論綜合配套改革的特征、路徑與目標

[摘要]綜合配套改革具備先行先試性、綜合性和配套性三個特征。由于它是一種整體性的制度變遷，其路徑既不能延續以往的政府強制性改革路徑，更不能跨越到完全的誘致性改革而放棄政府的引導，而應該是政府引導下的誘致性改革。改革的目標是探索一個依托于內生制度創新的區域發展模式。

[關鍵詞]綜合配套改革 內生制度創新 改革路徑與目標

[中圖分類號]F127.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2007)06-0009-03

[作者簡介]郝壽義(1952—)，河北河間人，南開大學城市與區域經濟研究所教授、博士生導師。研究方向：城市、區域經濟與管理。

黨的十七大報告指出“更好地發揮經濟特區、上海浦東新區、天津濱海新區在改革開放和自主創新中的重要作用。”作為全國綜合配套改革試驗區，天津濱海新區的使命重大。推進綜合配套改革，需要弄清綜合配套改革的特征、路徑和目標。

一、 綜合配套改革的特征

經過近30年的努力，我國經濟體制改革在理論和實踐上取得了重大進展，現在我們面臨的主要是一些觸及面寬、涉及利益層次深、配套性強的改革，其復雜性、艱巨性、風險性大大增強。而且，不僅經濟領域內部各項改革的推進需要其它各項改革相配套，經濟體制改革也對政治、文化、社會領域的改革提出了新的要求，改革的配套性、綜合性要求明顯增強。這就決定了綜合配套改革具備三個特征：先行先試性、綜合性和配套性。

1.改革的先行先試性。在一定的時段內，綜合配套改革試驗的內容涉及到推進面上的共性改革和先行先試的試驗性改革兩個層次。以天津濱海新區的綜合配套改革為例。國務院《關于推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》（以下簡稱《意見》）指出，濱海新區開發開放“要按照黨中央、國務院的部署并從天津濱海新區的實際出發，先行試驗一些重大的改革開放措施”；“以建立綜合配套改革試驗區為契機，探索新的區域發展模式，為全國發展改革提供經驗和示范。”濱海新區發展中面臨的大多數問題，既有其特殊性，對全國而言也具有一定的普遍性。濱海新區先行試驗一些對全國有普遍意義的重大改革開放措施，既可以解決制約濱海新區加快發展和開發開放的體制機制性障礙，加快實現濱海新區功能定位，也能夠做到“解決當地實際問題與攻克面上共性難題相結合”，為全國發展改革提供經驗和示范。因此，綜合配套改革試驗，既是個性的，也是共性的，是我國在新的歷史時期進行改革攻堅的重要戰略舉措和工作部署。

2.改革的綜合性。《意見》要求濱海新區在綜合配套改革試驗中“經濟體制改革與其他方面改革相結合”。這就要求我們在改革的過程中綜合考慮各個相關方面。從改革的范圍和領域來看，以前的改革試驗是以經濟體制改革為主，如今的改革層次更深，利益主體更廣泛，涉及社會領域、政府體制、涉外經濟、生態環境等在內的全方位、多領域的改革，具有明顯的綜合性特征。

3.改革的配套性。《意見》要求濱海新區在綜合配套改革中“要堅持重點突破與整體創新相結合”。從改革試驗的內容來看，各領域的改革緊密相聯，不僅不同領域的改革是相互協調、互為條件的，而且在同一領域改革的內部，也要求不同改革措施之間協同配合、互相支持。可以說改革具有顯著的配套性特征。從改革試驗的推進方式和工作方法來看，改革不能再采用單兵突進的方式，而是要從改革的系統性出發，實現統籌兼顧和重點推進相結合，在推進統籌改革的同時，明確攻堅的重點領域，集中力量抓好主要環節的改革。

就這三個特點而言，綜合配套改革試驗所以具有先行先試性、綜合配套性和示范性的特征，是因為其實質是以制度累積創新為核心動力的制度創新行為。任何改革都是進行制度創新，從而導致制度變遷的過程，通過改革，實現從不適應生產力發展的舊體制向新體制轉變，從而提供經濟發展的制度保障。因此，先行先試是所有改革的普遍特征。

