民間組織：社會化養老服務體系的重要組成部分

摘 要：在人口老齡化、家庭結構小型化、單位福利弱化和政府職能轉變的多重背景下，我國的養老服務體系已進入以社會化為重要特征的重建階段，這就需要明確民間組織作為一個重要組成部分而存在的意義。民間組織在社會化養老服務體系中扮演著“填補空缺”這一關鍵性的角色，其地位的重要性可分別從交換、管理和福利三個理論層面來理解；民間組織在社會化養老服務體系中的作用，主要在于可參與多種服務類型、具備多種服務優勢和可承擔多種服務角色等方面。因此，政府應從推動公信力建設、加大政策扶持、優化管理監督三個方面來積極發展民間組織，促進養老服務的社會化。

關鍵詞：民間組織；養老服務；地位；作用

中圖分類號：D9.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）06-0084-05

作者簡介：李駿（1972- ），男，上海市社會科學院社會學所研究人員，主要研究方向為社會組織和社會問題。

①《社會團體登記管理條例》（1998年）規定：“社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。”《民辦非企業單位登記管理條例》（1998年）規定：“民辦非企業單位，是指企業事業單位，社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。”《基金會管理條例》（2004年）規定：“基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的，按照本條例的規定成立的非營利性法人。”

人口老齡化作為21世紀人類發展的主要特征，早已于上世紀末就引起了全世界的高度關注。2005年底全國1％人口抽樣調查顯示，65歲以上老年人口占總人口的比重已達到7.7％。中國不僅已經成為一個“未富先老”的國家，而且還面臨著老齡化水平持續攀升所帶來的巨大挑戰。全國老齡辦于2005年發布的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》指出，中國的人口老齡化將伴隨著21世紀始終，并且，重度人口老齡化和高齡化問題將日益突出。

我國社會化養老服務體系，除了要繼續發揮家庭和政府的既有作用，更重要的是吸納民間組織的加入。所謂民間組織，是區別于政府和企業的社會組織類型，具有非政府性和非營利性的共同特點，如果僅從法律形式來看，我國的民間組織只有三類：社會團體、民辦非企業和基金會。①但如果從組織性質和現實情況來把握，則民間組織至少不下十類：工商注冊的非營利組織、城市社區基層組織、單位掛靠社團、農村社區發展組織、農民經濟合作組織、農村社區的其他公益或互助組織、海外在華資助組織、海外在華項目組織、海外在華商會或行業協會、宗教社團。^［1］討論民間組織在養老服務體系中的地位和功能，需要有一個更為開闊的視野。

一、民間組織在社會化養老服務體系中的地位

20世紀后半葉西方發達國家的歷史經驗表明，民間組織在公共服務中的地位越來越重要，它不僅彌補了政府公共財政支出的不足，而且克服了政府直接提供公共服務所產生的問題。中國的改革開放要重塑企業和政府，前者要成為以追求利潤為主要目標的現代企業，后者要成為以宏觀調控為主要職責的現代政府，因此，它們原來所承擔的直接提供養老服務的功能需要由民間組織來承接，否則就會出現服務真空，以及由此引起的社會不安。可見，民間組織在社會化養老服務體系中扮演著“填補空缺”這一關鍵性的角色，是后者的重要組成部分。這可從以下三個理論層面來理解：

1.交換層面

作為人類社會一種基本而普遍的行為模式，交換可以分為三類:市場交換、再分配交換、互惠交換，這三類交換性質不同，使用的交換機制也不同。^［2］若將養老服務視為服務者與老年人之間的一種交換行為，則其運作機制相應也有三種：市場交換對應于市場經濟體制；再分配交換對應于政府的福利制度和政策；互惠交換則是公民之間各取所需的交換，不以贏利為目的，主要機制是交換者之間的信任和道德信念，它對應的是以多樣化的民間組織為其表現的公民社會。由于老年人喪失了勞動能力、經濟收入普遍偏低、消費能力不足，企業很難從提供養老服務中實現利潤最大化的目的，因此大多都不愿從事這種服務，市場機制存在著先天性的缺陷。政府雖然有提供養老服務的意愿和責任，但也會存在一定的問題，例如高成本、低效率、單一性、壟斷性甚至假公濟私或濫用職權等。市場失靈和政府失靈的客觀存在，使得民間組織參與養老服務有其獨特的先天性優勢，因為民間組織主要依賴的是公民之間互助互惠的理念和行為。

