淺議我國外商投資管理中存在的問題及對策

摘要：改革開放以來，我國外商投資一直在發展中國家處于遙遙領先的地位，外資的引進大大地推進了我國經濟發展。但由于我國缺乏一套行之有效的規章制度和政策法規，因而在外資投資管理中存在不少亟待研究和解決的問題。

關鍵詞：外商投資；問題；對策

中圖分類號：F752

文獻標識碼：A 文章編號：1003-949X(2007)－04-0050-03

一、引言

自從1978年我國實行改革開放政策以來，一直積極地改善投資環境和以優惠的政策來吸引外資來華投資，外商直接投資額連創新高。截至2006年6月底，全國已累計批準設立外商投資企業572692家，實際利用外資已達6508.53億美元。與其他發展中國家相比，我國所吸收的外商直接投資遙遙領先。

毋庸置疑，外資列中國的經濟發展和國有企業的改革起到了激勵的作用，主要體現在：一是改善了我國經濟結構，加速了工業化進程；二是推動國內技術進步，體現了后發優勢；三是充分利用“兩種資源和兩個市場”，增強了經濟的抗風險能力；四是促進對外貿易，增強資本積累；五是促進經濟發展，帶動了國內就業；六是在全球經濟增長中產生了積極的作用。但從微觀經濟角度來看，外資的引進對國內企業來說，肯定是會受到一定程度上的競爭和抗戰，在生產、管理、市場、效率上等都會構成一定的壓力。特別是外商投資管理上，由于相關背景條件尚不完善，缺乏一套行之有效的規章制度租政策法規，因而在外資投資管理中存在不少亟待研究和解決的問題。

二、問題

(一)引資的優惠政策及三資企業的轉移價格，導致外商投資收益偏低

1、生產要素的報酬相對較低。一是職工的工資收入水平相對較低。引進外資，給我國提供了大量的就業機會，緩解了勞動就業的壓力。然而，由于近乎低廉的勞動力供給，導致我國工人的低工資、低福利。2004年，三資企業職工的平均工資水平雖然比全國平均水平高203662元，但平均工資水平與全員勞動生產率的比率卻低于全國平均水平0.75個百分點。一些地區頻出“怪招”，以極低的土地出讓價格吸引外資，有時甚至以“零低價”。例如，某地政府“外商投資鼓勵類項目，經營期在15年以上，建設用地自取得之日起，5年內免繳土地使用費，后5年減半征收”。因此，地方政府列外商提供的土地價格往往小于市場上形成的價格，包括政策優惠的低價，對外資是較大幅度讓利。

2、境內三資企業利潤水平較低，虧損而較大。按正常道理，三資企業通過低成本生產、政府的優惠政策、品牌和專利的壟斷、全球經營的合理布局，可獲得豐厚的收益。但是，我國境內的三資企業利潤水平普遍較低。在2004年三資企業虧損企業數比全國平均水平高6.37個百分點，虧損企業占平均虧損額比全國平均水平高55.44萬元。原因主要有三點：一是國外核心技術抽走我國企業的大半利潤。二是三資企業在我國出口中的比重已經超過50％，2005年為58.3％，且80％為加工貿易。加工貿易是典型的“兩頭在外”，我們無法形成足夠的積累去升級技術，難以擺脫在國際分工中的被低端“鎖定”和產品低附加值的困境。三是為規避稅收，很多國外企業利用關聯交易，通過轉移價格和避稅公司，高進低出，轉移利潤，出現了許多明虧實贏的企業。因此在我國投資的外資企業中，存在洋企業“長虧不倒”和“越虧越投資”的現象，這顯然是與正常的商業邏輯不相符合。

3、大量稅收流失。外資企業一方面通過政府的優惠政策降低了稅負，另一方面利用企業在國際避稅地注冊來避稅。據統計，在英屬維爾親群島注冊的全球38萬多家企業中，大約有近20萬家與中國企業有關，這里甚至包括了國美電器、蒙牛乳業、京信通信等很多著名內資企業和上市公司。由于這些離岸金融中心可以避稅，對資金轉移不加限制，沒有外匯管理、公司注冊程序簡單，幾乎沒有營業范圍和地區范圍限制，為內資“返程投資”提供了方便。為享受外資待遇，合法避稅，許多內資企業輾轉境外“鍍金”。世界銀行《2000年全球金融發展報告》認為：中國“返程投資”規模被低估，其占中國發布FDI流入規模的26％至54％，平均規模約為40％。據國家稅務總局反避稅部門的統計，外資企業一年流失稅收達300億人民幣。如天津LG自投產以來，產值超過320億元，而上繳稅金僅為4.5億元，綜合稅率只有1.4％。

