解決“三農”問題的新嘗試

[摘要]“三農”問題的癥結在于農村土地制度限制了農業產業化和現代化，固化了小農經濟；城鄉二元結構限制了農村的社會發展空間，封死了鄉村城市化的道路；農民不能享有與城市居民同等的公民權益，造成了城鄉居民的兩極分化。解決問題的思路可以是改革現行的土地管理和經營制度，變集體所有為國家所有；實施建制鎮發展戰略，徹底打破城鄉二元結構；推進國民待遇同等化的體制改革和制度創新，實現城鄉居民一體化的和諧發展。

[關鍵詞]“三農”問題 土地制度改革 建制鎮發展 城鄉居民一體化

[中圖分類號]F32 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2007）06-0082-04

[作者簡介]張振立（1954—），河南浚縣人，珠海高新區管委會辦公室副主任，副研究員。

改革開放以來，國家為解決“三農”問題采取了一系列政策措施，取得了顯著成效。但是也要看到，農業后勁小，城鄉差距大，農民增收難。要從根本上解決問題，需要把解決問題的思路轉到治本上。為此，本文提出以下幾點建議。

一、改革農村土地制度

1.我國現有土地所有制法權關系模糊。我國現行的農村土地所有制既不是完全的國家所有制，也不是名副其實的農村集體所有制，更不是產權獨立的農民私有制，而是國家終極所有，集體名義所有，農民實際使用和經營的三層混合結構。這種結構下，國家、農村集體和農民三者之間的法權關系是模糊的，利益關系是不確定的，市場經濟的原則很難貫徹到底，農業資源無法通過市場機制得到合理配置和優化。農村土地所有制結構要從模糊到明晰，可以有三種選擇，一是國家所有制，二是集體所有制，三是私有制。實行私有制是歷史的倒退，不符合農業產業化和現代化的要求，且容易產生農民的兩極分化，是不合國情的道路。實行集體所有制，我們已有沉痛的歷史教訓，無法真正塑造既適應市場經濟要求，又真正代表農民利益的農村集體，無法真正避免“集體虛無”或“集體錯位”兩種現象。我們唯一的選擇是實行農村土地國家所有制。

2.實行土地國家所有制的基本設想。（1）國家從農民手中贖回土地，變集體所有為國家所有。贖回可采取農民產業基金換土地所有權的方式，即：國家按土地面積折合成農民產業基金（譬如每畝平均2萬元），以農戶為單位劃撥到農民賬戶，由專設的金融機構統一管理。（2）鼓勵農民以產業基金合作入股的方式組建農場、食品加工廠和各種農業社會化組織，形成現代化的農業組織體系。（3）國家設立農村土地資源經營管理局(以下簡稱農地局)，將農業土地資源以競標的方式租給農業合作組織為主體的法人單位使用，變家庭承包經營為農業合作組織法人租賃經營。（4）國家新設中國鎮村發展銀行，統一管理上述農民產業基金、鎮村建設土地使用權出讓金和農業用地租金。（5）農民產業基金定向使用，60%用于生產經營性產業（種植、養殖、辦廠、開店、入股等各項產業的創業和發展），40%用于購買商品房、子女教育、養老保險、失業保險和合作醫療。（6）以建制鎮為基礎，建設城市化的城鎮居民點。鼓勵農民就近在建制鎮購買商品房居住、創業、就業。一方面改變生活環境，提高生活質量；另一方面發展非農產業，拓展產業發展空間。

3.改革土地制度須堅持“國家引導、農民自愿、試點先行、逐步推廣”的原則。國家應修改《土地法》和相關法律，依法推進農業土地國家所有制。可規定30年過渡期。在過渡期內，農民有選擇的自主權。土地承包合同未到期的農戶，既可選擇自愿解除合同，用土地經營權換產業基金，也可選擇繼續履行合同，直到合同到期。以行政村為單位征求農民意見，如果50%的農戶選擇接受農村土地國家所有制，愿意用土地經營權換取農民產業基金，該村可進入農業土地資源重組程序，如果這個比例低于50%，不得進入上述程序。進入農業土地資源重組程序的行政村，國家在保證繼續履行家庭承包制合同的農戶現有利益得到切實保護的基礎上，與愿意以土地經營權換取產業基金的農戶逐一簽訂合同，以行政村為單位報所在縣（市）農地局審核批準。以農戶為單位領取產業基金證書。

