中的銀行貸款，銀行貸款在房地產開發資金中所占比例應在50%～60%之間；此外，2006年以來，商業性房地產貸款反彈幅度較大，比2005年同期增長了30.97%。這些數據表明，一旦房價下跌，就可能危及到銀行，金融風險就會放大。

2007年7月27日，中央明確提出宏觀調控的目標是要從遏制經濟增長由偏快轉為過熱，這可看成是宏觀調控政策轉變的一個重要信號。在此背景下，房地產宏觀調控政策要充分認識到資產價格膨脹所引發的“泡沫經濟”對國民經濟的危害性，因此，應將“防范金融風險”調整為房地產宏觀調控的首要目標。

3.應明確將住宅從其它房地產調控中分離出來，對住宅的調控要著眼于中長期，加快建立“多層次的住宅保障體系”，加快推動住宅保障立法

世界各國的經驗表明，住宅和其它房地產有著性質上的不同，政府對住宅保障要提供從土地、資金到稅收的各種支持。據研究，日本的住宅供給中，使用政府資金建造的“公共住宅”占到45.7%。韓國解決低收入家庭住房問題最基本的政策，也是由政府出資或資助建設的，并以低廉價格出租給低收入家庭的公租房。香港政府在實施公共住房制度的過程中，逐漸形成了包括市場化和保障性在內的雙軌制住房供應體系，香港有49.6%的居民居住在公營的租住公屋和資助出售的居屋中。即便是在美國，其房地產市場也是政府高度干預和調控的市場。美國是世界上最早推行廉租住房政策的發達國家。美國廉租住房主要是通過政府直接建房和政府補貼開發商建房來完成。

我國1998年實行房改的時候，是說要建立多層次的住宅保障體系，但在實際執行的過程中，這個“多層次”并未真正建立起來，“住宅”也沒有保障。雖然我們現在已經開始認識到這個問題，近兩年的政策有所調整，如采取調整戶型結構、增加住宅土地供應等擴大供給的措施，各地也都在執行之中，但從長遠來看，這還不是“治根”的辦法。要解決住宅這一民生問題，關鍵是要建立“多層次的住房保障體系”，即回歸到1998年頒布的房改方案（國發[1998]23號，簡稱23號文）中提出的對不同收入家庭實行不同的住房供應政策：“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其它收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”。而且要通過立法來確立“多層次住房保障體系”的真正落實。

4.應積極發揮中央和地方的兩個積極性，建立中央和地方對房地產調控的“共同治理”機制，提高調控的有效性

應該說，住宅和房地產區域性很強，不同的經濟發展水平、不同的土地資源情況、不同的消費習慣都會影響其發展。由于級差地租的存在，住宅和房地產本質上不是全國統一市場。這一特殊性決定了各級地方政府在房地產調控中發揮著不可替代的作用。因此，在我國房地產宏觀調控政策制訂和實施的過程中，中央政府和地方政府應各司其職，在不同層面發揮不同的作用。應明確中央政府的職能主要是確定宏觀調控政策的方向，通過金融政策、稅收和財政政策進行調控，而涉及到住宅建設中的土地供應、容積率、戶型結構以及市場調控的具體操作則應由各級地方政府來完成?，F在我們對地方政府對宏觀調控政策執行不力多有抱怨，但不去追究導致這種情況發生的原因。因此，筆者認為，現在已到了要建立中央與地方對房地產調控“共同治理”機制的時候了。