日本的結(jié)構(gòu)改革特區(qū)與我國的綜合配套改革試驗

[摘要]結(jié)構(gòu)改革特區(qū)是日本為了推進全國改革和發(fā)展地方經(jīng)濟進行的一項規(guī)制改革措施。日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)的實踐與我國國家綜合配套改革試驗區(qū)類似，對我國國家綜合配套改革試驗區(qū)的改革試驗具有借鑒意義。本文在分析日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)實踐面臨的社會經(jīng)濟背景，介紹其特征和實施做法的基礎(chǔ)上就其績效、存在問題等進行評析，進而思考對我國國家綜合配套改革試驗區(qū)改革試驗的啟示。

[關(guān)鍵詞]日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)國家綜合配套改革試驗區(qū) 規(guī)制改革

[中圖分類號]F127.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2007）06-0031-03

[作者簡介]戴學(xué)來（1963—），天津師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，經(jīng)濟學(xué)博士。研究領(lǐng)域：開放經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟；李家祥（1951—），天津師范大學(xué)黨委書記，經(jīng)濟學(xué)教授，博士生導(dǎo)師。研究領(lǐng)域：中國經(jīng)濟改革、開放經(jīng)濟。

日本的結(jié)構(gòu)改革特區(qū)是在特定地區(qū)推行符合當?shù)靥攸c的規(guī)制改革。它以搞活經(jīng)濟為目的，即在有限的少數(shù)地區(qū)實施一些很難在全國統(tǒng)一推行的規(guī)制改革①，取得經(jīng)驗后在全國普遍推廣。盡管中日兩國無論是經(jīng)濟發(fā)展所處階段，還是改革所面臨的問題都有差異，甚至有人認為日本這種“特區(qū)特辦”是向我國經(jīng)濟特區(qū)學(xué)習(xí)的做法，但是其經(jīng)驗與教訓(xùn)對我國國家綜合配套改革試驗區(qū)的改革試驗仍具有借鑒意義。

一、日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)的特征

日本的規(guī)制改革始于20世紀80年代，后期推進緩慢，加上長期經(jīng)濟停滯，改革已不適應(yīng)日本社會經(jīng)濟的需要，規(guī)制問題顯得更為突出，表現(xiàn)在經(jīng)濟規(guī)制與社會規(guī)制被割裂開來；排除公司的參與減少了競爭；非市場的做法導(dǎo)致資源浪費。由于中央集權(quán)式的政府對市場的干預(yù)，造成服務(wù)價格不合理，抑制了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

日本全國性的特區(qū)改革始于2002年4月。結(jié)構(gòu)改革特區(qū)是一種新的區(qū)域制度，無論在具體實施，還是改革思路上都與以往的改革有很大不同，概括起來，結(jié)構(gòu)改革特區(qū)具有以下幾個特征：（1）非集權(quán)化的決策。雖然改革的基本框架通過自上而下的決策過程確定，但改革計劃的實現(xiàn)是一個自下而上的過程。（2）中央不給改革特區(qū)財政上的支持，只給政策。（3）先試先行。特區(qū)的規(guī)制改革經(jīng)評價后，作為特例措施運用到特區(qū)以外地區(qū)。（4）尊重地方政府的自主權(quán)，特區(qū)直接向內(nèi)閣負責(zé)。改革由內(nèi)閣主導(dǎo)，擺脫了中間環(huán)節(jié)，特別是地區(qū)政府和中央各部門的約束，從而激發(fā)了城市進行改革的動力。（5）法律先行。在法律中盡可能詳細地“一攬子”列舉改革內(nèi)容，以防止行政官僚在執(zhí)行中“走樣”。（6）特區(qū)設(shè)置在市町村政府層次上。以市町村為中心建立特區(qū)，根據(jù)地方公共團體等特區(qū)主體實施的項目內(nèi)容，可自由擬定特區(qū)的合理范圍。具體地說，市町村內(nèi)的一部分或整個轄區(qū)、跨市町村的特定地區(qū)或整個地區(qū)、市町村或都道府縣內(nèi)若干地區(qū)聯(lián)合等，都可以以各種地區(qū)組合形式建立特區(qū)。