(二)外企技術轉移方式、貿易方式，導致“以技術換市場”事與愿違

1、外企對技術的轉移方式制約了外企技術的轉讓。從目前我國利用外資的實際看：一是對產品的關鍵技術和核心技術，外企一般采用內部化轉移的方式。例如，2002年我國45％的技術引進項目屬于外企內部技術轉讓，同比上升15％。其中，電予行業外企內部技術轉讓的比重為95.04％，機械行業為82.44％，輕工行業達到100％。二是外企對我國投資的很多先進技術都固化在生產設備之中。三是從投資方式來看，1999年以前，外商在中國的投資是從中外合資經營的方式為主，此后則逐步轉向以外商融資經營方式為主。例如，外商獨資企業所占比重由1999年的3856％上升到2fX04年的66 34％；而中外合資企業所占比重由1999年的39.2％下降到2004年的27.03％。技術轉移主要在外企子公司內部進行。這種方式決定了部分當地或國內的廠商無法融入外企子公司和技術體系之中。

2、外企以“加工貿易”為主的貿易方式，抑制了技術轉讓。近年來，外資企業已經成為我國外貿規模擴張的主要力量，但大多數外企采用加工貿易的方式。例如2003年，我國外商獨資企業以進料加工貿易方式出口的產品比重高達85％，以來料加工方式出口的產品為10％，以一般貿易出口的產品比重僅為24％。加工貿易在開拓國際市場、利用海外需求帶動國內經濟增長方面發揮了一定的作用。但是，這一現象也表明有些跨國公司主要利用引進我國地區相當廉價的勞動力和土地資源，轉移的技術又大部分為相當成熟的技術，這樣的外資企業在職能上更象一個高級加工車間，有可能被排除在核心科研活動之外，排利潤鏈末端。在這種情況下，當地的企業也難以與外企建立更多的聯系，相應的技術流出受到了局限。

固綜上所述，我國以市場換技術初衷是好的，但在操作過程中，因各種因素影響，較難達到預期目的，事與愿違。改革開放以來，對“以市場換技術”最高期待的汽車業，30年過去了，驀然發現，我國汽車制造技術90％是“舶來品”，我國2004年生產汽車570萬輛，大部分利潤都被掌握核心技術的外商憑一紙技術合同拿走了。我們消耗了大量的能源，承受了巨大污染，最后，替他人做了嫁衣裳。

(三)外商在直接投資和產業結構變動之間不存在長期穩定關系，沒有達到促進產業結構優化的目的

總的來說，外商直接投資主要集中在第二產業，對第一產業的投資明顯不足，對第三產業投入比重相對偏低，存在明顯結構性失衡現象，這將不利于我國的產業結構升級。2003年外商投入第一產業的合同外資為2.3億美元，占1.98％；投入第二產業的合同外資為85.2億美元，占74％；投入第三產業合同外資為27.6億美元，占24.02％各產業內部的投資結構也不協調，從第一產業內部外商直接投資的分布來看，主要集中在農業，尤其在種植業，而劉林業、牧業和漁業等部門的投資極少。目前，外商對工業的投資主要集中在制造業，而對建筑業、電氣水部門的投資比重低。在制造業部門，對組裝加工行業和勞動密集型行業的投資比重較高。外商在第三產業的直接投資集中在房地產和社會服務業，其次是交通運輸與郵電，對其他領域投資較少，有明顯的結構傾斜，不利于三大產業間的協調發展。

