韓國保護弱勢群體的主要做法和經驗

韓國對弱勢群體保護的發展歷程

韓國將弱勢群體稱為“疏外階層”，其內涵與外延與我國大致相同，但側重強調被社會主流階層“疏遠、冷落、排斥”。其對弱勢群體的保護經過了一個從無到有、從少到多、從局部到系統的發展歷程。

朝鮮戰爭前后，韓國經濟落后，社會混亂，政府實行“先增長后分配”政策，不重視對弱勢群體的保護，不少官員甚至以建立社會保險會引發“慵懶病”、“福利病”為由，反對發展社會保險，使保護弱勢群體的主要制度保障難以建立。20世紀60年代，隨著經濟發展的起步，韓國政府制定了一大批關于消除貧困的法律，但付諸實施的只有公務員年金、軍人年金、產業災害補償等3項，與對弱勢群體的保護相去甚遠。而且韓國政府認為，依靠傳統的家庭關系和相互幫助解決貧困問題比國家的救貧扶貧政策更道德、更優越。1980年10月，全斗煥領導的第五共和國制定憲法時，寫入了國民有追求幸福權、工資請求權、社會福利權、環境權等權力，明確規定社會有責任保護弱者，但韓國政府仍然認為，實行社會保障是非生產性費用開支，因而態度消極。1988年，盧泰愚領導的第六共和國在消除財政赤字后，逐步重視對弱勢群體的保護，社會保險由口號轉為行動，包括全民醫療保險、最低工資制、增加政府對殘疾人的關心力度在內的8項社會福利措施逐步付諸實施。目前，韓國政府以建立福利和增長相均衡的具有韓國特色的社會保障制度為目標，采取全方位、多層次的措施實施對弱勢群體的保護，其有關做法和經驗值得學習借鑒。

韓國保護弱勢群體的主要做法

（一）就業方面，從社會、勞動者、企業三方面入手，實行建立失業保險、加強就業培訓、鼓勵穩定就業“三管齊下”。韓國于1993年制訂雇傭保險法，1995年7月開始實行，由勞動部職業安定局主管，受保者為30人以上的私人企業雇員，后逐步擴大范圍。韓國的雇傭保險不同于一般性的失業保險，其支出除主要用于對失業者進行救濟外，還用于積極防止和減少失業的發生，如對穩定就業、開展勞動技能培訓的企業進行補助等。同時，韓國政策高度重視就業和再就業培訓，把提高勞動者的就業能力作為解決失業問題的重要途徑，形成了一個以政府部門為主導，社會、企業和民間共同積極參與，覆蓋面廣的培訓網絡。主要類型有：一是對失業者（無業者）的培訓，即對未就業人員或離職人員進行就業或創業的職業能力開發。二是自救培訓，即對貧困家庭的成員進行批發零售、縫補、汽車修理等技能培訓，培訓時間長短視所學技能的難易程度而定，政府對受培訓人員給予一定補貼。三是雇傭促進培訓，其對象為未參加雇傭保險的退伍軍人、農民等。政府給予受培訓者一定的交通、生活補貼。四是女性家長培訓，即對因維持生活或家庭負擔較重而無法參加職業訓練課程的女性家長進行培訓，對受訓女性及其子女在受訓期間的交通、伙食及生活費也給予一定的補貼。此外，在長期失業者、女性家長、殘疾人等弱勢群體的創業方面，政府還以簡化手續、提供資金等方式給予支持。

（二）住房方面，從供、求兩線入手，通過增加供給、限制房價、提供低息信貸等解決低收入階層住房問題。主要政策有：

1、增加住房供應量。如1988年，制定1988－1992年新建200萬套住房的計劃，實際建成270萬套，住房供應量迅速增加，大大緩解了城市住房短缺狀況，穩定了一度急劇上漲的房價。1993年至1997年，韓國政府平均每年提供50－60萬套住房，使住房供應率從1990年的72.4%上升至1997年的92%。2003年以來，韓國政府又開始實施《國民租賃住宅100萬戶建設規劃（2003－2012年）》。2006年，則宣布將今后5年內在房價漲幅最大的首爾江南地區建造10萬套住宅，以遏制房價猛漲。