二、日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)的實施及其效果

日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)的具體實施包含三個階段：

1.規(guī)制改革計劃的征集。一般一年兩次，由結(jié)構(gòu)改革特區(qū)推進本部向全國征集特區(qū)構(gòu)想提案，地方公共團體等自發(fā)制訂和提交構(gòu)想草案。地方提交的提案經(jīng)推進本部和有關(guān)省廳的協(xié)商，認定為改革項目。一般地，被認定的項目包括“結(jié)構(gòu)改革特別區(qū)域推進程序”附錄所列舉的法律，及省令、訓(xùn)令、通達等，供地方選擇。地方政府從上述認定項目中選擇適合當?shù)靥攸c的改革內(nèi)容，制訂并提交“結(jié)構(gòu)改革特區(qū)計劃”，等候?qū)徟?/p>

2.批準設(shè)立結(jié)構(gòu)改革特區(qū)。地方政府提交的“結(jié)構(gòu)改革特區(qū)計劃”經(jīng)推進本部和有關(guān)省廳審議和批準通過后，特區(qū)即告成立，改革按規(guī)定開始實施。到2006年底，日本已設(shè)立結(jié)構(gòu)改革特區(qū)910個（見表1），其中涉及教育領(lǐng)域的126個，社會保障領(lǐng)域178個，產(chǎn)業(yè)促進3個，旅游領(lǐng)域69個。

3.評價與推廣階段。每個年度由推進本部與民間企業(yè)、學(xué)者專家等第三方組成的評價委員會對特區(qū)制度實施情況進行評價。一是對改革措施實施情況評價，二是對個別特區(qū)規(guī)制特例措施效果、影響評價。特殊的規(guī)制措施適合于地方條件，通過推進所在地區(qū)的結(jié)構(gòu)改革促進了地方經(jīng)濟，就可能應(yīng)用于全國。至2006年底，評估后的83項特別規(guī)制措施中有68項由評價委員會推薦在全國范圍實施。

從2003年4月起步至今， 結(jié)構(gòu)改革特區(qū)已走過4個年頭，日本各界對“特區(qū)”改革的成果褒貶不一。圍繞經(jīng)濟規(guī)制的改革主要是簡化行政程序，一般是沒有爭議的，問題是社會領(lǐng)域改革的效果，如醫(yī)療服務(wù)、農(nóng)業(yè)、教育和衛(wèi)生等。在農(nóng)業(yè)特區(qū)內(nèi)， 股份公司可以租賃土地進行農(nóng)業(yè)經(jīng)營；在教育特區(qū)， 民間企業(yè)可以開辦學(xué)校；在福利特區(qū)， 允許股份公司接受政府委托，經(jīng)營老年人特別護理設(shè)施等等。另外，雖然特區(qū)設(shè)立是為了通過特區(qū)的先行先試，加快全國規(guī)制改革，但客觀上刺激了地方政府之間規(guī)制改革的競爭。直接向內(nèi)閣提交改革計劃，越過地區(qū)政府和內(nèi)閣各部門，這不僅是對日本官僚主導(dǎo)體制進行的一次“創(chuàng)造性的破壞”， 而且培養(yǎng)和調(diào)動了地方政府和國民“自己決定， 自己負責(zé)”的意識和能力。

結(jié)構(gòu)改革特區(qū)的積極效果還表現(xiàn)在促進地方經(jīng)濟發(fā)展上。2006年3 月， 日本內(nèi)閣官房結(jié)構(gòu)改革特區(qū)推進室對全國709個特區(qū)進行的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示， 在2003 年4 月到2005年11月， 特區(qū)企業(yè)設(shè)備投資額和年銷售額分別增加5300 億日元和5200億日元， 創(chuàng)造就業(yè)機會近14000個。特區(qū)在實踐過程中還存在許多問題，如國民對特區(qū)的認知度較低，期望值不高；特區(qū)在日本省級行政區(qū)域分布不均衡，多數(shù)地方政府處于觀望等待之中；特區(qū)改革面臨官僚機構(gòu)和既得利益階層的封堵；與其他地區(qū)政策，如《地域再生法》，缺乏整合；民間辦學(xué)的質(zhì)量令人擔憂； 特區(qū)的經(jīng)濟和社會效益還相對較低；績效評估體系還需完善等。

