初審就業(yè)促進(jìn)法

就業(yè)促進(jìn)法草案確立了平等就業(yè)、市場導(dǎo)向、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、扶持特殊群體四項(xiàng)基本原則，但要落到實(shí)處，還有待于更細(xì)致具體的規(guī)定

工作季節(jié)在春節(jié)之后開始，恰逢就業(yè)形勢嚴(yán)峻復(fù)雜的微妙時(shí)期。2月26日，十屆全國人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議對《就業(yè)促進(jìn)法（草案）》進(jìn)行首次審議，傳達(dá)出諸多政策信息。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，草案共六十四條，包括總則、政策支持、規(guī)范市場秩序、職業(yè)教育和培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)和就業(yè)援助、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任、附則等八個(gè)章節(jié)。這是中國第一部明確有關(guān)就業(yè)問題權(quán)利義務(wù)的專門法律。

與許多法律的制訂曠日持久有別，《就業(yè)促進(jìn)法》的起草工作節(jié)奏緊湊明快。2003年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部啟動(dòng)了有關(guān)立法調(diào)研；2004年12月，立法工作正式啟動(dòng)；之后，多次征求各地各部門意見，并數(shù)易其稿；2005年底，草案送審稿上報(bào)國務(wù)院法制辦公室；2007年1月10日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院第164次常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過草案；1月20日，國務(wù)院向十屆全國人大常委會(huì)提請審議該草案。

如此環(huán)環(huán)相扣，表現(xiàn)出高層對就業(yè)問題的關(guān)注。2月28日，全國人大常委會(huì)委員長吳邦國表示，考慮到就業(yè)促進(jìn)法與群眾的切身利益息息相關(guān)，委員長會(huì)議決定在十屆全國人大五次會(huì)議后，把就業(yè)促進(jìn)法草案向社會(huì)全文公布，廣泛征求各方面的意見，以便進(jìn)一步修改完善，提請常委會(huì)會(huì)議進(jìn)一步審議。

不同就業(yè)壓力交織

目前的就業(yè)壓力和勞動(dòng)力市場現(xiàn)狀，是理解《就業(yè)促進(jìn)法（草案）》的前提。

據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部提供的數(shù)據(jù)，今后幾年城鎮(zhèn)勞動(dòng)力就業(yè)崗位缺口在1300萬人左右。中國社會(huì)科學(xué)院人口研究所副所長張車偉告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“十一五”期間，中國處于勞動(dòng)力供給的高峰期，不同人群的就業(yè)問題相互交織，由此構(gòu)成了巨大的就業(yè)壓力。 除了原有的下崗失業(yè)人員群體，近年來高校畢業(yè)生、退役軍人、農(nóng)村轉(zhuǎn)移出的勞動(dòng)力和失地農(nóng)民的就業(yè)壓力正日益凸顯。

2006年12月，中國社科院發(fā)布了兩部“藍(lán)皮書”——《2007年：中國經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測》與《2007年：中國社會(huì)形勢分析與預(yù)測》，其中的數(shù)據(jù)亦可印證這一判斷。

“藍(lán)皮書”指出，2007年全國城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力1200萬人，其中高校畢業(yè)生390萬人，中職畢業(yè)生270萬人，當(dāng)年未升學(xué)的初、高中畢業(yè)生210萬人，復(fù)轉(zhuǎn)軍人50余萬人，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員260萬人；在農(nóng)村，現(xiàn)有勞動(dòng)力4.97億人，除去已經(jīng)轉(zhuǎn)移就業(yè)的2億多人，以及在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的1.8億人，尚有1.2億的富裕勞動(dòng)力。

除了勞動(dòng)力供求總量的缺口，另一個(gè)問題是就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出。一些傳統(tǒng)行業(yè)出現(xiàn)大批下崗失業(yè)人員，而一些新興產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力卻供不應(yīng)求。中國16歲以上勞動(dòng)人口中，具有初中以上文化程度的勞動(dòng)者超過60%，但大專以上文化程度的勞動(dòng)者僅約占10%上下。

