政府內(nèi)部控制失效溯源

設(shè)置缺失，缺少責(zé)任約束，外部環(huán)境變化快，測(cè)評(píng)力度不夠，是造成政府部門(mén)內(nèi)部控制執(zhí)行缺位的主要原因

國(guó)家公共事務(wù)管理一般分為立法、司法和行政三部分。中國(guó)習(xí)慣于將履行行政職能的機(jī)關(guān)稱(chēng)為政府部門(mén)，他們是公共事務(wù)管理的主體。

政府部門(mén)內(nèi)部控制是政府部門(mén)管理的組成部分。從靜態(tài)上講，內(nèi)部控制是指政府部門(mén)為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而建立的保障系統(tǒng)，它由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部控制活動(dòng)、信息及其溝通和內(nèi)部控制監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施；從動(dòng)態(tài)上說(shuō)，內(nèi)部控制是政府部門(mén)為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范過(guò)程。

與企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制相比，政府部門(mén)內(nèi)部控制以滿(mǎn)足公共利益為目標(biāo)，以追求社會(huì)效率和公平之間的平衡為價(jià)值取向，而且能產(chǎn)生影響宏觀經(jīng)濟(jì)效果和政府公眾信譽(yù)的社會(huì)效應(yīng)，在政府部門(mén)管理中發(fā)揮制約、規(guī)范行政行為的作用。

在中國(guó)，政府內(nèi)部控制的現(xiàn)狀如何？國(guó)家審計(jì)署13個(gè)駐部委派出局的問(wèn)卷調(diào)查表明，盡管中央部委內(nèi)部會(huì)計(jì)控制、財(cái)務(wù)管理控制設(shè)置比較健全，但業(yè)務(wù)管理控制、決策控制、內(nèi)部控制監(jiān)督、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)等的設(shè)置都有待完善，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性也不強(qiáng)。

例如，在所調(diào)查的中央政府部委中，近62％對(duì)交易和重要事項(xiàng)的處理沒(méi)有設(shè)置效率督促、效果考評(píng)程序；約73％沒(méi)有建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，且只有不到8％建立了單項(xiàng)業(yè)務(wù)或重大投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制；有65％沒(méi)有建立決策支持系統(tǒng)；38％沒(méi)有設(shè)置日常內(nèi)部控制監(jiān)督程序，近一半沒(méi)有設(shè)置內(nèi)部控制定期檢查程序；除個(gè)別單位外，多數(shù)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立于財(cái)務(wù)部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不能直接向單位最高管理層匯報(bào)工作，往往成為會(huì)計(jì)稽核或財(cái)務(wù)監(jiān)督的替代品。

問(wèn)卷調(diào)查所揭示的政府部門(mén)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，在中央預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中也得到印證。對(duì)2005年－2006年中央部門(mén)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的分析表明：

——賬務(wù)處理控制執(zhí)行失效問(wèn)題偶有發(fā)生。會(huì)計(jì)憑證復(fù)核、審核不嚴(yán)；賬賬、賬實(shí)核對(duì)不嚴(yán)。具體表現(xiàn)為錯(cuò)記科目，少計(jì)收入，多計(jì)支出；漏記資產(chǎn)，資產(chǎn)不入賬，應(yīng)繳財(cái)政性收入掛賬等。

——預(yù)算批復(fù)、執(zhí)行和編制環(huán)節(jié)內(nèi)部控制執(zhí)行失效問(wèn)題嚴(yán)重。2005年中央部門(mén)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)本級(jí)預(yù)算管理問(wèn)題29個(gè)，占當(dāng)年中央部門(mén)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題總數(shù)的近三分之一；2006年發(fā)現(xiàn)本級(jí)預(yù)算管理問(wèn)題31個(gè)，也占當(dāng)年發(fā)現(xiàn)問(wèn)題總數(shù)的近30％。這方面問(wèn)題具體表現(xiàn)為預(yù)算編制和執(zhí)行的真實(shí)性、準(zhǔn)確性審核執(zhí)行不嚴(yán)，預(yù)算執(zhí)行效率督促、效果評(píng)價(jià)措施執(zhí)行缺位。

