準市政債暗潮洶涌

各地準市政債頻頻闖關，地方政府發債的制度建設越發迫切

2007年1月，重慶市政府宣布了中國第一例中國市政資產證券化項目。此舉意在通過“政府采購，分期付款”方式，實行“特定的市政資產”證券化，并在銀行間市場定向發行50億元資產支持證券，籌集的資金將用于重慶市的軌道交通建設。

重慶市政府金融辦主任羅廣對《財經》記者表示，這一模式還需經市人大常委會同意及中國人民銀行批準。

“實質上，這是一種市政債的變通方式，或者稱之為準市政債，是地方政府的隱性負債。”中國社科院金融所楊濤博士評價說。

最近幾年，各種變相的市政債，已通過企業債、“打捆貸款”、集合信托投資產品乃至資產證券化等形式出臺，同時也引發了一系列疑問。例如，為市政建設融資的種種變通方式，是否需要納入統一的制度框架考慮？還是僅作為個案的創新？是否需要審批和監管？誰來審批？審批者如重慶市人大常委會，是否意味著重慶市財政對此或有債務負有責任？如何判斷類似項目是否超過地方財政的承受范圍？

地方政府在種種變相安排中定位曖昧，且缺乏必要的法律依據，越發凸顯地方政府發債機制的缺失；也使得相應的風險未能放入正確的坐標系中予以衡量，道德風險正在積聚，必要的制度建設和改革已時不我待。

此前，對于地方政府債務，國內尚無任何監管制度和統計體系，地方債務規模也缺乏可靠的統計數據。僅國務院發展研究中心粗略統計認為，中國全部地方政府債務至少在1萬億元以上，且絕大多數屬于隱性債務。這些債務多數用于當地城市基礎設施建設。隨著城市化進程的加速，債務規模還在繼續膨脹。

這一勢頭已經引起警覺。據悉，2006年國務院已明確要求財政部著手制訂《地方政府債務管理辦法》，意圖加強對地方政府債務的監管，建立債務統計和分析體系、債務預警機制和償還機制。這已被列入財政部預算司近兩年的工作計劃。

預算內外

是否應允許地方政府發債？地方發債利弊孰多？這是一個熱議了多年的焦點話題。

去年9月，媒體報道了財政部部長金人慶在亞太經濟合作組織（APEC）財長會議上的發言。他表示，中國政府正考慮在有限制的條件下，授權地方政府發行債券。這是中國財政高官首次對地方發債公開表態。

但據《財經》記者了解，至今財政部尚未采取實質動作，“目前還不會馬上放開。關鍵取決于國務院的態度。”財政部預算司一位官員說。

地方政府債，一般指以地方政府部門及有關部門為主體發生的債務，其實并沒有明確界定的概念。目前并無法律法規允許地方政府發債融資，也沒有產生過一個國務院特批案例。

與發行地方政府債相關的法律主要是《預算法》和《擔保法》。1994年頒布的《預算法》第二十八條規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券?！?995年開始實施的《擔保法》第八條規定：“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者經濟組織貸款進行轉貸的除外?！贝送?，財政部明令各級財政也不得對外提供擔保。

目前合規的地方政府債務主要有幾種形式。

——中央財政發行的國債轉貸給地方政府，用于地方大型項目建設，并由地方政府償還。據財政部經濟建設司有關地方國債轉貸統計，至2003年底中央財政發行的長期建設國債達8000億元，其中轉貸給地方的有2400億元，占總量的30％。

——根據國家統一安排由地方政府舉借的外債，包括直接承借和擔保的債務。

——此后，還有一些地方政府在國內銀行貸款、保證工資和社會保障支付等不規范方式產生的債務。

據國家發改委宏觀經濟研究院財政金融研究室主任宋立介紹，從大多數地區實際情況看，縣鄉兩級財政是“吃飯財政”，其債務主要是以工資等形成的銀行借款和各種拖欠的經常性債務（又稱赤字性債務）。省市兩級政府債務組成復雜，既有經常性債務也有建設性債務（指以經濟建設為目的進行融資所負債務），總體上以建設性債務為主。