轉為國家所有制的農業土地由縣（市）級的農地局經營管理。該部門根據國家和省級農業規劃確定土地使用方向（確保農田保護區面積），根據農業產業化和現代化的要求以及切合當地實際的技術條件確定單位地塊的面積，根據近三年平均的產量為基本產量標準，以使用和經營該塊土地應有的資金、技術和人力條件限定投標資格，以該塊土地的年租金為主要競標標的。在此基礎上，以單位地塊10年期的使用經營權設標向社會公開招標，經過公開、公平和公正的招投標程序，確定中標單位。中標單位取得單位地塊10年期的使用經營權后，與當地農地局簽訂租用合同，按合同要求保證土地的使用方向、產量標準、按時繳納租金。土地租金劃屬縣級政府財政收入，由中國鎮村發展銀行統一收取，農地局監督管理。作為縣級政府財政收入的土地租金主要用于：（1）75%用于縣鎮村三級機構的行政經費；（2）5%用于農地局的業務經費；（3）20%作為支持當地農業發展的專項基金。土地租用期內，農地局負責監管土地租用者的使用經營狀況。實行國有農業土地租用制后，原行政村、鄉鎮的行政職能相應改變，經濟管理職能集中到縣，鎮村行政職能主要是社會事業發展與居民行政管理。可選擇河南、河北、山東、吉林、四川等農業大省的若干縣作為試點，取得經驗后逐步推進。

4.實行土地國家所有制改革的可行性。這種土地制度改革，對農民來說，是“以土地占有換產業發展”；對國家來說，是“以產業資金換土地資源”。它有利于在新的制度和體制框架內無障礙地推進農業產業化、農村城市化和新農村建設的大戰略，徹底解放農民和農業生產力。如果以每畝耕地平均2萬元的贖回價格估算，全國農民可獲得總量為36萬億元的農民產業基金，這項數額巨大的產業基金可用于農業產業化、建制鎮建設、新農村建設和其他非農產業，會增加農民更多的從業選擇機會，農民可以多元化發展，徹底改變自己的命運。農民產業基金其實是農業土地資源價值中的一部分，這部分價值是實在的，不是虛擬的。它具有資源轉化為產業的啟動意義。因使用途徑的限制，36萬億元的產業基金直接產生的主要是生產性的產業需求，而不是生活消費需求，它創造的供給不會小于產生的需求，因而不會帶來惡性通貨膨脹，不會危害國家的金融安全。

近年來，很多官民沖突是由于征用土地引起的，實行全部土地國有化后，可徹底解決問題。國家集中掌握農業土地資源的配置權，通過競標的方式分配土地資源的使用權，一方面可有效控制農業土地資源的使用方向，確保糧食安全，另一方面可提高單位土地的使用效益，加快農業產業化和現代化的步伐。30年內，國家如果按每畝平均36萬元的價格出售（70年使用權）1億畝農業土地用于城鎮建設，可得土地收入36萬億元，可全部收回36萬億的贖回成本。此外，36萬億元的農民產業基金所形成的產業，將是很大的稅源，可拉動國家和地方財政收入的持續增長。18億畝的土地租金保守估計每年也有1800億元，它的75%也有1350億元，基本上可以滿足縣鎮村三級行政機構的行政費用。36萬億元的產業基金完全可以啟動農業產業化、農民現代化、農村城市化的歷史進程，并可快速地推動國家整體現代化。

我們不必擔心農民反對實行土地國家所有制，因為：第一，土地私有制是農民兩極分化的根源，如果實行土地私有制，就必須按家庭人口實行“均田制”，無法避免“平均－分化－革命－再平均”的社會動亂怪圈。中國農民從來沒有因為“均田”而得到真正徹底的解放。第二，與“虛無”、“錯位”的集體相比，農民更相信國家。集體所有制與國家所有制相比，農民更愿意接受國家所有制。第三，農民人均得到4萬元的產業發展基金，等于他們現在10多年才能得到的農業收入，有了這筆基金，他們可做多種發展的選擇。第四，農民想種地，仍可通過農業合作組織投標的方式得到耕種權。第五，與此相配套的改革，是城鄉居民國民權益一體化的改革，通過這種改革，農民與城市居民享有同等的國民待遇，他們可享受與城市居民同樣的社會保障，以此解除后顧之憂。