2、規定小戶型住宅比率。韓國政府在規劃住宅建設時，一般都要規定中小型住宅的比率，以保障中小型住宅的數量。如《200萬戶住宅建設計劃（1988－1992年）》規定，面向低收入階層的25－59平方米住宅應占45%，面向中產階層的59－85平方米住宅應占30%，面向富裕階層的85平方米以上的占25%。《2002年住宅建設綜合規劃》規定，在首都圈（主要指首爾及京畿道）的擁塞抑制區實施300戶以上的再建項目和民營住宅建設項目時，59平方米以下的住宅比率不低于20%。

3、降低小戶型住宅建設用地價格。為降低建設費用，韓國政府向小戶型項目的開發商提供價格低廉的建設用地。如在首爾和釜山市，對小于59平方米的住宅項目，政府以90%的成本價提供用地，59－85平方米的項目以100%的成本價提供，85平方米以上的則按市場價提供。在其他城市，對小于85平方米的項目以成本價的90%提供用地，大于85平方米的以市場價格提供。

4、限制房價。1977年起，韓國政府實行住宅價格限制制度，初期采用設定售價上限的方式，要求開發商在制定規劃時應包括售價，且必須低于政府規定的上限，否則不予批準。1989年起采取成本聯動制度，即根據土地價格和包含適當利潤的標準建設費用之和來決定住宅售價的上限。此后，因考慮到限制售價會影響房地產市場的正常發展，1995年起，韓國政府逐步放寬了有關規定。但至今，對國民住宅基金支援建設的“國民住宅”（小于85平方米）的售價，仍運用成本聯動制度予以限定。

5、為建設和購買中小戶型者提供資金支持。1981年7月起，韓國政府以國民住宅債券（國債）、住宅預約儲蓄、政府財政、國債管理基金預繳金、住宅彩票、國外貸款、利息等為基礎，設立“國民住宅基金”，為開發商建設“國民住宅”以及無房戶和低收入階層購房提供必要資金。同時，韓國政府規定對購買小型住宅者給予稅收優惠，如購買40平方米以下住房者，其所得稅和登記稅全免，購買40－60平方米的可減稅50%。

6、發展廉租房市場。主要體現在目前正在實施的《國民租賃住宅100萬戶建設規劃（2003－2012年）》中?！皣褡赓U住宅”與“廉租房”有相似之處，即指由韓國住宅公社、地方政府等公共機構在國家財政和國民住宅基金的支援下建設的、用于10年以上長期租賃的住房。此類住房可從國家財政得到相當于建設費用30%的資金支持，從國民住宅基金得到相當于建設費40%的低息貸款，其租金比市場價低一半。

（三）建立全面、完善的公共救助和社會福利制度體系。目前，韓國已建立生活保護制度、有功人員保護制度、災害救護制度等三大公共救助制度和兒童、老人、殘疾人、婦女、流浪者等五大社會福利體系，覆蓋了大部分社會弱勢群體。僅以“生活保護制度”為例，其適用對象為年收入和資產低于國家標準者、無人贍養的65歲以上老人、18歲以下的孤兒、孕婦、殘疾人等，集中體現了對各類弱勢群體的關懷與保護。其實施方式分為居宅保護、設施保護、自救保護三種。居宅保護的對象為無勞動能力的家庭成員，保護內容有生計保護、醫療保護、婦產保護及喪葬保護等。設施保護是指當上述生活保護對象沒有居所或雖有居所卻不能得到保護時，由政府通過保護設施對其進行保護，即收容到社會福利院，保護內容同居宅保護相同。自救保護指對生活保護中不屬于上述兩類保護對象的無生活能力者給予資助。為保障生活保護制度的實施，韓國政府還專門制定了相關法律，如《生活保護法》、《最低生活保障法》等。根據這些法律規定，除了應向上述群體提供保障外，暫時面臨失業和收入減少的低收入階層也可作為臨時生活保護對象，由政府有關機構向其提供生計費、醫療費和子女學費。對無撫養義務人的“少年家庭”，政府除提供衣食方面的救濟外，還免費提供一套專供此類家庭使用的經濟型公寓，直至“少年家庭”的長子或長女達到法定年齡并自謀生路。