近幾年，根據(jù)官方數(shù)字，中國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率保持在4.3%以下，但不少專家和機(jī)構(gòu)估算的實(shí)際失業(yè)率均高于此。如中國社科院人口所學(xué)者曾根據(jù)國際勞工組織推薦的方法和定義，計(jì)算中國的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率，結(jié)果顯示，近年來相當(dāng)一部分省份的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率超過10%。中西部和東北地區(qū)等老工業(yè)基地的失業(yè)問題相對更為嚴(yán)重。

四項(xiàng)“基本原則”

根據(jù)學(xué)者們的解讀，總體而言，《就業(yè)促進(jìn)法》草案的最主要特點(diǎn)，是規(guī)定了政府、企業(yè)和社會(huì)促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任。其中，最主要的是政府責(zé)任。

近年來，隨著勞動(dòng)力市場發(fā)育程度的提高，大量就業(yè)問題實(shí)際上已由勞動(dòng)力市場自身解決。盡管如此，中國勞動(dòng)力市場的建設(shè)仍存在諸多制度性障礙。如市場的多重分割阻礙了勞動(dòng)力自由流動(dòng)；市場運(yùn)行機(jī)制不完善、管理制度不健全，造成勞動(dòng)者就業(yè)機(jī)會(huì)不平等；加之市場功能本身的缺陷，如勞動(dòng)歧視普遍存在等問題，無法通過市場本身予以解決，需要政府主動(dòng)進(jìn)行干預(yù)。

勞動(dòng)和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所副所長鄭東亮指出，2002年以來，政府已經(jīng)實(shí)施了一系列積極的就業(yè)政策，但這些政策主要是針對下崗失業(yè)人員的，目標(biāo)人群具有排他性。而就業(yè)問題是長期而普遍的，需要將這些政策“普惠化”，要采取長期而相對穩(wěn)定的法制措施，延續(xù)和深化這些政策。

具體而言，這些積極干預(yù)的政策包括：通過具體措施創(chuàng)造更多勞動(dòng)力需求，通過發(fā)展正規(guī)教育、提供職業(yè)培訓(xùn)和勞動(dòng)中介服務(wù)，來影響勞動(dòng)力的供給水平和供給結(jié)構(gòu)，提高勞動(dòng)者的就業(yè)能力；通過立法手段反對就業(yè)歧視，保證不同群體擁有公平的就業(yè)機(jī)會(huì)等。

據(jù)參與草案起草工作的勞動(dòng)科學(xué)研究所勞動(dòng)法室主任王文珍介紹，為體現(xiàn)總體思路，草案的起草者首先確定了四項(xiàng)“基本原則”，即平等就業(yè)、市場導(dǎo)向、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、扶持特殊群體。它們不僅在總則有所規(guī)定，還力圖貫穿在整個(gè)條文中。

所謂“平等就業(yè)”原則，又稱反就業(yè)歧視原則，指國家保障勞動(dòng)者享受平等的就業(yè)權(quán)，任何用人單位不得以任何借口在就業(yè)方面歧視勞動(dòng)者。王文珍說：“平等就業(yè)是國家對公民生存權(quán)平等保護(hù)的要求在勞動(dòng)就業(yè)上的反映，它客觀上要求打破工人和干部、農(nóng)民和市民的身份界限，沖破地區(qū)封鎖，消除條塊分割，在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場?！?/p>

“市場導(dǎo)向” 原則，意味著由市場作為勞動(dòng)力資源的基礎(chǔ)性配置機(jī)制，使勞動(dòng)者和用人單位能夠在勞動(dòng)力市場上自主地雙向選擇；國家依法運(yùn)用政策、計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)杠桿、行政監(jiān)督等手段，對勞動(dòng)力資源市場實(shí)行以間接調(diào)控為主的宏觀調(diào)控。如政府開發(fā)就業(yè)崗位、開展職業(yè)培訓(xùn)都要通過市場進(jìn)行，遵循市場規(guī)律，要有助于調(diào)動(dòng)、激發(fā)勞動(dòng)者自主就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的積極性。