二、實施建制鎮發展戰略

所謂建制鎮發展戰略，就是以建制鎮為發展主體，承擔起國家工業化和農村城市化重任的戰略。

1.建制鎮發展戰略總體設想。國家要制定《全國建制鎮發展總體規劃綱要》，明確建制鎮的性質、地位、功能，規范建制鎮的分類標準和相應的指標體系，提出各類建制鎮建設和發展的必要條件和法定程序，建立促進建制鎮發展的宏觀支持系統。國家授權各省市自治區直接行使對建制鎮的規劃權和管理權，形成直接管鎮的行政格局。各省市自治區組織引導以制造業為主體的工業企業向建制鎮的工業園區轉移聚集，60%的建制鎮要配屬一個有一定規模的工業園區。基礎設施建設資金的主要來源是建制鎮建設土地出讓金和中國鎮村發展銀行專項貸款；產業發展資金的主要來源是政府公立機構的投資、農民產業基金和外來項目投資。建制鎮的產業基礎主要是當地農業合作組織的企業總部，制造業和建筑業，行政機構、學校、醫院、商業、銀行、交通、通訊、商業住宅、社區生活服務等第三產業。以制造業為主體的第二產業是建制鎮的主要產業，比重應占50%～80%。建制鎮發展與制度創新相結合，鎮的行政編制與鎮的發展規模相一致，行政經費與當地生產總值掛鉤，鎮長通過黨薦民選的程序產生。可分類啟動，分步推進。先從縣政府所在地的城關鎮、工業基礎好的專業鎮開始，第一批3000個，此后每年新批1000個左右。目標是經過30年的建設，全國形成鎮區總人口6億多人、GDP40萬億元、建成區面積9萬平方公里的建制鎮規模。鎮區人口8～10萬，年GDP平均50億元的特級鎮2000個；鎮區人口5～8萬，年GDP平均30億元的一級鎮3000個；鎮區人口3～5萬，年GDP平均20億元的二級鎮6000個；鎮區人口1～3萬，年GDP平均10億元的三級鎮9000個。建制鎮發展戰略與農村土地制度改革同步試點，同步推進。

2.建制鎮發展戰略實施要點。（1）抓住規劃、產業、資金、體制、政策、管理六大環節，總體規劃，分類操作，分步實施。（2）建制鎮的規劃、建設和管理由各省市自治區負責，根據人口分布、產業布局和區位條件，科學合理地確定各個建制鎮的人口規模、產業結構和經濟社會功能。（3）將縣級政府駐地的城關鎮和目前已具規模的若干重點鎮(大約5000個)作為第一批規劃建設單位。該批建制鎮各配屬一個省級工業園區。省級工業園區由各省市自治區根據本地產業發展和產業結構調整的需要確定數量和類型。原則上城市的制造業要分類分期分批向建制鎮轉移。（4）第二批規劃建設的建制鎮是現有鎮域所轄人口5萬人以上、鎮區人口1萬人以上、GDP3億元以上的中心鎮。該類鎮在自身產業基礎上建設各有特色的工業園區，根據現有基礎和優勢條件，培育當地龍頭企業，整合鎮域內的工業企業，逐步形成生產某類產品的專業性工業園區。（5）第三批規劃建設的建制鎮是現有鎮域所轄人口3萬人以上、鎮區人口5000人以上、GDP1億元以上的中等鎮。該類鎮的工業面向當地市場，以食品、制衣、五金、農業機械、日用品、手工藝品、玩具、家具制造為主體，形成與當地消費直接相關的“草根”性工業。（6）鎮域人口3萬人以下、鎮區人口5000人以下、GDP1億元以下的建制鎮，以當地資源和現有產業為基礎，因地制宜，隨機發展，不拘一格，自成特色，形成以自然生態產業為主、具有城市生活功能的鎮級居民點。（7）平原地區鎮域面積50平方公里，鎮域人口6～8萬人，鎮區人口5～6萬人是最佳的建制鎮規模。半小時公交圈，居住生活在鎮，工作勞動在村，醫院、學校、銀行、商場可成規模建設。各省市自治區可打破現有的行政區劃，從區位優勢、交通條件、產業基礎、人口分布等多方面考慮建制鎮的區位坐標。（8）山區、丘陵、草原、少數民族地區、人口稀少地區可根據生產、生活、國防、歷史文化、生活習俗等多方面的需要，靈活掌握建制鎮的標準和區位坐標。（9）各類建制鎮必須按城市化和現代化標準進行交通、通訊、供水、供電、排水、排污等基礎設施建設，增強建成區的承載能力和功能保障能力。工業園區、商業住宅、學校、醫院、政府、銀行、電信、商場、車站、文化娛樂設施以及社區公共服務設施是鎮區建設的重點，必須按城市功能要求全面達到標準。（10）國家和省建立兩級促進建制鎮發展的宏觀支持系統。國家制定有利于城市制造業向建制鎮轉移的產業政策、稅收政策、金融政策，吸引相關產業向建制鎮的轉移和聚集。省一級采取具體措施，促進人才、資金、技術和項目等產業資源向建制鎮和工業園區的流動和聚集。（11）建制鎮發展戰略與新農村建設同步進行，協同運作。

