關(guān)于我國(guó)教育督導(dǎo)實(shí)效性的思考

自1986年我國(guó)教育督導(dǎo)制度正式恢復(fù)和重新建立以來(lái)，已初步形成中央、省、市、縣四級(jí)教育督導(dǎo)體系，教育督導(dǎo)工作獲得了快速發(fā)展，有利地促進(jìn)了國(guó)家教育方針、政策和法規(guī)的貫徹執(zhí)行，尤其是在推動(dòng)“兩基”和“普九”工作中發(fā)揮了不可替代的作用。然而，不可否認(rèn)的是，教育督導(dǎo)工作的現(xiàn)狀和督導(dǎo)的理想目標(biāo)之間還存在很大差距，督導(dǎo)的實(shí)效性不強(qiáng)。

一、教育督導(dǎo)實(shí)效性不強(qiáng)的表現(xiàn)

1．素質(zhì)教育實(shí)施情況不能令人滿(mǎn)意

《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》等一系列政策文件都提出我國(guó)中小學(xué)要實(shí)施素質(zhì)教育。然而素質(zhì)教育實(shí)施十多年來(lái)，以升學(xué)率為主要指標(biāo)評(píng)估教育政績(jī)優(yōu)劣、辦學(xué)水平高低、教師工作好壞的做法普遍存在，應(yīng)試教育不但沒(méi)有從根本上改變，反而有愈演愈烈之勢(shì)，“素質(zhì)教育轟轟烈烈，應(yīng)試教育扎扎實(shí)實(shí)”實(shí)乃我國(guó)教育現(xiàn)狀的真實(shí)寫(xiě)照。

2．教育經(jīng)費(fèi)投入未能達(dá)到法定目標(biāo)

《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，20世紀(jì)末達(dá)到4％。《中華人民共和國(guó)教育法》第五十四條、第五十五條提出“兩個(gè)提高，三個(gè)增長(zhǎng)”。這些教育政策和法規(guī)的執(zhí)行情況怎么樣呢？根據(jù)教育部每年公布的《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》，1994年至2004年我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)投入情況不容樂(lè)觀。

1994年至2004年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例一直在2．5％至3．5％之間徘徊，也就是說(shuō)直到現(xiàn)在也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出的“本世紀(jì)（20世紀(jì)）末達(dá)到4％的目標(biāo)”。

3．教育亂收費(fèi)屢禁不止

盡管?chē)?guó)家三令五申禁止亂收費(fèi)，并組織了幾次專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)，但教育亂收費(fèi)仍然屢禁不止。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)公布的數(shù)據(jù)表明，2005年全國(guó)各級(jí)價(jià)格主管部門(mén)共查處教育亂收費(fèi)舉報(bào)案件13250件，居各類(lèi)舉報(bào)首位，涉及金額20多億元。

4．在“督政”與“督學(xué)”、“督”與“導(dǎo)”問(wèn)題上存在偏頗

目前我國(guó)教育督導(dǎo)的重心還是放在“督政”上，這是和我國(guó)現(xiàn)階段教育基礎(chǔ)薄弱、政府不能很好地履行其教育職責(zé)的國(guó)情相適應(yīng)的，但在“督政”的基礎(chǔ)上要加大“督學(xué)”的力度，因?yàn)橐磺薪逃摺⒎ㄒ?guī)實(shí)施的最后落腳點(diǎn)是學(xué)校。另外在實(shí)際教育督導(dǎo)工作中，還存在著“重督輕導(dǎo)”、“只督不導(dǎo)”的問(wèn)題，工作方式主要以監(jiān)督、檢查、評(píng)估為主，不能給予發(fā)展性建議和指導(dǎo)，給人“你工作我檢查”的印象，這就使督導(dǎo)對(duì)象處于被動(dòng)應(yīng)對(duì)監(jiān)督檢查的地位，督什么就準(zhǔn)備什么，督導(dǎo)過(guò)后還是老樣子，不利于督導(dǎo)對(duì)象積極主動(dòng)地自我發(fā)展。

