教育市場化、校本管理與特許學校

1991年，美國明尼蘇達州制定了特許學校法，成為美國第一個通過特許學校法的州，次年有兩位教師在本州開辦了第一所特許學校——城市中學。自此特許學校這一新型學校風靡全美，引起并獲得美國上自總統下至廣大民眾的關注和支持。同時各種針對特許學校的研究報告、論文也層出不窮，但是大多數研究將視點集中在特許學校的特點、類型、狀況和績效責任制的介紹和總結上。筆者認為，教育市場化理論與校本管理思想是特許學校橫空出世的深層原因。

一、特許學校的思想先河——教育市場化浪潮

美國是一個市場化程度極高的國家。然而長期以來美國基礎教育卻一直是個例外，其基礎教育制度基本上是計劃性的，以公共教育為主。由于公立學校系統內部長期缺乏有效競爭機制等，造成了學校學業水平和管理效率低下，學校問題嚴重。就連前教育部長威廉·Ｊ·貝內特也不得不承認，“我們有10萬所中、小學，這一龐大的體系會產生一種難以克服的官僚主義的慣性”。針對公立教育系統的弊病，一些經濟學家提出了教育市場化構想，主張將市場競爭機制引入學校系統，激活公立學校僵化的辦學和管理體制，迫使其采取措施提高教育教學質量。

美國當代著名經濟學家、芝加哥大學榮譽教授、1976年諾貝爾獎獲得者彌爾頓·弗里德曼教授是教育市場化改革的積極推崇者，也是新自由主義經濟學派的代表。他認為，管理最少的國家最能保護私有制和促進社會發展，并主張物品和服務的提供通過市場來進行是最佳選擇，在那些公共服務的領域如福利、教育，也必須模擬市場的機制。在《政府在教育中的作用》一文中，他分析了公立學校惡化的根源——政府的集權和壟斷。正是由于政府對公共教育制度的長期壟斷，造成了學校系統內部缺乏必要的競爭。效率低下、資源浪費，要改變這種狀況，必須打破政府的壟斷。他認為，“政府的主要作用是通過強化合同、防止強迫、保證市場自由，以此來維持游戲規則”。也就是說，政府應該像要求飯館保證最低衛生標準那樣來保證公共教育的運營。政府雖然應該資助和承擔教育的國家責任，但并不一定要由政府直接提供這種教育，政府之外的個人、團體或企業也可以開辦公立學校，打破公立學校制度的國家壟斷。據此他提出了憑單計劃，憑單計劃體現的原則正好同退伍軍人領取教育津貼原則一樣，也應允許家長在任何一個愿意接受他的子女的學校使用憑單，不論學校是公立的還是私立的。這樣不僅給了家長較多的選擇機會，也使得學校之間（包括公立的與私立的學校）展開競爭，實現達爾文式的優勝劣汰的競爭結果。此后弗里德曼就一直致力于他的教育思想的實踐。1986年，他還親自參加了在加利福尼亞州舉行的關于“公共教育私營化”的公開辯論，主張要用市場的方法來改進公共教育。2002年他再次撰文呼吁：通過大規模引進市場競爭機制，就像在經濟領域和社會生活中所產生的進步那樣，學校憑單可以把中小學教育從19世紀推向21世紀。

奧地利經濟學家哈耶克——新自由主義的另一代言人，認為競爭是最強有力的工具之一。在肯定了洪堡提倡的國家教育制度是普魯士經濟得以迅速崛起并發展的主要原因之后，他說：“然而，人們仍有理由追問，此種成功難道不是以一種極高的代價而獲得的嗎？”這種代價就是由于受到了高度集權化的且由政府支配的教育制度的控制而失去了個人人格多樣化的欲求。因此，“我們必須牢記，正是政府提供教育這種制度產生了諸如在美國發生的隔離黑人這類令人棘手的問題——在政府控制了文化傳播的主要工具的地方，注定會產生這類頗為棘手的種族的或宗教的少數派問題，……特定群體支配教育這種可能性的存在，應足以警告我們：將整個教育制度置于國家管理或指導下，切切實實地隱含著種種危險。”此外，他不僅認同彌爾頓·弗里德曼的教育憑單思想，而且認為，“對于絕大多數人的教育而言，……完全由私人致力于教育組織和教育管理……是完全有可能的”?？梢?，哈耶克極力反對政府在教育中的管理者和提供者角色，與弗里德曼相比，他的思想似乎更為激進。在教育和市場的關系上，他認為市場是教育活動的基礎和依據，教育領域應引入競爭的原則，不必通過教育手段對學生進行選拔，對學生進行選擇的唯一途徑是競爭和市場過程。在談到多高程度的教育應當由公共費用支付，由誰來獲得受較高程度的教育時，他認為這完全應由市場來決定。他說：“如果那種試圖增加接受高等教育的精英人數的做法以政府管理教育為依托，那么這種做法在一個實行民主制度的國家中顯然是不可能的，而且應當由權力當局來決定誰可以獲致此種教育的做法，也是不可能的?！?/p>