2.管理層面

服務和管理是一枚硬幣的兩面，尤其是在中國，許多服務其實都隱含于管理行為之中。管理，在以往純粹是指政府對社會公共事務的管理行為，被認為是政府單方面的職責。而治理則是在最大限度地增進公共利益的前提下，“政府與公民社會對公共事務的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態”^［3］。顯然它超越了以往的管理理念，強調公民社會的治理參與。治理理念表明，現代社會對于公民的養老服務責任，不應由政府獨自承擔，而應由政府和各種私人部門以及民間組織來共同完成。進一步，非營利組織專家薩拉蒙還提出了第三方管理理論，認為政府應主要是籌資和指導的角色，而不是服務的傳遞者，在提供具體的公共服務（如養老服務）時，政府應更多依靠大量的非營利組織來實施其服務職能，從而實現精巧的“第三方管理”模式。^［4］

3.福利層面

隨著西方福利國家危機的出現，人們在反思和批判的同時逐漸發展出了一套福利多元主義或混合福利經濟的理論，它主要是指福利的規則、籌資和提供由不同的部門或社會組織共負責任、共同完成。最早的福利多元主義理論提出了三個部門：市場、國家和家庭，后來又加入了志愿組織，最后又擴展為市場、國家、社區和民間社會的四分法，特別強調民間社會能夠在不同層次和不同理念上的政府、市場、社區之間建立聯系的紐帶，使私人和局部利益與公共利益相一致。^［5］在現實社會中，以德國、荷蘭等為代表的“合作主義”福利國家模式，即是一種國家與社會各種力量協作、共同滿足公民個人需要的福利供給系統，其中國家負責制定有關公民福利生活的政策，而大部分福利服務則交由各種社會組織主要是非營利組織來負責。^［6］顯然，養老服務作為一種福利供給，也應充分發揮民間組織的積極作用，尤其是在服務提供這個主要環節上。

二、民間組織在社會化養老服務體系中的作用

1.民間組織可參與多種服務類型

從養老服務的具體內容來看，民間組織在提供生活照料服務、精神慰藉服務、醫療衛生服務、文化娛樂服務、體育旅游服務等凡是涉及老年人生活的各個方面都大有可為。從上海的情況來看，民間組織可參與多種服務類型已經在養老服務實踐中得到充分證明。

其一，參與機構養老服務。從1998年至2005年，由于上海市政府采取各種政策措施鼓勵社會各界興辦養老機構，社會辦養老機構的床位數量上升了6.4倍，政府辦養老機構數量與社會辦養老機構數量之比已達到1.31。^［7］許多區縣和街道辦養老機構也都注冊為民辦非企業單位。事實上，早在1949年以前，上海最早出現的養老機構都是由民間的宗教和慈善組織所舉辦，現在的市級政府辦社會福利機構大多都是在建國初期由這些舊有機構改造和發展而來。

其二，參與居家養老服務。上海市的居家養老服務從2000年開始啟動試點，2003年進入深化階段，至2005年底已在全市19個區縣都成立了居家養老服務（指導）中心，在233個街道（鎮）建立了助老服務社，并建成了83家社區老年日間中心。盡管在資源上大多都依賴于政府，但從組織性質上來看，街道層面的助老服務社和社區層面的老年日間中心都應歸屬于民間組織。其實，在美國，社會捐贈在非營利組織的資金來源結構中已經次于政府撥款，所以，政府“養”民間組織并不構成一個問題，因為它們達到了更好的服務績效。

其三，參與老年人的社會救助和幫困。于1994年成立的上海市慈善基金會，十余年來堅持將安老作為慈善事業的重點之一，先后建立了陳兆寅、旭東、聯華超市、鑫達（德貞）、東視等多項慈善安老基金，開展了多項慈善安老項目，例如為不能享受城鎮職工基本醫療保險的困難老人發放慈善醫療卡、為特困白內障老人免費手術、為社會孤老建立“溫馨家庭”等。2004年，中共十六屆四中全會提出要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系”，這為民間組織提供老年人的社會救助和幫困服務確立了政策依據。

2.民間組織具備多種服務優勢

由于民間組織的自身特點，它在提供養老服務方面具備如下幾個方面的總體性優勢：

滿足老年人多樣化的養老服務需求。老年人作為一類社會人群，雖然具有一些共同特征，但由于年齡階段、身體狀況、收入水平、文化素質等各方面的差異，他們對于養老服務的需求也在一定程度上呈現出了多樣化的特點。政府作為公共利益的實現者，面向的是所有的社會成員，其行為必須具有普遍性，因此，政府的養老政策只能“一視同仁”而無法有效照顧到不同老年人的特殊需求。而且，在財力有限的情況下，政府往往只能依據“選擇性原則”優先滿足最需要得到幫助的老年人的最基本需求，而無法顧及其他老年人的更高需求。而民間組織往往是基于某種社會需求而自發產生的，具有一定的目的性，體現了多元化的價值追求，因此能夠滿足不同老年人的多樣化的養老服務需求。