至于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“扶持特殊群體”原則，王文珍解釋說，意指立法所規(guī)定的各項(xiàng)就業(yè)促進(jìn)措施，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一適用于城鄉(xiāng)；而對由于生理、健康、文化、歷史和社會(huì)等原因在勞動(dòng)力市場上處于劣勢的特殊群體，政府要增加投入，發(fā)展公共就業(yè)服務(wù)，進(jìn)行扶持幫助。

追求具體化和可訴性

對于《就業(yè)促進(jìn)法》草案的基本思路，輿論總體上予以肯定。但各方面更關(guān)心的是如何在具體操作中付諸實(shí)踐。有學(xué)者指出，就業(yè)促進(jìn)法從法律角度立了規(guī)矩，無疑是一大進(jìn)步，但能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，還有待時(shí)間檢驗(yàn)。

草案初審中，部分委員認(rèn)為，草案對政府在促進(jìn)就業(yè)方面的責(zé)任規(guī)定得相對空泛，對促進(jìn)就業(yè)的相關(guān)政策規(guī)定得比較原則，缺乏硬約束。

例如，草案把就業(yè)作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展獨(dú)立和優(yōu)先的目標(biāo)，但落到條文上，僅有第三條規(guī)定，“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)把擴(kuò)大就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要目標(biāo)，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并制定促進(jìn)就業(yè)的中長期規(guī)劃和年度工作計(jì)劃”。有專家認(rèn)為，僅此還不夠，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步將促進(jìn)就業(yè)明確為各級政府的基本職責(zé)，并將其作為評估政績的重要指標(biāo)，才有可能取得切實(shí)成效。

再如，草案第十五條規(guī)定，“國家實(shí)行有利于促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政政策”，但對財(cái)政預(yù)算中如何安排資金額度的表述相當(dāng)有彈性，僅指出“在財(cái)政預(yù)算中安排適當(dāng)?shù)馁Y金”。據(jù)有關(guān)專家披露，目前中國用于促進(jìn)就業(yè)方面的財(cái)政支出在GDP中的比重不到0.4%，而自20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)合組織國家大都采取積極促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政政策，每年由財(cái)政預(yù)算撥付給勞動(dòng)力市場的經(jīng)費(fèi)一般占GDP的2%以上，有的國家甚至超過5%。因此，有委員在草案審議時(shí)提出，要進(jìn)一步增加促進(jìn)就業(yè)工作的財(cái)政投入。

勞動(dòng)科學(xué)研究院副院長鄭東亮也認(rèn)為，草案在政府資金投入、發(fā)展公共就業(yè)服務(wù)及就業(yè)援助方面，所作的規(guī)定比較原則化，實(shí)施時(shí)需要更為具體的規(guī)定。

有關(guān)就業(yè)歧視的規(guī)定是草案的亮點(diǎn)所在，吸引了較高的關(guān)注。但也有委員指出，草案擴(kuò)大了就業(yè)歧視的定義范圍，卻缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定，這會(huì)令法律的效力大打折扣。

還有法律專家進(jìn)一步指出，《就業(yè)促進(jìn)法》的不可訴問題較為突出。例如政府對于降低失業(yè)率承擔(dān)了職責(zé)，但失業(yè)者并不能通過訴訟方式來獲得救濟(jì)，即缺乏途徑訴諸法院，來要求政府為未能履行職責(zé)承擔(dān)法律責(zé)任。鑒于此，有建議認(rèn)為，《就業(yè)促進(jìn)法》中對政府促進(jìn)就業(yè)的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)著重規(guī)定理論上可訴的職責(zé)，并探索非訴訟救濟(jì)方式的可行性。

2月28日，吳邦國委員長宣布了人大常委會(huì)對修改完善《就業(yè)促進(jìn)法（草案）》的三點(diǎn)建議：一是強(qiáng)化促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)的政策措施；二是法律規(guī)定能具體化的盡量具體化，以便于操作；三是對一些只能在法律中作出原則規(guī)定的，要抓緊研究制訂相關(guān)配套辦法，爭取與就業(yè)促進(jìn)法同時(shí)出臺(tái)。