后ＷＴＯ時代銀行監管的新思維

樹立銀行監管新思維，重新整合金融監管資源，構建全新的銀行業監管體制，已經成為新時期我國金融改革與開放的迫切要求。

我國銀行業對外開放已經迎來后WTO時代，中外銀行將在同一起跑線上展開新一輪角逐。更新傳統銀行監管理念，重新樹立銀行監管新思維，并構建嶄新銀行監管體制，降低監管成本，提高監管效率，防范和化解金融風險，這其中的每一個環節都顯得至關重要。

銀行監管之特質

銀行監管是政府經濟性管制的重要組成部分，是基于信息嚴重不對稱，由監管當局依法對銀行業實施的各種規范與制約。由于銀行業自身的特點，它受到比一般行業更為廣泛和更為嚴格的監管。銀行監管的主體顯然是政府，銀行監管的客體包括所有銀行業金融機構，銀行監管的標準當然是經濟金融法規。銀行監管的手段包括行政手段、法律手段和市場化手段。政府監管的目的是構建一定的制度框架，使各個銀行的資產內容或經營好壞能通過股價或籌資利率的變動，直接影響到該機構自身利益和社會公共利益。由于銀行具有信用中介、資產轉換和貨幣創造三大功能，金融體系具有內在的脆弱性，銀行監管作為金融脆弱性的回應方式，具有國際銀行監管趨同化、銀行監管內容擴展化、銀行監管體制完善化、銀行監管成本收益量化和銀行監管效率常態化等諸多特征。

政府管理當局對銀行的監管從一般意義上說主要包括市場準入的監管、市場運作過程的監管和市場退出的監管三大部分。就市場準入監管而言，通過許可證的發放限制市場的準入與退出，對銀行機構“人、財、物”等進行嚴格的管理，防止銀行系統外風險轉嫁到銀行和社會，從而維持金融市場的穩定和金融交易中的公平；就市場運作過程監管而言，實現銀行穩健經營，監管當局就要關注銀行的資本充足率進而防止擠兌風險，確保銀行流動性監管的常態化；適應銀行監管體制的要求，商業銀行業務范圍監管可能會適時調整，要求限制銀行貸款過度集中；而資本管理和存款保險則是為了確保銀行審慎經營和真實評價業務質量，維護存款者利益；就市場退出監管而言，不論是主動退出還是被動退出，通過維護銀行監管的權威性和嚴肅性、強制性和一貫性的統一，最終才能保證銀行監管的有效性。進一步說，市場準入監管的核心是明確防火墻和跳板的關系，即最大限度地減少銀行機構危機對社會的沖擊，使市場其他經濟主體風險不能帶入金融機構；利率監管實質上是要為金融商品交易提供正常的經濟信號，優化金融資源配置；業務范圍監管是基于特定監管體制下如何處理公平與效率的關系；銀行內部控制則體現了金融監管關注銀行安全與收益，通過權力制衡確保銀行穩健經營；風險審慎監管的目的是為了確保銀行資本充足性，尋求銀行脆弱性與穩健性的平衡點；保護性監管是將銀行置于社會公眾視野之中，以信息披露制度、存款保險制度和最后貸款人制度來決定對問題銀行的處理對策。

當然，任何低成本高效率的銀行監管當局，都不能確保脆弱性和外部性十分明顯的商業銀行經營萬無一失，現實生活中危機頻發的問題銀行比比皆是，對問題銀行的處理單純地依靠監管當局往往顯得力不從心。因此，政府司法系統和社會市場力量的介入就成為銀行監管必要的補充。法院和法官、監管官員和律師、會計師和審計師等，往往都有可能成為問題銀行的“生前好友”或“死后親屬”。我國銀行業應該居安思危，警惕信貸風險的衍生和傳播。一方面要摒棄以所謂“金融安全”為借口的閉關自守，另一方面也要正視我國銀行業低效率和道德風險導致的金融短期行為。面對金融混業經營無章可循、金融決策明顯滯后和漠視市場需求，金融控股公司監管缺乏實質性監管協調，個別銀行機構利用監管差異實現監管套利最大化等監管挑戰，如何重新整合金融監管資源，鏟除特殊金融利益集團，重新構建全新金融監管體制，進一步適應國際經濟一體化潮流，已經成為新時期我國金融改革與開放的現實挑戰。