三、日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)實踐對我國國家

綜合配套改革試驗區(qū)的啟示

中日兩國都在積極推進本國的改革進程，由于所處經(jīng)濟發(fā)展階段、面臨的主要挑戰(zhàn)不盡相同，因此在促進制度創(chuàng)新的做法上也會有所不同。比較日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)與中國國家綜合配套改革試驗區(qū)（見表2）可以發(fā)現(xiàn)，兩者有差異，也有許多共同之處。日本所面臨的經(jīng)濟和社會改革的雙重任務(wù)，中國同樣面對。國家綜合配套改革試驗的主要任務(wù)之一是為全國構(gòu)建社會主義和諧社會發(fā)揮示范作用，因此同樣肩負著社會、經(jīng)濟和環(huán)境的多重目標。另外，中日兩國雖然社會性質(zhì)不同，但在集權(quán)化決策和法規(guī)制度“全國一律”上具有共同性。在改革試驗區(qū)的具體做法上，如對改革試驗區(qū)賦予先行先試權(quán)、沒有財政稅收上優(yōu)惠措施、地方申請中央政府批準等，也非常類似。然而，在改革試驗區(qū)的設(shè)置法源、區(qū)域規(guī)模、與地方政府和中央各部門的關(guān)系、改革內(nèi)容、改革推進速度、改革難度，以及效果評價的安排等諸多方面都存在著明顯差異。目前，我國國家綜合配套改革試驗區(qū)的改革試驗存在著推進速度較慢；改革的內(nèi)容過于綜合，面面俱到，整體推進難度較大；對一些既有的不適合地方經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)制形成突破較為困難；因試驗時間較短效果尚不明顯等問題。借鑒日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)實踐的經(jīng)驗和教訓(xùn)，我們可以在以下方面采取措施。

1.制定國家綜合配套改革試驗區(qū)相關(guān)法規(guī)刻不容緩。日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)從一開始就依據(jù)《特區(qū)法》設(shè)立，而且根據(jù)需要不斷修改，避免由于政府更迭改變已有的特區(qū)制度。我國國家綜合配套改革試驗區(qū)不是短期行為，應(yīng)以法律形式確定下來，成為以地方改革推進全國改革的一種制度安排。依法進行綜合配套改革可以減少人為的干預(yù)，給予地方更多的自主權(quán)，調(diào)動地方進行經(jīng)濟社會領(lǐng)域改革的積極性。

2.鼓勵地方政府參與，注重專項改革試驗區(qū)的設(shè)立。2005年上海浦東新區(qū)被確定為綜合配套改革試點之后，國家又批準設(shè)立了天津濱海新區(qū)、重慶和成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革雖可以歸類于專項改革，但涉及經(jīng)濟、社會等各個領(lǐng)域，仍然是全面綜合的。為了鼓勵地方政府之間的改革競爭，國家有必要根據(jù)改革領(lǐng)域和地方社會經(jīng)濟發(fā)展需要，選擇若干典型區(qū)域設(shè)立更多的專項改革試驗區(qū)。

3.在解決個性問題的同時，力爭在某些共性問題上實現(xiàn)創(chuàng)新突破。個性問題與本地區(qū)的實際緊密結(jié)合，而共性問題的解決則具有全國意義。綜合配套改革試驗區(qū)在改革的目標選擇上要以對全國深化開放和改革具有重大意義為原則，而不僅僅以解決本地區(qū)發(fā)展的制度缺陷為目的。

4.在國家統(tǒng)籌下實現(xiàn)重點領(lǐng)域的改革創(chuàng)新。現(xiàn)有的綜合配套改革方案幾乎涉及經(jīng)濟社會所有重大領(lǐng)域的改革。然而，事實上一個試驗區(qū)在所有的改革領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有效突破難度較大。借鑒日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)的做法，國家需要全面統(tǒng)籌試驗區(qū)的改革，而不是由各實驗區(qū)面面俱到地進行。例如，2006年5月26日頒布的《國務(wù)院推進濱海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》中明確了天津濱海新區(qū)應(yīng)在對外開放、金融改革與創(chuàng)新、土地管理制度改革和行政管理體制改革4個方面的改革創(chuàng)新。這4個領(lǐng)域正是濱海新區(qū)要重點突破的領(lǐng)域。從濱海新區(qū)改革推進的現(xiàn)狀來看，對外開放、金融改革與創(chuàng)新等都是推進較快的領(lǐng)域。

5.服務(wù)業(yè)規(guī)制改革形成突破應(yīng)予以重視。經(jīng)濟領(lǐng)域改革應(yīng)以放松經(jīng)濟規(guī)制為主要內(nèi)容。以天津濱海新區(qū)為例，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后制約著濱海新區(qū)作為經(jīng)濟增長極，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展作用的發(fā)揮。行政壟斷和服務(wù)業(yè)開放步伐慢是新區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后于制造業(yè)發(fā)展的主要原因。為了促進新區(qū)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、社會服務(wù)業(yè)等服務(wù)業(yè)部門的發(fā)展，需要進一步放松管制。

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（收稿日期:2007-12-01責(zé)任編輯: 垠喜）