對于前者，財政部已從2005年起，計劃在三年時間安排150億元緩解縣鄉財政困難。這是中國實行分稅財政體制以來，中央財政預算首次安排預算資金緩解縣鄉財政困難。

另一方面，中國城市基礎設施建設資金缺口在加大。世界銀行認為，截至2003年，中國城市化水平達到40％。如果要在實現2020年城市化水平達到60％的目標，據建設部城建司司長李東旭測算，城市基礎設施投資每年至少要保持在3500億－5100億元的水平，而目前地方政府每年可提供的財政資金只有1000億元左右。

國務院發展研究中心研究員倪紅日認為，城市財政的基本狀況是“預算內資金管吃飯，預算外資金管建設和福利”。地方政府城市建設的資金，相當的比重來源于預算外，包括以政府為背景的投資公司。這些龐大的政企聯合體公司——資產組合多樣的投資和實業公司，與城市財政有著各種潛在資本關系。盡管當前法律未對地方政府發債留出空間，但大量變相、隱蔽、不規范的地方政府債務已成事實，且規模還在膨脹。

“現在就剩下《預算法》這道正門沒有打開，周圍的圍墻都已被統統拆掉了。”財政部財政科學研究所所長賈康說。

變相市政債

城市基礎設施建設資金的來源，主要有中央和地方財政、地方政府土地出讓金、地方政府出讓部分公用事業股權而獲得，其中土地出讓金是主要來源。

以上海為例，上世紀90年代，上海市政府通過“土地批租”等方式，共籌集資金1000多億。隨著近年中央加強對土地資源的垂直管理，此渠道未來面臨收窄。

另一個渠道來自銀行貸款即銀政（銀行與地方政府）合作模式，其特點是把一系列城市基礎設施項目通過政府融資平臺的方式向銀行貸款，俗稱打捆貸款。這已經成為國家開發銀行的主要業務領域之一，占其總貸款金額的四分之一左右。不過，出于對銀政合作方式下貸款風險控制的擔心，中國銀監會已于2006年4月叫停打捆貸款。

地方政府還通過其他幾種方式籌集市政資金。一是通過委托建設、經營等方式將顯性債務隱性化，其做法一般是由地方政府委托商業性公司進行城建項目建設，約定由地方財政定期向該公司支付一定比例費用；二是由各級政府下屬的各類經公用事業或企業單位出面籌資。

在現實運作中，更加形形色色的變相市政債已經涌現。

第一類是以公司名義發行的企業債，但有明顯的市政債性質，上海、青島、重慶在這條路徑上探索頗多。這類“企業債”通常由具有地方政府背景的企業發行，所募資金用于地方基礎設施建設。國家發改委有關官員透露，每年類似性質的“企業債”都高達幾百億元，事實上與國外市政債券已相當接近。

2003年3月，北京市為奧運工程籌集首期20億元資金。當時北京市政府寄予厚望，希望促成首只“奧運市政債券”發行。有關專家也認為，由于奧運債券數額大，多為公共基礎設施建設項目，未來收益不易做出清晰評估，本質上還需要財政收入作擔保，定性為市政債比較合理。但中央政府最終未予批準，最終仍采取“奧運工程企業債券”形式才獲批。

第二類是資金信托計劃。2002年7月18日，上海愛建信托投資有限責任公司推出“上海外環隧道項目資金信托計劃”，其實質是通過信托公司為地方市政項目融資。上海市政府承諾，將按照9.8％的投資余額進行補貼。

此后，作為一類特殊的集合資金信托，“愛建模式”成為地方政府解決市政建設資金的新來源。2003年7月10日，鞍山信托推出“鞍山市城市基礎設施建設集合資金信托計劃”。該信托計劃的還款資金納入了同期年度財政預算，并獲人大通過。這是《信托法》實施以來，第一次以地方人大的名義批準地方財政為信托資金本息做出還款承諾。

此后這類項目更如雨后春筍，如金新信托出租汽車運營權信托、北京CBD開發信托、上海磁懸浮交通投資信托、長春生態環保投資信托、長春基礎設施項目投資信托等，在這些項目中，除信托資金的使用者為地方政府所屬企業，信托資金在安全性和收益方面都獲得地方政府支持，部分信托銷售還有地方政府提供的確認函、承諾書、地方財政局文件等。這些做法，均與《擔保法》中有關政府不得為企業擔保的條款有所抵觸。