3.實施建制鎮發展戰略的意義。（1）建制鎮崛起有利于形成市、鎮、村三層結構均衡發展、互補共生的發展新格局。市、鎮、村三層結構兼顧了自然環境生態、產業經濟生態、國民文化生態、社會發展生態，有利于形成人與自然互為生機、三次產業相互支撐、社會各層和諧發展的均衡發展格局。在這個格局中，建制鎮的崛起是關鍵，它能從根本上改變導致中國社會兩極分化的現有城鄉二元結構。（2）制造業從城市移出，可促進城市產業升級和功能升華，從長期看，它會持續增強城市的經濟實力和核心競爭力。因為制造業移出的主要是生產制造環節，研發和銷售仍在城市，后者在工業增加值中占有相當大的比重。工廠從城市遷出后，會為第三產業的發展置換出很大的土地空間，這是城市持續發展的寶貴資源。工廠從城市遷出后，工人也相應轉移到建制鎮，這對解決城市交通、污染、治安等問題創造了良好條件，城市可集中精力辦好學校、醫院、科研、金融、商業、旅游等第三產業，從產業高端提升城市形象和核心競爭力。（3）有利于降低工業成本。建制鎮的各項成本費用均低于城市，制造業有序地向建制鎮轉移，有利于降低成本，持續保持或提高國際競爭力。（4）建制鎮配屬工業園區，有利于產業結構的重組、調整和優化。我國現有的制造業產業布局和產業結構存在嚴重問題。高起點規劃省級工業園區，可對本省的工業體系重新布局，城市聚集科技資源，抓好研究開發和市場開拓兩個關鍵環節，將生產制造環節放在建制鎮的工業園區，工業園區以龍頭產業為主導，聚集上下游的相關產業，可形成有特色的產業生態環境。（5）農民產業基金成為建制鎮發展的重要資金來源。我國小城鎮之所以發展緩慢，一是因為沒有產業支撐，二是因為缺乏資金支持。城市制造業有序向建制鎮轉移，建制鎮與工業園區協同發展，可解決第一個問題，農民產業基金則可解決第二個問題。36萬億元的產業基金，從不同途徑用于建制鎮的建設和發展，每個鎮平均1.8億元的產業基金投入，因其乘數效應，可啟動十多億元規模的建設投資。

三、實施城鄉國民待遇同等

化體制改革和制度創新

1.實行城鄉居民身份和地位的平等。農民是占全國人口總數70%左右的弱勢群體。不管是從“立黨為公，執政為民”來說，還是從“以人為本”、“和諧發展”來講，農民問題不解決，黨的“三個代表”的屬性就存在質疑，全心全意為人民服務的宗旨就得不到真正的貫徹，建設和諧社會的目標就無法實現。（1）在《憲法》中進一步明確：凡是具有中國國籍的公民，不管居住在何地，從事何種職業，都享有平等的公民權益，包括自由選擇職業和居住地、國民教育、社會保障、社會福利等生存和發展權益。（2）改革戶籍管理制度，取消城鄉二元結構下的“農業戶口”和“非農業戶口”的差別，統一實行身份證管理和居住地的居民管理。（3）按現代化的概念劃分社會階層和職業，政府官方文件中逐步淡化以至取消“農民”這個模糊且帶有等級身份意味的用語，“農民”可作為歷史詞匯用于研究。代替它的詞語可在與其相關的語境中界定，譬如在居民范疇上，用鎮居民、村居民的概念與市居民并列；在職業范疇上，用種植業、養殖業的概念與制造業并列；在個人身份上，用農場工人、林場工人、工廠工人的概念與機關干部、學校教師、醫院醫生并列；在社會階層范疇上，用農業勞動者、工業勞動者的概念與服務業勞動者并列。（4）清理現行的法律法規和相關政策，凡是對“農民”有特別限制和歧視性內容的條款該刪的刪，該改的改。（5）在全社會倡導“公民文化”，旗幟鮮明地反對各種身份歧視、地域歧視、職業歧視，增強國民的《憲法》意識和社會共同體意識。