幾點經驗與啟示

1、建立統一明確的指導思想。韓國的社會保障事業雖起步較晚，卻有統一明確的指導思想——建立一個“韓國式福利經濟模式”，即：社會福利政策與勞動政策相結合，避免因社會保障的政治承諾不斷擴大而負擔社會保障支出的經濟能力不斷衰退，造成嚴重的財政和危機。政府重點負責四方面的基本保障，即基本收入、基本醫療、基本教育和基本居住，四方面要齊頭并進，共同發展。發展社會保障必須扣除發展經濟所需的積累，將剩余部分公平地分配給國民。強調勞動力質量，盡量減少失業。建立“家庭保護福利”模式，政府鼓勵孝敬父母，穩定家庭，實行夫婦優待制，不優待獨身和單身家庭。

2、量力而行，積極穩步推進。保護弱勢群體是一項艱巨、復雜、長期的工作，必須立足國情，量力而行，循序而進，逐步發展，不可能一蹴而就。韓國1988年開始實行國家退休金制度時，只限于職工人數10人（含）以上的單位。1992年起，擴大至職工人數5人以上的單位，1995年起擴大至農、漁民及農村的個體戶，1999年方擴大到全體勞動者。又如就業保險制度1995年設立時，僅限于30人以上的單位，1998年3月擴大至5人以上，1999年10月又進一步擴大至包括非全日工和臨時工。再如健康保險，也經歷了一個逐步擴展的過程。1963年初步建立醫療保險，同年制定了《健康保險法》，并于1977年開始實施。醫療保險實行初期，對象僅限于500人以上的企事業單位，后將公務員、教職員工、企業職工納入其中，1988年1月又擴大至農、漁民，至1989年才覆蓋全體國民。

3、重視弱勢群體的自救與自助。對弱勢群體給予必要的社會保障與支持固然十分重要，但最終擺脫弱勢地位，還是要靠自身努力?！拔┳灾咛熘?，完全依賴外部支持，不可能徹底改變弱勢地位。韓國政府在給予弱勢群體外部支持時，著眼于培育、開發和增強弱者改變其弱勢地位的能力，避免使其產生“等、靠、要”心理。如在解決失業問題方面，韓國政府把培訓作為重要措施。通過對勞動者進行培訓，其之掌握和更新工作技能與謀生手段，這樣既有利于提升就業率和就業的穩定性，也有利于提高企業和國家的效率與競爭力。在具體操作時，韓國政府又充分考慮到弱勢群體經濟狀況普遍不佳，采取政府資助或補貼的方式予以鼓勵，在培訓內容上，既考慮經濟發展和結構調整的方向與需要，也考慮受訓者的文化素質和技術水平等實際狀況，做到因需施教、因人施教，確保培訓的效果。

4、立法先行，保障有關保護制度的推行。對弱勢群體的保護除了需要有適當的社會政策和必要的制度安排外，還必須有相應的法律保障。韓國每實行一項社會保障制度，幾乎總是先有一項新的法律出臺，對該項制度的實施作出明確規定，使之有章可循，有法可依。如在實施社會福利服務保障工作前，先制定了《更生保護法》、《孤兒收容特別法》、《淪落行為防止法》等。正是因為有了基本法規的保障，韓國的弱勢群體保護政策在實施過程中很少出現偏差，也很少節外生枝或遭遇阻力。

(本文責任編輯：劉萬鎮)