此次重慶推出市政資產證券化項目，又增加了一種新型“準市政債”。

中國人民銀行研究局金融市場處紀敏博士認為，“單個項目往往看似風險可控，但此類操作一旦大規模推開，缺少約束政府信用被濫用的機制，就有可能引發系統性風險?！?/p>

風險幾何

針對各地變相市政債暗潮，財政部財科所副所長劉尚希分析，這些準市政債券處于灰色地帶，但不管運作方式如何，最后都要由地方財政兜底，構成地方隱性債務。由于長期以來存在的預算軟約束和短期行為模式，地方政府有發債的強烈沖動。一些財政節余不多的地方政府有可能形成超過其償債能力的過度負債，

宋立認為，為了償還眾多隱性負債，地方政府往往被動“買單”。在中國的單一制政府結構下，地方政府不能夠破產，下一級政府債務是上級政府的或有債務。地方政府存在將債務轉嫁給中央政府或下屆政府的期待，其中的道德風險不言而喻。

警鐘其實已經響過。2002年，大渡河水電建設債券以及長春城市建設債券曾面臨到期無法償付的風險，只是在有關監管部門的強力協調下，才度過兌付危機。

更令人擔憂的是，當前地方政府的債務狀況仍極不明朗?！暗胤截斦畔⒉煌该鳎貏e是存在大量預算外資金，很難直接獲得相關數據，對地方債務整體風險很難把握，不易進行信用評級?！敝姓\信國際信用評級有限公司研究部副經理曹紅麗告訴《財經》記者。

據財政部預算司編撰的《中國政府間財政關系》披露，地方政府自行舉債規模快速攀升，這是地方政府性債務膨脹的主要因素。據不完全統計，2002年至2004年間地方自行舉債余額年平均增長36.4％，分別占當年債務余額的44％、48.3％和55.6％。地方政府在舉債過程中，為規避法律責任，逐漸由直接債務轉向間接借貸，債務隱性化趨勢明顯，“借、用、還”基本長期游離于財政、審計等部門管理之外。

由于缺乏綜合性管理，地方政府和人大無從掌握債務總體情況。有市長稱，連自己都“搞不清楚”該市的真實負債情況。

對于市政債存在的現實需要，國務院發展研究中心宏觀部副部長魏加寧認為，可適當實行市政債試點。劉尚希則強調，“市政債試點并不是放開地方債的理由。應分門別類，開放針對特定項目的市政收益債券，這和用于彌補赤字的地方公債是完全不同的概念”，市政債兌付的擔保應是特定市政項目的收益而不是稅收，以此為標準放開市政收益債券的試點。

近年來，有部分地方政府對債務風險的管理控制進行了探索。來自財政部的資料顯示，遼寧、吉林、浙江、廣東等省，均以省政府文件形式發布債務管理辦法，對政府債務的舉借和擔保、債務資金的使用、償還、債務風險的防范和化解等進行了明確規定。

浙江、安徽、廣東、廣西等地，均規定各級政府設立并充實償債準備金。北京市財政部門從1995年起建立償債基金，每年規模大約8億元，同時要求要求債務較多的部門在預算中安排償債資金。

遼寧、浙江、福建、廣東還建立了債務風險預警和監控機制。比如，浙江建立了債務風險監測指標體系，以負債率、債務率、償債率（年度還本付息額與當年可支配財力的比例）等為重點，對政府債務進行動態監測和評估，其中負債率、債務率、償債率分別不得超過10％、100％、15％。

據財政部預算司有關人士介紹，這些制度大都遵循一個基本原理，即按照地方政府的償債能力制定相應平衡體系，以鎖定現有債務并逐步消化，并在合理范圍內對地方債務進行管理和控制；“主要是管理現有存量債務。目前地方仍在探索階段，是否能有效解決問題還不好判斷。”

最根本的問題是，這些制度大多著力于限制下級地方政府的盲目舉債行為，“對下級政府有約束，對本級政府不起作用?！眲⑸邢Ｕf。

按照財政部的思路，只有制訂《地方政府債務管理辦法》，建立債務統計和分析體系、債務預警機制和償還機制，實現對地方政府債務的監控，才可以結合修改《預算法》考慮給予地方政府融資“開一個什么樣的口子”。