新農村建設背景下的鄉鎮體制改革

摘 要：鄉鎮機構改革是鄉鎮體制改革的前奏，鄉鎮體制改革是鄉鎮機構改革的深化，推進這項改革是新農村建設的客觀要求。

關鍵詞：新農村建設；鄉鎮體制改革

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）06-0068-02

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作者簡介：鐘志文（1967- ），女，江蘇大豐人，中共大豐市委黨校講師，主要從事政治學和法學的研究與教學；王河山（1953- ），男，江蘇大豐人，中共大豐市委黨校高級講師，主要研究方向為黨的建設。

我國農村改革已經經歷了兩個階段，并正在向第三階段邁進。第三階段是以鄉鎮機構改革、農村義務教育改革和縣鄉財政管理體制改革為主要內容的農村綜合改革。其中鄉鎮機構改革是農村綜合改革的重點和難點，處于關鍵地位，而鄉鎮體制改革又是鄉鎮機構改革的深層次問題。因此，按照新農村建設的要求，研究和探索鄉鎮機構改革和體制改革的思路和辦法，對于完善鄉鎮管理結構、建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制，保障和推進新農村建設的有序進行是很有意義的。

深化鄉鎮機構改革和體制改革，必須緊密結合新農村建設的實際，按照新農村建設的要求，牢牢把握鄉鎮體制改革的基本方向和重點工作。

鄉鎮體制改革的基本方向，我們同意謝子平的觀點，應是從全能性、多功能的政府轉向有限功能的政府；從自上而下、行政指令式、圍繞中心工作轉的工作方式和治理模式，轉向群眾參與的、自上而下和自下而上相結合的工作方式；從行政型、管理型的政府轉向自治式、服務式的政府，經過若干年的努力，最終完成由政府向派出機構到自治組織的轉變。

考慮到當前我國區域發展的非均衡性，新農村建設進程的非同步性以及改革的漸進性的要求，其具體實施應分階段逐步推進。現階段改革的重點應放在轉變鄉鎮政府的職能，精簡機構人員上；放在擴大農村基層民主，健全村民自治機制上。在此基礎之上，逐步弱化鄉鎮作為一級政權的任務和職能，改為縣級政府的派出機構，專門行使社會管理和公共服務的職能。最終在社區民間組織相當發達，農民自我管理服務等能力達到很高水平的條件下，撤銷辦事處，實行鄉鎮自治。

由于經濟發展水平、交通、通訊等方面條件的限制以及市場發育、民主法制、社會組織建設滯后，基層干部、群眾素質能力的不相適應，現在就撤銷鄉鎮政府實行自治行不通。從全國來看，讓2000多個縣去管理8億農民，不可想象。目前鄉鎮政府還有很多事情要做，若貿然取消，不利于農村發展和社會穩定，不利于新農村建設的正常有序的推進。因此現階段鄉鎮管理體制改革必須著眼現實，切實做好以下幾項工作：

1.轉變政府職能，努力建設服務型、法制型政府。第一，在各級政府和人員中提高對鄉鎮政府轉變職能的認識，明確界定鄉鎮政府需要重點強化的職能。這就是溫家寶指出的要從新農村建設的現實狀況和需要出發，按照建立公共行政體制的要求，重點強化為新農村建設創造良好環境，為農民提供更多的公共服務，為農村構建和諧社會創造條件三個方面的職能。第二，注重實現鄉鎮政府多項職能之間的合理平衡。強化鄉鎮政府的公共服務和社會職能，并不意味著它不需要承擔經濟職能，因為強化公共服務和社會職能，必須擁有相對充足的財政資源，而財政資源的獲取又受到經濟發展的制約，如果經濟發展出現滑坡，政府財政資源必然受到負面影響。因此政府社會職能和公共服務的有效履行是以經濟職能的有效履行為前提的。東西部地區農村基礎設施和社會服務水平的差距就是有力證明，各界一直呼吁鄉鎮政府不應承擔招商引資的職能不僅沒有削減反而不斷強化，其原因也在于此。這就需要我們一方面超越對經濟職能的過分倚重，改變直接干預和直接管理經濟的傳統方式；另一方面又要統籌和協調鄉鎮政府職能調整的設計與實施，在有效履行經濟職能的前提下，實現經濟、社會和公共服務多項職能之間的合理平衡。第三，重視相關法律、制度、政策的精細、科學化和可操作性，便于鄉鎮依法行使職能。政府職能轉變是一個動態過程，要加強對這一過程的管理，必須重視制度、技術和機制的構建，達到細致化、科學化和可操作化，做到每一層面、細節都有法可依，從而能使鄉鎮政府履職辦事達到于法有據、工作程序、工作手段合法合規，以保證法治化、服務化政府目標的實現。