(四)外企采用控股性并購方式，企圖獲得行業和市場的壟斷地位的趨勢日趨明顯。

近年來，我國廉價的資源和勞動力正在逐步失去動吸引力，而潛在的巨大市場成為吸引跨國公司來華投資的主要動因，再加上我國成為世貿組織成員后，逐漸放寬了對跨國公司進入國內市場的標準限制，一些外國投資者乘機而入，采用控股性并購方式，企圖獲得某些行業和市場的壟斷地位。據國家工商總局近期發表的《在華跨國公司限制競爭行動表現及對策》的調查報告顯示，在我國軟件行業、感光材料行業、電腦行業、手機行業、照相機行業、輪胎行業、軟包裝等大行業中，外商投資企業所占比重都相當高。跨國公司在感光材料行業中的市場占有率高達80％以上，僅柯達就高達50％。在代表現代流通業發展方向的高端領域一大型超市，外資控制率也高達80％以上。為了形成壟斷的格局，外資并購的目標企業已從過去的一般性企業轉向骨干企業，龍頭企業或上市公司，并購策略也由零散性、隨意性轉向系統性、有步驟地成片收購和行業控制。例如，在我國機械裝備行業中，大連電機、錦西化機、無錫威孚、杭州齒輪等8家龍頭企業先后引入外資進行改制，而中方都無一例外地喪失了對企業的控制權。這些跨國公司憑借自身在技術、資金、規模、管理等方面的優勢，在很大程度上掌握著跨國并購投資的主動權，并在我固某些生產領域和產品市場力圖形成壟斷的態勢。據統計，1995年外商獨資企業的項目數和實際投資額在我國當年外商直接投資中所占比重分別只為22.7％和23.65％，而2004年這兩個比重提高到70.33％和66.64％.2005年進一步提高到73.43％和71.22％。資料顯示，我國開放產業的前5名都由外企控制。在華28個主要產業的三資企業中，外資在21個產業中擁有多數資產控制權，對我國流通領域的控制也是呈加速趨勢。這種獨資傾向不僅對國內投資產生了“擠出”效應，而且對我國產業安全和經濟構成威脅。有效應對外資并購中的壟斷問題，最主要的手段就制定和實施《反壟斷法》。遺憾的是我國的《反壟斷法》醞釀、討論、修改了多年，至今尚未出臺。我國月前只有一部《反不正當競爭法》，它只涉及了國內行政壟斷、公用事業壟斷等的不正當競爭行為，對公司因并購方式引起的行業過度集中而形成的壟斷卻沒有涉及。

(五)對外企的“超國民待遇”，既給我國財政造成損失，又弱化了國內企業競爭力

我國對外企存在的“超國民待遇”，主要是國家或地方有關法規給予外國投資者高于本國居民的待遇。以稅收為例，外資企業所有稅按應納稅所得額計算，法定稅率為30％，而優惠稅率分別為15％(特殊行業稅率)和24％(沿海經濟八折稅率)。如果外商投資生產性企業經營期在10年以上的，從開始獲得年度起，第1年和第2年免征企業所得稅，第3年至第5年減半征收企業所得稅，普遍減免期限為5年。如果外商購買固產設備投資，可以抵免企業所得稅。如果是先進技術企業，產品出口企業，從港口碼頭建設的中外合資企業，以及從事農、林、牧業的外商投資企業，還可以享受到更加優惠的減免稅政策。除稅收外，外商投資普遍享有土地批租方面的優惠待遇，低價受讓土地和減免租金，還有的地方給予財政補貼，提供專項經費扶持和財政擔保貸款等。這些“超國民待遇”，不僅為外資企業提高了投資的實力，增加了額外收益，給我國財政造成了損失，也弱化了本土內企業的競爭能力，而且在一定程序上誘發了國內資本投機，出現了大量“洋外資”、“假合資”的現象，有的還通過境外“殼公司”返程投資，并購境內企業，其目的就是在于利用國家和地方政府給予外資“超國民待遇”。應該說，在初期，引進外資的目的是引入資金，培育產業和市場，激活經濟等；在中期，目的應轉為請進洋“教練’，用以培養本國企業素質，提高市場競爭力；在后期，目的又應轉變為引入公開競爭者，通過既合作又競爭的方式，產生協同發展效應。只有在初期，引入的外資由于承擔了開拓市場和激活經濟的重任，我們才給予優惠。進入中期以后，應當開始逐步加以取消。對照我國近30年來利用外資的實踐，在東部地區，早已過了引資初期，但外資的優惠政策依然繼續，甚至有愈演愈烈的趨勢。不恰當的外資優惠政策帶來的弊端有不少。對國內而言，與其通過長期而艱巨的努力，去引進消化技術，不如轉換身份，以外資名義來投資更實惠。稅收優惠給了外資超額利潤，也變相給了他們不平等的人才競爭優勢。他們可以從超額利潤中拿出一部分給技術和管理人員，加工資并從國內企業挖技術人才。與此同時，為了吸引外資，各地方政府之間相互展開激烈競爭，其激烈程度毫不亞于市場競爭。為提升吸引外資的競爭力，許多地方不僅過度給予外商在土地、稅收方新的優惠，而且降低環保要求，將能耗大、環境污染嚴重的項目也被引進，導致本土資源過度消耗，自然環境急劇惡化。