綜合配套改革和以往改革的不同點在于其綜合性和配套性。因為綜合配套改革不再是單一性質的改革，它更注重制度變遷的整體性。任何一種制度都不是孤立存在的，而是一系列相互聯系、相互影響的制度安排的系統性集合，它既包括經濟制度，也包括社會制度、文化制度、 政治制度等。這些制度安排和創新間存在著關聯效應，這種關聯效應是制度之間存在的相互支持和互補而產生的正向外部性效果。制度績效依賴于制度創新和制度安排之間的穩定而正向的關聯作用，只有相互一致和相互支持的制度創新和制度安排才能促進不同制度功能的發揮，進而促進社會經濟發展。這就決定了綜合配套改革試驗是一系列相互獨立又相互關聯的制度創新過程，它具有綜合配套的性質。

二、 綜合配套改革的路徑

由于綜合配套改革是一種整體性的制度變遷，不同于以前較為單一的改革模式，因此，綜合配套改革的路徑也要圍繞著整體性要求來設計。

從世界范圍內的改革經驗來看，改革路徑主要有兩條，一是自上而下的改革，即強制性制度變遷，改革的動力和主體是國家；二是自下而上的改革，即誘致性制度變遷，改革的動力來自經濟利益主體對制度變遷的需求。

關于制度變遷的研究，新制度經濟學的經典著述主要關注的是“誘致性制度變遷”，認為它是制度變遷的基本方式，中國的經濟體制改革則更符合強制性的制度變遷。

1.兩種方式的比較

誘致性制度變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起。從初始制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡，周而復始，這個過程就是人類制度變遷的過程。

誘致性制度變遷的特點可概括為:(1)盈利性。即只有當制度變遷的預期收益大于預期成本時，有關群體才會推進制度變遷。(2)自發性。誘致性制度變遷是有關群體對制度不均衡的一種自發性反應，自發性反應的誘因就是外在利潤的存在。(3)漸進性。誘致性制度變遷是一種自下而上、從局部到整體的制度變遷過程。制度的轉換、替代、擴散都需要時間。

強制性制度變遷是由政府的命令和法律引入來實現的。與誘致性制度變遷不同，強制性制度變遷的主體是國家。作為壟斷者，國家可以比競爭性組織以低得多的費用提供一定的制度性服務。

強制性制度變遷的局限性表現在，它可能違背了一致性同意原則。某一制度盡管在強制運作，但它可能違背了一些人的利益，這些人可能并不按這些制度規范自己的行為，這類制度就很難有效率。例如現實中國的經濟生活中，時時出現“上有政策，下有對策”的現象。這類現象實際反映了中國經過近些年的分權化改革后，中央與地方的利益矛盾由隱蔽轉向公開化，此時就容易發生中央的強制性制度變遷與地方利益相“抵觸”、“沖突”的現象。

這兩種制度變遷模式存在以下幾點差別:

一是制度變遷的主體不同。誘致性制度變遷的主體是個人或一群人，或者一個團體;而強制性制度變遷的主體是國家或政府。這兩類制度變遷主體的差別并不是在數量上，而是體現在性質上。誘致性制度變遷主體集合的形成主要是依據共同的利益和經濟原則，國家這個制度變遷主體進行制度變遷的誘因比競爭性組織更復雜。

二是兩類制度變遷的優勢不同。誘致性制度變遷主要是依據一致性同意原則和經濟原則。如果它能克服外部效果和“搭便車”之類的向題，那么它在制度變遷中將是最有效率的形式之一。而強制性制度變遷的優勢在于，它能以最短的時間和最快的速度推進制度變遷;它能以自己的強制力和“暴力潛能”等方面的優勢降低制度變遷的成本。總之，這兩類制度變遷模式都有自己的比較優勢，它們之間是互補關系而不是替代的關系。

三是兩類制度變遷面臨的問題不同。如誘致性制度變遷作為一種自發性制度變遷過程，其面臨的主要問題就是外部效果和“搭便車”問題。而強制性制度變遷卻面臨著統治者的有限理性、意識形態剛性、官僚政治、集團利益沖突和社會科學知識局限等問題。

2.我國改革的路徑選擇

要選擇改革的路徑，我們先看制度安排的兩種途徑:一種是基礎性制度安排;另一種是第二級制度安排。前者具有公共物品的性質，是公共選擇的結果，后者具有個人契約的性質。由于具有公共選擇性質的制度安排的確立需要多個人達成“一致同意”，或者需要由政府來推動，它比兩人之間達成契約性安排要困難得多。因此，與基礎性制度安排相伴隨的變革費用，要大大超過以契約形式為代表的與第二級制度安排相伴隨的費用。因而在一個漸進性的歷史變革過程中，在基礎性制度變遷之前，很有可能發生的是第二級的制度變遷。