提高養老服務的質量和效率。就組織性質而言，民間組織以實現社會利益為宗旨，不以營利或追求利潤最大化為目的，從而在開展養老服務時更為積極主動，更能接近老年人的利益，更能保證服務的高質量。就組織結構而言，民間組織與政府運作的等級制原則不同，它實行多樣的、靈活的、平等的、參與式的組織結構，這種結構決定了其在活動方式上具有很大的彈性，便于根據不同條件及時作出調整，可以去做政府不愿做或不方便去做的事情，并能夠較快地對老年人的需求或變化做出迅速的反應，從而具有更高的運作效率。

降低養老服務的成本。民間組織在資金來源上除了政府的資助或補貼以外，主要依靠社會捐贈，因而能夠更好地集中和利用社會各方面的閑散資源，產生更低的生產成本效應。志愿性是民間組織區別于政府和市場的重要特征，其組織活動的開展大多都依賴于義工和志愿者，他們一般以公益事業為使命，較好地避免了自私自利所導致的社會治理高成本的問題。民間組織所倡導的承擔社會責任的、利他主義精神、積極介入公共事務等積極的公民價值觀，可以有效地降低組織動員的成本。此外，民間組織還具有非政府性、公益性、透明性的特點，不易滋生腐敗，避免資源浪費，降低養老服務的運作成本。

3.民間組織可承擔多種服務角色

薩瓦斯把公共服務的參與者分為三類：消費者、生產者和安排者，其中生產者即公共服務的直接提供者，而安排者則負責指派生產者給消費者或者指派消費者給生產者。在薩瓦斯看來，公共服務的生產者與安排者之間的區分至關重要，乃是界定政府角色的基礎。^［8］政府可以制定政策、用公共財政為消費者提供某種服務，但這并不意味著政府一定要扮演服務的生產者或直接提供者不可。相反，政府完全可以僅僅扮演安排者的角色，而把生產者的角色讓民間組織來扮演。

在養老服務體系中，如果是由政府作為安排者，由民間組織作為生產者，這就是政府購買服務，它包括兩種運作形式：一種是政府投資服務項目的硬體建設并交由民間組織來運營，例如一些省市正在試點和摸索的養老機構的“公建民營”、“租賃轉讓”和“委托經營”；另一種是政府既不投資也不運營但是向民間組織購買養老服務項目，例如香港福利署的“買位計劃”和有些省市實行的養老機構的“民辦公助”。其實，民間組織不僅能夠扮演生產者的角色，而且還能夠在一定程度上扮演安排者的角色，甚至還可以同時扮演安排者和生產者的角色。上文所提及的上海市慈善基金會，其參與養老服務的形式不僅僅局限于提供老年人的社會救助和幫困服務，而且還成立了眾仁花苑、眾仁老人樂園和金山眾仁護理院三個安老基地。在這一案例中，民間組織不僅是養老服務的生產者，而且還是安排者。

民間組織在養老服務體系中所能扮演的角色是多重的，而某一民間組織到底可以扮演哪一種或哪幾種角色，取決于它自身的特色、定位、規模和實力。如果將養老服務類比為一個“市場”，則民間組織正像企業一樣可以充當生產商、零售商、中介商、投資商、營銷商、廣告商等多種角色。例如，有些民間組織專注于募款，有些以專業化的服務為專長，有些樂于在政府和公眾之間充當紐帶和橋梁，有些只在于提供技術指導和培訓，他們都為整個養老服務體系作出貢獻。

三、積極發展民間組織，促進養老服務的社會化

改革開放以來，中國的民間組織規模雖然以前所未有的速度日益擴大，但在登記注冊、組織自律、制度規范、人員資金、社會影響等方面都還處于發育階段，面臨一系列問題。相應地，如何培育民間組織、建設一個適合于中國國情的公民社會的議題更引起了社會各界的廣泛探討。在當代中國的國家－社會關系中，民間組織對政府而言具有挑戰力量和輔助力量的雙重屬性，政府根據民間組織這兩種力量的對比情況實施分類控制。^［９］就養老服務體系中的民間組織而言，它作為政府輔助力量的屬性無疑占據著主導地位，況且它在整個體系中的地位和功能是如此重要，而緩解人口老齡化給我國經濟與社會發展所造成的巨大壓力又是如此地迫切，因此，政府應予以積極支持。筆者認為，養老服務體系中的政府與民間組織關系完全可以在制度創新方面有所突破，換言之，即要在制度設置方面積極發展養老服務體系中的民間組織，促進養老服務的社會化。為此，需要從民間組織自身的公信力建設、政府對民間組織的政策扶持、政府對民間組織的管理監督這三個主要的制度方面著手。