2.實行教育和就業機會的平等。教育設施、教育資源、就業機會的城鄉差別是加劇城鄉兩極分化的源頭性因素。因此建議：（1）全國不分城鄉，按人口比例配置教育設施和教育資源，特別是鎮、村的中小學，要根據人口比例規劃建設，在校舍、師資、經費等方面，達到國家統一標準。（2）全國不分城鄉，在達到9年國民義務教育標準后，統一實施12年的國民義務教育，所需經費由國家財政按城鄉統一標準劃撥。（3）國家各級行政機構公職人員的選拔不設城鄉戶籍限制；戶籍改革后，不設城鄉居住地限制。（4）排除各種人為的地域障礙或行業障礙，實現就業機會城鄉居民均等化。

3.提高鄉村居民收入和生活水平。減少鄉村農業人口，拓展農業發展空間，多渠道增加農業勞動者的收入，盡快縮小鄉村居民與城市居民在收入和生活水平上的差距，是建成和諧社會的重要途徑。為此建議：（1）通過實施建制鎮發展戰略，到2030年，將居住在鄉村的農業人口減少到3億人左右。（2）拓展農業發展空間，在國民生產總值(GDP)中體現并兌現農業的生態價值。鄉村不但要成為提供農產品的農業基地，而且要成為維護國家生態環境的生態工作站。農業的生態價值是農產品價值之外的附加值，國家要通過生態環境維護管理專項費用等形式將上述生態價值兌現為農業勞動者的收入。農業的產業空間要從現有的種植業、養殖業、林業、畜牧業等產業擴展到非耕地范疇的國土領域。假如每平方公里國土的生態維護管理費用平均為100萬元，有300萬平方公里的國土面積納入生態維護管理，由此形成的生態價值就有3萬億元。這部分價值如果全部轉化為鄉村居民的收入，3億鄉村居民人均年收入就可增加1萬元。（3）在縣級建立農業科技研發基地，增大農業科技投入，不斷提高單位面積的產出效益，如果每畝耕地的GDP產值平均達到2000元，18億畝耕地的GDP產值就可能達到3.6萬億元。（4）當全國人口穩定在15億，人均年消費達到5萬元，恩格爾系數為0.35時，食品需求為26萬億元，如果食品價值的50%由鄉村的農業人口生產，那么，鄉村食品產業的空間將有13萬億元。由此推想，鄉村農業人口的收入與生活水平完全可能與城市同步提高。

4.推進鄉村居住條件和生活環境的現代化。鄉村與城市的居住條件和生活環境存在時代性差別，形成巨大反差，致使鄉村與城市現代化不能同步，鄉村居民不能與城市居民同享現代化成果。長此下去，將會嚴重扭曲我國的現代化進程，導致國家發展的畸形化。為盡快改變這一狀況，建議：（1）國家明確城鄉現代化的總體目標和各項指標體系，形成一個城鄉協同的現代化發展綱要。（2）建制鎮和新農村的規劃建設分別由省、縣兩級的規劃建設部門負責管理，明確指標體系，規范審批程序，分類指導，分步實施，條件成熟一個，集中力量建設一個。（3）將公交道路、供水、供電、供氣、通訊設施、有線電視、寬帶網絡、排水排污、公共設施、商業網點、文化娛樂設施、社區生活服務設施等各項指標列為建制鎮和新農村規劃建設的必要條件，達不到要求的，不得隨意建設。（4）將居民居住條件、生活環境、生活質量的一系列指標列入考核當地官員業績的主要內容。

5.實行城鄉社會保障和社會福利的平等。建議（1）以國家公民權益平等的《憲法》精神為指導，國家通過立法程序建立城鄉一體的社會保障體系和福利制度。（2）養老、失業、醫療、災難等生存性保險，作為基本人權保障，無差別地惠及全體公民，保證每一個公民具有生存的權益，其費用列入國家常規預算，核算一個常數比例，與GDP掛鉤，使每一個公民都能同步分享國家發展成果。（3）義務教育、公共設施、公益事業等公共性福利資源是全體國民共有共享的權益。國家在配置這些資源時，要按人口比例均衡合理地分布在每一個居民點，不得重城輕鄉。

（收稿日期：2007-10-26 責任編輯：垠 喜）