在我國以往的改革過程中，制度創新及其演進主要循著以強制性制度變遷為主，誘致性為輔的路徑進行。應該說，這一制度變遷對于啟動和推進我國的改革開放起到了非常積極的重要作用。但我們也要看到，這種制度變遷同時存在一些缺陷，如它容易形成地方對中央、企業對政府的外部制度供給（特別是一些特殊優惠政策等）的路徑依賴。這不利于改革開放的進一步推進與深化，自上而下的單一路徑已經不能適應現階段改革的整體性要求。因此，中國的改革路徑應該由自上而下的強制性制度變遷向自下而上的誘致性制度變遷轉變。但誘致性制度變遷的改革路徑需要特定的條件和環境，比如完全市場化的體制環境以及政府在經濟運行中的非主導地位等。而我國的改革還處于轉換期，市場經濟體制還需健全，政府在改革中依然具有不可替代的重要作用，因而從自上而下到自下而上的改革路徑轉變過程中需要有一個過渡，即政府在改革中的作用由主導轉向引導，建立政府引導下的自下而上的改革新路徑，這正是綜合配套改革的路徑。

綜合配套改革的路徑既不能延續以往的政府強制性改革路徑，更不能跨越到完全的誘致性改革而放棄政府的引導，應該將政府主導的強制性改革轉變為政府引導下的誘致性改革，發揮各方面的改革積極性。這是今后中國改革的新路徑。

三、 綜合配套改革的目標

任何改革的實質與核心都在于制度變遷。制度變遷是指對現存制度的變革，它的實質是一個社會以新的更富有效率的制度安排取代舊的缺乏效率的制度安排，包括產權制度、競爭規則、政治制度、意識形態等各種主要的正式規則或非正式規則的變革。

經濟發展的理論與實踐表明，資源有效配置與經濟增長密切相關。如經濟增長是土地、勞動、資本和技術等多種要素相互作用的結果。而制度在經濟增長中是至關重要的因素。如前所述，我國以往的自上而下的改革路徑使得我國的改革形成一種路徑依賴，最后導致制度作為一種外生變量而存在，而制度創新及其演進是一個動態的、累積的過程，制度本身在改革過程中要成為一種內生動力才能更好地起到資源配置的作用。這就決定了綜合配套改革試驗必須要在以往改革的基礎上，探索一個依托于內生制度創新的區域發展模式。改變目前的外生性、外源式經濟發展模式，建立以內生性制度為保障的本地化發展新模式，轉變經濟增長方式，實現跨越式發展，更好地融入區域發展、服務區域發展、推動區域發展，是綜合配套改革試驗的實質，也是綜合配套改革的目標。

黨的十七大指出了我國下一步改革的方向，即要構建和諧社會，成為一個創新型國家。我國以往改革的強制性方式決定了制度這一關鍵因素的外生性，綜合配套改革的目的在于將制度因素從外生變量轉變為重要的內生變量，從而使其在決定生產要素的配置效率進而決定經濟增長速度的快慢中發揮基礎性作用。通過綜合配套改革進行制度創新是今后改革的關鍵，也是綜合配套改革的最終目的。

在綜合配套改革的實際操作過程中我們要做好三方面工作。首先，政府要為改革做好引導。中央政府應掌握改革大方向，引導地方政府做好有利于區域發展的創新制度安排。地方政府要根據實際情況制定綜合配套的整體性改革方案，并在改革的不斷推進中及時完善。另外，搞好綜合配套改革的試驗，要求我們培育制度創新的微觀主體，改革的需求要從技術創新而來，從市場經濟而來，從融入經濟全球化反映出的體制沖突而來。培育出具有創新性的制度需求主體，才能真正將制度創新變為經濟發展的內生動力。最后，全社會要努力營造出積極向上的改革環境，讓有改革需求的微觀主體敢于創新，具有改革的積極性，創造誘致性制度變遷的可能性。

總之，綜合配套改革是我國改革路徑的全新選擇，是落實科學發展觀，建設和諧社會的重要實現途徑。這就要求我們進一步加深對綜合配套改革的認識，切實掌握綜合配套改革的特征、路徑和目標。

（收稿日期: 2007-11-21責任編輯: 垠喜）