三、對策

1、進一步完善外資招商政策。取消“超國民待遇”，利用更能真實反映和體現國民福利提高的新指標體系(如外資企業的稅收，外貿的增加值等)建立地區間利用外資的政策協調機制，引導企業從轉移性努力向貢獻性努力，加強對外資的技術要求，優化產業結構，大力引進深加工業和技術密集型項目，努力實現向技術含量高、附加值大的項目轉移，改變目前一般加工工業和勞動密集型企業占主導地位的局面。注重利用外資的質量和效率，努力增進我國各層次經濟主體的利益。有人擔心，改變優惠政策可能導致外資大規模撤離，從而導致我國經濟出現動蕩。根據經濟合作與發展組織(OECD)2005年發布的《外國直接投資與近期發展》報告中指出，決定國際直接投資流向的首要因素是宏觀經濟形勢，其次是匯率，第三是國際貿易領域的重大變革(其中尤以中國入世和國際紡織品貿易進入后配額朝代影響最為重大)，第四是放松管制和接近市場等結構性因素，報告根本就沒有提及優惠政策這一項。按上述標準，取消外商投資優惠政策，我國對外引資競爭力的排名依然在發展中國家名列第一。

2、重視高級生產要素的培育。國際分工合作的利益分配是由各國投入要素的相對稀缺程度所決定的，若我國以相對不稀缺的一般勞動力為主參與國際分工，則必然會處于不利地位。因此，若要改變我國目前的不利的利益分配地位，則必須高度重視高級生產要素的培育。政府要進一步通過國家財政、稅收、信貸等方面的政策傾斜，一方而繼續加大對人力資本及科技投入力度，提高勞動力素質和科技水平；另一方面鼓勵企業利用國外先進技術資源，開發自主知識產權的技術，提高自主創新能力。只有這樣，才能改變我國在國際分工中的不利地位，從而使我國在外資經濟中獲得更多的比較利益。

3、加大對外商直接投資的產業導向力度。要實施更大的產業傾斜政策和區域傾斜政策，引導外商加大對第一、第三產業的投資力度，相對降低對工業的投資比重。外商對我國第三產業的直接投資主要集中在房地產業、社會服務業、商業和交通運輸等部門，而在金融、保險業、衛生教育、社會福利、科研和綜合技術服務業以及教育和文化藝術等部門，外商投資比重仍較低。應當適當有步驟地引導外商對這些行業的投資，以促進這些行業的發展和經營效率的提高。同時，要加快中西部的引進外資工作，改善中西部地區的投資環境，適當擴大中西部地區開放范圍和幅度，在政策上實行優惠，放寬審批權限等。同時，對能夠帶來以生態技術為代表的節能降耗的先進技術，應作為今后引資的首選標準和前提，實現引進外資和持續發展相協調。

4、要繼續優化投資環境。一是要進一步降低跨國公司運營與政府管理之問的制度性交易成本，提升政府的公共服務能力與管理水平；二是要繼續維護好國家安定、政局穩定的和諧局面，營造良好的政治環境和政府信譽，確保企業運營環境的穩定性；三是要繼續加大對基礎產業和基礎設施建設的投入，進一步改善外商來華投資的硬環境，在進一步改善東部地區投資硬環境的同時，要加大投資力度，重點做好中西部地區投資環境的改善工作；四是要加快生產要素的市場化改革進程，完善我國資本市場，加速國內市場與國際市場的融合，提高生產要素質量，合理構建生產要素價格體系；五是要重視與生產相配套的生活設施和文化教育設施建設，為外商提供舒適的生活環境，解決其來華投資的后顧之憂。

5、要重視“本土型經濟”和“內源型經濟”。我們一定要避免對外資的過分依賴，加快扶持民族企業的成長，改變國內民間資本的市場準入領域，在融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面采取措施，實現公平競爭，盡力加快“本地型經濟”的發展步伐，提高本地企業技術創新力與競爭力，撤銷對本土企業的歧視性政策。只有降低對外資的依賴比重，建立以“內源型經濟”為主的經濟發展格局，才能使國家與民族經濟長足發展，也才能防范可能發生的經濟風險，確保國家經濟安全。

責任編輯：劉應平