二、教育督導(dǎo)實(shí)效性不強(qiáng)的原因

1．教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的法律權(quán)威和行政權(quán)威不夠

首先，我國(guó)缺少一部國(guó)家級(jí)的督導(dǎo)法規(guī)。現(xiàn)行的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》是1991年由原國(guó)家教委制定的一部部門(mén)規(guī)章，已不能適應(yīng)迅速發(fā)展的教育工作實(shí)際。其次，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與教育行政部門(mén)的職責(zé)界線不清。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是由同級(jí)政府授權(quán)并代表政府執(zhí)行教育督導(dǎo)任務(wù)的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，教育行政部門(mén)是同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和管理教育事業(yè)的行政職能機(jī)構(gòu)，兩者都是在同一政府的領(lǐng)導(dǎo)下，二者的工作對(duì)象都包括下級(jí)教育行政部門(mén)和學(xué)校，在工作目標(biāo)和工作對(duì)象基本一致的情況下不可避免地發(fā)生交錯(cuò)重疊的情況，導(dǎo)致沖突推諉效率低下，不利于教育督導(dǎo)工作的開(kāi)展［1］。

2．督學(xué)的專(zhuān)業(yè)化程度不高

督學(xué)是督導(dǎo)工作的操作者，督學(xué)的素質(zhì)水平及其合理構(gòu)成必將影響督導(dǎo)工作的開(kāi)展。近年來(lái)，各省、自治區(qū)、直轄市紛紛出臺(tái)教育督導(dǎo)規(guī)定或條例，對(duì)督學(xué)的任職資格從思想政治素質(zhì)、學(xué)歷、職稱(chēng)和從事教育工作的經(jīng)歷等幾方面做了明確的規(guī)定，但實(shí)際工作中許多地方對(duì)教育督導(dǎo)的重要性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，把督導(dǎo)室作為安置干部尤其是老干部的場(chǎng)所，隊(duì)伍老化現(xiàn)象嚴(yán)重［2］。此外督學(xué)隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，來(lái)自教育系統(tǒng)的多，熟悉政府部門(mén)工作的少，“半路出家”的外行多，真正懂教育行政、教育視導(dǎo)、教育心理、教育測(cè)量和評(píng)估、教育法等與教育督導(dǎo)有關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)的內(nèi)行少，因此難以擔(dān)負(fù)“督政”、“督學(xué)”的重任，教育督導(dǎo)工作的實(shí)效性難以令人滿(mǎn)意。

3．督導(dǎo)方式和督導(dǎo)結(jié)果使用有待改進(jìn)

督導(dǎo)方式和督導(dǎo)結(jié)果使用對(duì)督導(dǎo)實(shí)效性有很大影響。教育督導(dǎo)室和督學(xué)在進(jìn)行督導(dǎo)時(shí)，主要以聽(tīng)匯報(bào)，查閱有關(guān)書(shū)面材料為主，不利于督導(dǎo)人員掌握真實(shí)的情況；對(duì)督導(dǎo)的次數(shù)和督導(dǎo)持續(xù)時(shí)間沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，實(shí)際工作中可能會(huì)出現(xiàn)干擾督導(dǎo)對(duì)象正常工作的情況。在教育督導(dǎo)結(jié)果的使用方面雖然有通報(bào)制度，但還缺少明確的督導(dǎo)獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度，不利于調(diào)動(dòng)督導(dǎo)對(duì)象的積極性和責(zé)任感。

4．教育督導(dǎo)的力度和頻度不夠

目前，教育督導(dǎo)的執(zhí)法力度不夠，缺少詳細(xì)具體的懲罰措施來(lái)處理違反教育法規(guī)的行為。正如前國(guó)家督學(xué)姬慶生所說(shuō)，教育法規(guī)的嚴(yán)肅性和教育執(zhí)法的隨意性，造成雖然教育法規(guī)正逐步完善，但現(xiàn)實(shí)中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象卻十分嚴(yán)重［3］。教育督導(dǎo)的范圍有限，很多偏遠(yuǎn)地區(qū)和學(xué)校被忽視，教育督導(dǎo)還沒(méi)有形成經(jīng)常性的督導(dǎo)制度，工作隨意性大，這些都影響了教育督導(dǎo)的實(shí)效性。