1.推動民間組織自身的公信力建設

民間組織的發展動力來自于人與人之間的互愛、互助與互惠，因此，公信力是民間組織的生命線。即使在民間組織發展已十分成熟的美國，也曾出現聯合勸募組織濫用捐款丑聞和紅十字會“9·11”募款風波等若干次嚴重誠信危機。而對于處在社會轉型期的、處于初步發育期的大多數民間組織而言，自身的公信力建設構成了政府給予信任和扶持的前提條件，因此顯得尤為重要。

財務收支的徹底透明化。良好的財務收支透明度，要求養老服務體系中的民間組織不管大小，一律應當建立嚴格的財務制度，定期編制財務報告，按期接受財務審計，公布財務報告與審計結果，并接受公眾質詢，成為“透明的錢袋”。在財務透明化的基礎上，還應逐步將組織的全部基本信息予以公開，如資金的使用計劃、擬開展的公益活動、剩余財產處理、組織經營業績材料等，以備公眾查詢。完善內部治理結構。養老服務體系中的民間組織應當建立公司化的治理結構：一是建立健全各種規章制度；二是加強董事會（理事會）的監督職能，主要在于戰略決策以及選擇和監督最高管理人員；三是加快成立監事會，基本職能是以出資人代表的身份監督董事（理事）和管理者的活動；四是完善項目化管理的各個配套環節，尤其是規范項目選擇的可行性分析。建立資格認證和等級評定制度。依托社會福利行業協會或另外組建更小范圍的行業協會，對養老服務體系中的民間組織開展資格認證和等級評定。結合資格認證和等級評定，還可以推行民間組織從業人員的培訓和考試制度，以加強其專業知識和職業道德水平。

2.加大對民間組織的政策扶持

目前，政府對民間組織參與養老服務所提供的政策扶持還相當不足，僅僅處于起步和探索階段。以社會辦非營利型養老機構為例，它與政府辦養老機構之間存在嚴重的發展不平衡現象。政府辦養老機構由國家投資，國家運營，國家財政全額撥款或托底撥款，享受到一系列的政策優惠待遇；而社會辦非營利型養老機構盡管也興建了許多養老床位，收養了許多中低收入的老年人，并且有著更高的運營效率，但資金來源卻十分有限，人才資源匱乏，硬件設施亟待改善，持續發展面臨一系列難題。這些民間組織急需政府的政策扶持。

資金政策扶持。成熟的現代國家和地區都毫無例外地建立了公共財政體系，并將各種社會福利支出納入年度預算，老年福利一般都在其范圍之內。而我國的老年福利經費預算雖然有政府資助，但卻并沒有被納入各級政府的長效的、規范的公共財政預算之中。因此，各級政府應該將對非營利型養老服務機構（包括民間組織）的建設和運營成本費用的資助納入公共財政預算。而為實現財政資助的公平合理，需要由具有社會公信力的專業人士和來自相關管理部門的政府官員一起組建一個撥款委員會，并建立與財政撥款機制相配套的評估機制，以確保合理撥款。非資金性政策扶持。在撥款和購買服務等資金支持性政策之外，還應加強各種非資金性質的扶持政策。例如，對于養老服務體系中的民間組織，可在公用事業收費上采取優惠措施，在稅收上給予減免稅資格的待遇，無償或低價提供開業場所，將其從業人員納入城鎮職工基本社會保障體系，為其從業人員提供免費或廉價的專業知識和技能培訓等等。

3.優化對民間組織的管理監督

中國對民間組織所實行的“雙重分級管理”體制，在發揮重要積極作用的同時也產生了一些不適應社會現實情況的問題，尤其是當這些民間組織的主要功能在于提供福利服務時。因此，地方政府在針對養老服務體系中的民間組織乃至公益性民間組織的管理監督方面，可以進一步優化。

實現管理法規的統一、明確和透明化。目前，行政機關的內部規定實際上構成了對民間組織進行管理的直接依據，這就不可避免地造成管理法規上的混亂和隨意。法制信息的統一化、明確化和透明化，既能提高政府依法行政的效率，又能促使民間組織的合法成立、合法運作與合法死亡。因此，地方人大和人大常委會可抓緊制訂針對公益性民間組織監督與管理的地方性法規，以取消“政出多門”的局面。整合多種管理監督方式。目前的監督方式主要局限于分割化的行政體系內部，因此可在兩個方向上用力：一是加強政府登記管理機關（即民政部門）的執法、監督和投訴受理職能；二是逐步建立廣泛的社會監督體系，包括獨立的第三方評估、行業自律、媒體的監督、捐贈人和公眾的監督等。社會監督最終需要歸口到政府的登記管理機關，以統一實現執法要求。

參考文獻：

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［2］轉引自盧漢龍.產權制度改革與企業的社會公益行為.江海學刊.2002（4）.

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責任編輯：黃 杰