2.調整鄉鎮政府機構，整合事業站所，精簡富余人員。首先是依法確定鄉鎮政府機構站所的職能，按照“行政職能整體轉移，經營職能面向市場，公益服務職能面向社會”的思路，對事業單位進行分類改革，分別實施撤并、重建和整體轉制的整合方案。在依據職能定編定崗定員的基礎上，無條件清退單位的臨時工、空招人員、借用人員、沒有被機構編制部門批準的的各種“自費編制”人員，然后按照“公開、公正、公平”的原則，采取考試和考評相結合的做法，實行全員競爭上崗。對未參加競爭和在競爭中落崗的人員要根據實際情況，采用“提前退休”、“一次性買斷”、“充實到企業、村委會、居委會第一線”、“整體分流或置換身份”等方式妥善安置。對于這項改革所需的成本，鄉鎮政府是無力承擔的，建議中央和地方高層政府要在推進縣鄉財政管理體制改革中，作為解決縣鄉財政困難的一個方面，增加專項轉移支付予以支持。該項措施決定了此項改革的進程和成效，必須給予高度的重視。

3.合理劃分各級政府之間的事權財權關系，加大對農業和農村的投入。一要界定功能，合理確定鄉鎮政府的事權，做到以事權定財權，達到財權與事權相匹配，以增強鄉鎮政府履行職責的能力。二要著力建設農村公共財政體系，以公益事業優先為原則，保持農村公共基礎設施、社會事業發展和農民生活環境改善等方面的投入不斷增長，保證財力支出向公共服務傾斜，向基層傾斜，以增強鄉鎮政府提供公共服務的能力。三要建立規范、透明、公正的財政轉移制度，加強對撥付流程及使用的監督，提高資金的使用效率。四要調整專項建設資金撥付與基層提供配套資金掛鉤的政策規定，在基層財力極其困難的情況下，要求基層籌措配套資金，要么無力籌集最終事情辦不成，要么是加重農民負擔或者增加基層債務，這都會損害農民的利益，對新農村建設產生負面影響。

4.政府提供政策保障促進農村多元化組織的建構，為農民的社會資本和組織資本的發育創造條件。提高農民的組織化程度，不僅能提高群眾對公共事務的參與度，鍛煉能力，使他們對行政管理機構的監督更為有效，政府行為更為透明公平，使政府真正成為對人民負責的政府，而且也有利于增加產出，提高效率，最終為基層行政管理機構轉為自治組織創造條件。做好這項工作首先要把農村專業經濟協會培育好、發展好、管理好，按照調查摸底、積極培育、幫助指導、加強協調的要求為農村專業經濟協會的發展提供政策支持，營造良好環境。二是大力興辦經濟實體性的專業合作社，使其成為幫助農民以較低成本、冒較小風險進入市場的重要組織載體，政府要在明確其法律地位、財政支持，健全輔導培訓機制等方面促進其發育成長。三是加強對農民維權組織的引導，引導農民在法律的框架內爭取自己的正當利益，不僅能促進社會的穩定，而且能培養有權利意識和法律意識的現代農民，有利于“鄉風文明”、“管理民主”等新農村建設目標的實現。

5.培育有效的制衡機制，不斷提高鄉村兩級組織的自治程度。通過制度創新把村民代表會議塑造成行政村的議決機關，決定村莊的重大事項，再交由村委會實施，并進一步把鄉鎮人民代表大會做實，由它來監督和制約鄉鎮政府的決策和行政，從而健全農村的公共管理機制，把民主決策、民主管理、民主監督落到實處。

參考文獻：

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責任編輯：錢國華