三、加強(qiáng)教育督導(dǎo)實(shí)效性的對(duì)策建議

1．加強(qiáng)立法，樹(shù)立教育督導(dǎo)的權(quán)威

從上述分析可以看出，教育督導(dǎo)缺少法律和行政權(quán)威是教育督導(dǎo)實(shí)效性不強(qiáng)的主要原因，因此教育督導(dǎo)的法制建設(shè)亟待加強(qiáng)，應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院制定教育督導(dǎo)方面的法律法規(guī)，明確教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和督導(dǎo)人員的地位、任務(wù)、工作范圍和工作程序，明確督導(dǎo)機(jī)構(gòu)、督導(dǎo)人員和督導(dǎo)對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)，明確各方承擔(dān)的法律責(zé)任，制定操作性強(qiáng)的教育督導(dǎo)考核獎(jiǎng)懲辦法，這樣才能樹(shù)立教育督導(dǎo)的權(quán)威，保證教育督導(dǎo)執(zhí)法監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)。

在立法中有兩點(diǎn)需要注意：一是各級(jí)人民政府教育督導(dǎo)室的組織形式和人員編制應(yīng)從教育行政部門(mén)中完全獨(dú)立出來(lái)，直接接受各級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，這樣才能真正履行其監(jiān)督下級(jí)人民政府及其教育行政部門(mén)、本級(jí)人民政府的有關(guān)部門(mén)工作的“督政”職能。二是要明確區(qū)分各級(jí)教育督導(dǎo)室的“督學(xué)”職能和各級(jí)教育行政部門(mén)對(duì)學(xué)校的管理職能，使它們各負(fù)其責(zé)。

2．改革督學(xué)聘任辦法，轉(zhuǎn)變督導(dǎo)觀念

在堅(jiān)持督學(xué)的基本條件的前提下，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公開(kāi)選拔聘任專(zhuān)職督學(xué)；根據(jù)不同時(shí)期的工作重點(diǎn)和不同的督導(dǎo)任務(wù)，選擇聘任兼職督學(xué)。兼職督學(xué)的從事教育的經(jīng)歷和年齡可以放寬，但兼職督學(xué)應(yīng)是具有一定社會(huì)聲望的不同領(lǐng)域的專(zhuān)家。對(duì)專(zhuān)職督學(xué)和兼職督學(xué)的數(shù)量、比例要有具體的規(guī)定，建議專(zhuān)職督學(xué)不實(shí)行任期制，兼職督學(xué)實(shí)行任期制，這樣便于發(fā)揮專(zhuān)職督學(xué)的穩(wěn)定性、兼職督學(xué)的靈活性以及二者專(zhuān)業(yè)知識(shí)的互補(bǔ)性，更好地履行“督政”和“督學(xué)”的兩重職能，提高督導(dǎo)工作的實(shí)效性。督學(xué)要轉(zhuǎn)變督導(dǎo)觀念，改變“重督輕導(dǎo)”、“只督不導(dǎo)”的現(xiàn)狀，加強(qiáng)督學(xué)的指導(dǎo)職能，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，這樣就拉近了與督導(dǎo)對(duì)象的心理距離，有利于雙方共同努力，找到從根本上解決問(wèn)題的途徑。

3．健全督導(dǎo)制度

各級(jí)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)各自工作實(shí)際，因地制宜地搞好督導(dǎo)規(guī)劃和計(jì)劃，使督導(dǎo)工作制度化和經(jīng)常化。對(duì)綜合督導(dǎo)周期（如兩年一次）、督導(dǎo)評(píng)估方案和督導(dǎo)通知書(shū)的下達(dá)時(shí)間（如提前一周）、督導(dǎo)時(shí)間（如1～2天）、督導(dǎo)結(jié)果通報(bào)制度要有明確的規(guī)定，以便減少督導(dǎo)對(duì)象的準(zhǔn)備時(shí)間，督促督導(dǎo)對(duì)象平時(shí)認(rèn)真工作；提高督導(dǎo)效率，最大限度地減少對(duì)督導(dǎo)對(duì)象正常工作的干擾。

4．提供經(jīng)費(fèi)保障

任何一項(xiàng)工作的順利開(kāi)展都需要一定的經(jīng)費(fèi)保障，因此各級(jí)政府要為督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和人員提供必要的工作條件，明確教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入。

參考文獻(xiàn)

［1］ 穆嵐．教育督導(dǎo)與教育行政關(guān)系論析．教學(xué)與管理，2005（2）．

［2］ 凌飛飛，趙新云．我國(guó)教育督導(dǎo)制度存在的問(wèn)題與解決對(duì)策．教育探索，2005（8）．

［3］ 姬慶生．對(duì)設(shè)立教育督導(dǎo)制度的初步認(rèn)識(shí)．人民教育，2003（10）．

（責(zé)任編輯付一靜）