——財(cái)政財(cái)務(wù)支出控制有令不行、執(zhí)行缺位。例如，專(zhuān)項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)和范圍的審核、檢查執(zhí)行不嚴(yán)。2005年此類(lèi)問(wèn)題占當(dāng)年中央部門(mén)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)的財(cái)政財(cái)務(wù)支出問(wèn)題總數(shù)的37.5％，2006年約占73％。其具體表現(xiàn)是，改變資金用途，轉(zhuǎn)移資金，列支行政管理費(fèi)、人員工資，超標(biāo)準(zhǔn)支出，多安排項(xiàng)目預(yù)算，擠占挪用資金等。此外，基本建設(shè)資金支出也存在不執(zhí)行報(bào)批程序，支出標(biāo)準(zhǔn)和范圍的審核、檢查執(zhí)行不嚴(yán)等問(wèn)題。

——財(cái)政財(cái)務(wù)收入的收費(fèi)、上繳環(huán)節(jié)控制執(zhí)行失效問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。例如，不經(jīng)批準(zhǔn)自行收費(fèi)，不按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)；行政性收費(fèi)、非稅收入不上繳財(cái)政，或?qū)㈩A(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)為預(yù)算外收入，預(yù)算外收入不納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理等。

——財(cái)政財(cái)務(wù)收支結(jié)余使用環(huán)節(jié)控制執(zhí)行缺位。表現(xiàn)為專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)結(jié)余不納入預(yù)算管理，按規(guī)定應(yīng)上繳的經(jīng)費(fèi)結(jié)余沒(méi)有上繳，轉(zhuǎn)移賬外結(jié)余等。

——資產(chǎn)保管、處置、出借環(huán)節(jié)控制執(zhí)行存在一定的問(wèn)題，固定資產(chǎn)處置不執(zhí)行報(bào)批程序，資產(chǎn)管理監(jiān)督不嚴(yán)。具體表現(xiàn)包括：自行處置資產(chǎn)、轉(zhuǎn)移處置資產(chǎn)收入；出借物資逾期不收回，違規(guī)購(gòu)置并轉(zhuǎn)移固定資產(chǎn)，違規(guī)開(kāi)設(shè)銀行賬戶(hù)，對(duì)外投資損失、出借款項(xiàng)不及時(shí)收回，不按規(guī)定清理有關(guān)賬戶(hù)等。

盡管政府部門(mén)內(nèi)部控制還存在很多問(wèn)題，僅就內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)而言，隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變以及公共財(cái)政框架建立，中國(guó)政府部門(mén)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系已基本形成。但是，隨著預(yù)算支出管理改革的深化，部分政府部門(mén)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)之間還有待協(xié)調(diào)，部分標(biāo)準(zhǔn)也有待完善。

具體而言，部門(mén)預(yù)算改革、財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革、“收支兩條線(xiàn)”管理改革、政府采購(gòu)制度改革，以及“金財(cái)工程”、“金稅工程”和“金關(guān)工程”的建設(shè)，特別是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的改革，引發(fā)了相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和文件之間的不協(xié)調(diào)。例如，現(xiàn)行預(yù)算法、國(guó)家金庫(kù)條例、稅收征管法就與改革后的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度不相適應(yīng)。此外，為適應(yīng)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革和預(yù)算外資金收入收繳管理改革，政府曾出臺(tái)一些過(guò)渡性措施，但應(yīng)修訂的法律法規(guī)現(xiàn)在還沒(méi)有修訂，應(yīng)制定的配套措施也還沒(méi)有制定。