哈耶克的思想在西方國家有著廣泛的影響，與包括彌爾頓·弗里德曼在內的一些經濟學家的思想一起，掀起了聲勢浩大的教育市場化改革浪潮。到了1990年代，“特許學校、特許專營權乃至贏利教育等等出現，無不是說明教育市場化在美國進入最難進入的公立學校體系正在取得進展。”也有學者認為，“可以說，美國公立學?！闹啤卦S學校的推行正是這種主張市場規律及‘競爭原則’政策思想的體現”。由此我們有充分的理由認為，正是這種經濟學家的教育市場化主張推動著人們教育觀念的改變，從而開了特許學校的思想先河。

二、特許學校的管理學理論背景——校本管理思想

美國是一個典型的教育分權制國家，教育行政體制由聯邦、州、地方學區和學校四個層次組成，但實際上，控制教育最明顯的機構是地方學區。這些學區負責轄區內各中小學的辦學方針的制定、經費分配、人員聘用和課程設置及招生分配等項工作，使得學校很難按照自己的理念運作，對家長的意見也無能為力，再加上２０世紀５０年代以來的合并學區運動，更造成了學區事務日益繁瑣，致使學區管理效率低下，官僚主義嚴重，難以考慮各學校實際情況，引起人們強烈的不滿。原先那種“讓學校改變一切”的美好愿望隨之轉為“讓我們改變學校的一切”的強烈呼聲，他們呼吁上級管理層下放權力，使他們能獲得對學校真正負責的權力，１９８３年教育危機報告的問世，更強化了這種要求。

校本管理，即以學校為本位的管理?！睹绹逃野倏迫珪返慕忉屖牵骸靶１竟芾砭褪且环N通過向學校系統下放權力以提高公立學校質量的策略。在實施校本管理的地方，應把相當大的決策范圍的權力諸如經費預算、人事管理和課程設置下放給地方單位、校長、教師和家長，每個人都參與決策?！币簿褪钦f，校本管理的實施主要在于通過將決策權力層層下放至最基層單位——學校，以此達到提高教育管理效率和教育質量的目的。我們可以將校本管理的特點簡單概括為“三點一線”。三點即財政自主、人事自主和課程自主，一線即共同參與決策。擴大學校管理的自主權是校本管理的核心要點，財政、人事和課程可以說是一所學校最核心的三個工作要點，這三點決定著學校的興衰成敗，也就是抓好學校工作的關鍵所在。但是這三方面的決策權不能唯個人是從，否則就會滋生個人集權主義。所以必須由校長、教師和家長甚至包括學生在內的各方利益代表共同參與決策，通過共同參與這條線貫穿三個要點，這就是校本管理的精髓。

校本管理這一思想一經提出，便在美國等西方國家受到重視并進行實施。“早在1989年，美國就有14個州進行了校本管理試驗，到1991年，全國有千余個學區在試驗著某種形式的校本管理?！比欢１竟芾淼膶嵤┎⒉幌袢藗兯胂蟮哪敲蠢硐?，美國教育資源信息中心文摘上的一篇文章指出：“不僅校本管理實施形式多樣，而且在實施校本管理的學區和學校，權力分配也有各種形式。例如，有的學校由教師、家長和校長組成學校委員會，共同參與資金的使用、人員的招聘和課程的設置等決策；有的學校委員會在這些決策權上僅僅聽從于校長的安排；還有的學校委員會成員僅由教師組成來進行決策?！笨梢娦１竟芾碓趯嵺`中打了折扣和發生了變形。加利福尼亞教育學院教授漢森（E．Mark Hanson）認為，20世紀末美國出現了兩種校本管理版本，“第一種是在現存的科層系統依然保留的情況下，決策權轉移到地方學校層面，這些分權化的校本管理的公立學校和非校本管理的公立學校一樣，還是以地方壟斷的方式運作；第二種校本管理的版本是90年代初伴隨著特許學校運動而產生的，特許學校將在一套完全不同于傳統公立學校的理念基礎上運作”。特許學校以高度的責任感換來了很大的辦學自主權：自主預算權、教師聘用權、課程設置權，并強調家長的充分參與，可以免受當地學區制定的規章和制度的約束，實現了最大程度的辦學自主。因此，有學者認為，“特許學校是校本管理最集中體現的學校類型”。

三、特許學校給我們的啟示

１．進一步改變政府管理教育的職能，拓展學校更自主的辦學空間

美國特許學校通過契約分權、互守承諾的方式，不僅使政府從行政管理中騰出手來調查研究，為制定決策作準備，在宏觀上指導和監督學校工作，而且學校也獲得了相當大的辦學自主，從而開創了一方面政府進行宏觀管理一方面學校自主發展的協調局面，這種改革理念和精神，是值得我們加以借鑒和思考的。

２．在基礎教育領域合理發揮市場競爭機制的作用

美國特許學校是一種選擇性學校，充當的是教育“需求者”的角色，直接面臨教育市場的考驗。借鑒美國特許學校經驗，加強學校與社區的緊密聯系，建立定期向社會發布辦學成績機制，注重學校消費者在更深層面上參與學校工作，使學校辦學充分面向市場，接受市場的考驗，對于我國深化基礎教育改革，提高教育教學質量是必要的，也是有益的。

（參考文獻本刊略）（責任編輯關燕云）