重構與完善監管體制

不同的政治經濟體制對應著不同的銀行監管體制，面對金融風險與金融創新，銀行監管體制更多的是融于各國政治經濟制度變遷之中。從我國早期的銀行合規監管到目前強調的效率監管，從單一的行業監管到多部門綜合協調監管，從銀行機構內控制度完善到尋求銀行監管的外部支持，從確保一國金融穩定到銀行監管的國際協調合作，這一切都預示著我國銀行監管理念都將發生較大變化。由于我國金融監管法律體系不健全，長期以來重復監管與監管真空并存，金融業務的趨同性和替代性削弱了分業監管的業務基礎，非體制因素影響金融監管的協調性與監管效率，各種利益集團長期干擾金融監管，造成監管效率的低下，貨幣政策管理與銀行監管之間一直存在內在沖突和矛盾。現行監管中“重審批、輕管理”、“重國有銀行、輕其他銀行和非銀行金融機構”、“重外資、輕中資”及“重政策監管、輕體制構建”的監管傾向十分突出，造成各部門監管目標模糊，政策自相矛盾現象時有發生，降低了金融配置效率，損害了司法和行政部門的公信力，無法對銀行業金融機構實施有效監管。金融監管體制性缺陷由來已久，重新構建和完善金融監管體制新思維刻不容緩。

首先，經濟體制決定金融體制，我國商法效仿美國，但在執行上又采用歐洲大陸法系，司法機關過多介入銀行各種案件，利益取向明顯，銀行和法院時常受地方保護主義干擾，銀行不良資產剝離工作步履艱難，大量國有資產流失的相關報道屢見不鮮。因此，必須依法對銀行實施規范性的常態化監管，問題銀行機構市場化退出相關法律法規尚需細化。

其次，金融體系的穩定性是世界各國普遍關心的現實挑戰，任何國家的銀行監管體制再造，都不能夠盲目照搬照套別國哪怕是經典的成功模式。我國銀行監管體制重新構建，必須結合我國政治經濟制度現實，在銀行制度變遷中要以確保支付制度穩定和銀行充滿活力為前提條件。

再次，任何銀行監管都不能確保銀行避免陷入破產，銀行監管者似乎比法庭更具有危機處理能力。銀行危機損害消費者，苛刻的法律制度往往引至阻嚇失靈，法官和銀行監管官員只要不成為被監管者的俘獲對象，就可以懲罰銀行違規行為者。

第四，銀行監管與經濟增長之間存在非線性關系，銀行監管存在一定的邊界，銀行監管成本擴大有可能引起監管效率損失，進而導致銀行監管失靈。美國曾經是世界上銀行監管最嚴厲的國家，但美國銀行破產的例子也曾震驚世界，日本曾經實行的政府直接管理銀行制度，也未能保住“日本銀行不敗”的名聲。

第五，無論是量化監管還是監管標準同質化，銀行監管體制的選擇決定著監管效率。在銀行監管備受質疑的年代，面對逐年上升的銀行監管成本，把最后希望寄托于銀行同業自律監管未免幼稚可笑，全球化時代防止全能銀行風險轉嫁成為各國銀行監管的重中之重。

第六，銀行監管具有公共產品制度供給的特征。新時期保護處于弱勢地位民眾的切身利益，銀行業繁多的“霸王條款”不能漠視和侵犯消費者“帝王利益”，銀行監管“以人為本”理念似乎應該引起全社會的重視。進一步防范金融風險向財政風險轉化，不能在維系金融壟斷行業高福利中犧牲民眾的公共利益。

（作者單位：對外經濟貿易大學）