在內(nèi)部控制環(huán)境方面，對(duì)中央13個(gè)部委的問(wèn)卷調(diào)查、2005年－2006年中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果的綜合分析表明，盡管政府部門(mén)內(nèi)部控制主體條件比較健全，大多數(shù)單位建立了信息溝通渠道，規(guī)定了內(nèi)部控制執(zhí)行形式，但內(nèi)部控制信息化程度有待提高，內(nèi)部控制文件系統(tǒng)有待完善，并存在一定的重內(nèi)部控制制度建設(shè)、輕內(nèi)部控制執(zhí)行的傾向，外部環(huán)境也有待改善。

總之，對(duì)政府內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析表明，設(shè)置缺失，缺少責(zé)任約束，外部環(huán)境變化快，測(cè)評(píng)力度不夠，是形成政府部門(mén)內(nèi)部控制執(zhí)行缺位、不到位的主要原因。

針對(duì)這些問(wèn)題，目前中國(guó)健全和加強(qiáng)政府部門(mén)內(nèi)部控制的應(yīng)包括這樣幾項(xiàng)工作：

首先，完善政府部門(mén)內(nèi)部控制框架。這是提高政府部門(mén)內(nèi)部控制工作整體水平應(yīng)解決的關(guān)鍵問(wèn)題，而建設(shè)政府部門(mén)文化、建立和健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制則是中國(guó)政府部門(mén)構(gòu)建內(nèi)部控制框架的重點(diǎn)。具體措施包括加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，開(kāi)展業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)等。

其次，以法律和制度形式硬化政府部門(mén)內(nèi)部控制責(zé)任約束。具體包括：

——進(jìn)一步完善政府部門(mén)內(nèi)部控制法制建設(shè)。在架構(gòu)上，以人大常委會(huì)通過(guò)的法律作為內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，以國(guó)務(wù)院制定的法規(guī)作為內(nèi)部控制的主體，以政府部門(mén)制定的規(guī)章作為內(nèi)部控制制度的補(bǔ)充。根據(jù)不同部門(mén)內(nèi)部控制共性的內(nèi)容，制定通用的內(nèi)部控制法律或法規(guī)。各部門(mén)特有的內(nèi)部控制內(nèi)容，通過(guò)部門(mén)規(guī)章或其他法律、法規(guī)的有關(guān)條款作出規(guī)定。

——實(shí)行政府部門(mén)內(nèi)部控制測(cè)評(píng)報(bào)告和公示制度。加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)本單位內(nèi)部控制的測(cè)評(píng)，實(shí)行內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)向單位主要負(fù)責(zé)人定期報(bào)告的制度；加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部控制測(cè)評(píng)，實(shí)行審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部控制及內(nèi)部控制測(cè)評(píng)結(jié)果、審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制測(cè)評(píng)結(jié)果進(jìn)行公示的制度，以加強(qiáng)人大、政府、公眾對(duì)政府部門(mén)內(nèi)部控制的監(jiān)督。

——實(shí)行內(nèi)部控制責(zé)任追究制度。以政府預(yù)算執(zhí)行為主線(xiàn)，落實(shí)財(cái)政財(cái)務(wù)收支主要環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制責(zé)任，制定并執(zhí)行內(nèi)部控制責(zé)任追究制度，以加強(qiáng)法律對(duì)政府部門(mén)內(nèi)部控制的監(jiān)督。

第三，積極促進(jìn)政府部門(mén)內(nèi)部控制與外界環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，開(kāi)展政府部門(mén)內(nèi)部控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)調(diào)查，綜合分析政府部門(mén)預(yù)算執(zhí)行中存在的內(nèi)部控制問(wèn)題，開(kāi)展政府部門(mén)內(nèi)部控制測(cè)評(píng)。

第四，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，盡快開(kāi)發(fā)政府部門(mén)內(nèi)部控制測(cè)評(píng)指南。這是中國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展內(nèi)部控制測(cè)評(píng)工作待解決的主要問(wèn)題。