權衡中國人口政策

“人口失控”與老齡化兩極壓力俱在，決策者選擇了現行人口政策暫且不變，但漸變已是勢所必然

“五年內政策不變”

在中國經濟近年來高速發展的態勢下，人口政策正成為學術界的熱門話題。

一些經濟學家議論，為避免老齡化加劇和勞動力短缺，現行生育政策應適時調整；更多的社會學者認為，隨著國人逐漸富裕和教育普及，生育愿望大幅下降，繼續實行嚴格的計劃生育似無必要；中國的社會保障學者則擔心，如不能及時改變現行人口政策，脆弱的社會保障體系可能面臨崩潰。在農村，農民普遍希望生兩個孩子。一些城市人也希望有生育二胎的機會。

學術界的上述思考與社會公眾的普遍期望，似乎已形成“放開二胎”的社會情緒，亦推動著對中國人口問題的深入討論。

不過，隨著近期中共中央新人口政策文件的公布，種種猜測塵埃落定。2006年12月17日，中共中央、國務院發出《關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》（下稱“中發22號文”）。這是六年來的首份人口政策文件，它明確宣布：2010年前，中國現行人口政策不變，不會“放開二胎”。

據《財經》記者了解，該文件由國家人口和計劃生育委員會（下稱國家人口計生委）主持起草，經過多次修改后，于2006年11月2日經中共中央政治局常委會通過。“中發22號文”明確指出，“必須堅持計劃生育基本國策和穩定現行生育政策不動搖”。文件要求，到“十一五”期末，全國人口總量（不含臺港澳地區）要控制在13.6億人以內；到2020年，人口總量要控制在14.5億人左右。

2006年11月30日，中共中央政治局召開會議，專門討論人口和計生工作。這次會議決定，人口和計劃生育工作思路，必須由單純控制數量為主向在穩定低生育水平的基礎上統籌解決人口問題轉變。br> 盡管政策不變，人口學界一致認為“中發22號文”不再單純強調“控制人口數量”，而是著眼于在“穩定低生育水平”基礎上“統籌解決人口問題”，意味著中國人口政策重心已發生戰略轉移。

“三大挑戰”凸現

據國家人口計生委估計，始自1971年的計劃生育政策，使中國少生了4億人。與此同時，中國人口發展也面臨諸多挑戰。最為突出的有三：人口老齡化加劇；出生人口性別比畸高；十年后勞動力可能出現短缺。

目前，國際上通行的界定老齡社會的標志，是60歲以上人口占總人口比重10％，或65歲以上人口占總人口比重7％。到2000年，中國65歲以上人口占全國人口的7％，標志著中國已跨進老齡化門檻。

老齡化趨勢在未來30年間將持續加速。預計到2010年，中國65歲以上的老年人口比例將超過8％。到2020年，65歲以上老年人口將達到1.64億，占全國人口的11.2％。2045年后將超過3.2億，占全國人口比重增至20％。

從人口學角度看，人口老齡化受諸多因素影響，成因復雜。國家人口計生委主任張維慶認為，目前60歲以上的老人生于“計劃生育”政策之前，但也承認，“計劃生育政策加劇了中國的人口老齡化”。

與計劃生育相關的，還有出生人口性別比急劇升高。出生人口性別比，指一定時間里活產男女嬰數量之比，正常值在106－108。20世紀80年代以來，幾乎與實行嚴格計劃生育政策同步，中國出生性別比持續攀升，90年代攀升更為顯著。

據國家人口計生委副主任趙白鴿透露，目前全國出生人口性別比接近119∶100。據人口學者研究，目前除了新疆和西藏，出生性別比失調已蔓延全國。

中國社會科學院一位人口學者指出，出生性別比升高主要是現行人口政策下“選擇性生育”的結果。由于強烈的“男孩偏好”，人們傾向于用B超等鑒定胎兒性別，對女性胎兒實行人工流產。

據中國《國家人口發展戰略研究報告》，到2020年，20歲－45歲男性將比女性多3000萬人左右。2005年以后，新進入婚育年齡人口，男性明顯多于女性，低收入及低素質者結婚難，可能誘發拐賣婦女等“性別擠壓”問題，可能導致社會秩序混亂，影響社會穩定。

最令人擔心的問題或許是未來中國勞動力的短缺。國家人口計生委所屬中國人口與發展研究中心最新預測，自2006年始，中國勞動年齡人口占總人口的比率已進入穩定期，2010年起，這一比率逐步下降；到2011年，中國勞動年齡人口絕對數趨于穩定，2022年后將大幅減少。

中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員蔡昉稱，中國目前勞動年齡人口增長率已經開始下降，絕對數量也將在十年后開始下降，如此情勢下，勞動力短缺就不可避免。據他研究，中國經濟1978年至1998年的高速增長，勞動力數量的貢獻率占24％。

學者們擔心，勞動力大幅減少，不僅危及中國經濟的持續增長，而且可能削弱中國的國際競爭力。

正是基于對中國人口態勢及面臨問題的憂慮，無論是人口學界還是社會公眾，多期望現行生育政策能有相應調整，從而減輕老齡化的壓力，改善男女失衡問題，延緩未來勞動力的急速減少。

人口政策調整“兩難”

但是，生育政策調整是一個兩難選擇。

在國家人口計生委看來，“放開二胎”的確有助于緩解老齡化和未來勞動力短缺，有利于降低出生性別比，改善人口的整體結構；但是，也面臨生育率反彈的現實風險，可能造成人口失控。

主張“放開二胎”的學者則沒有這種擔心。他們認為，在現有低生育水平下，“放開二胎”不會造成巨大的生育反彈。因為長期實行的計劃生育政策，已悄然改變了中國人的生育觀念。即使“放開二胎”，也不會有更多的人生育兩個以上的孩子。據中國社會科學院研究員鄭真真調查，中國大多數農村居民也只是想生兩個孩子，并不要求多生。

中國的總和生育率數據似乎也在支持這一判斷。目前中國官方統計的總和生育率為1.7－1.8，也就是說，目前平均每對夫婦生育不到1.8個孩子。

所謂總和生育率，是指衡量一個國家某一時期生育水平高低的指標，其含義是平均每對夫婦終生生育的孩子數。一般認為，每對夫婦平均生育2.1個孩子時，該國的人口總量相對穩定，人口學上稱之為達到“世代更替水平”。

“如果總和生育率低于2.1，人口會一代比一代少；而如果總和生育率高于2.1，人口會一代比一代多。中國的總和生育率早在十多年前就已低于2.1。”中國人民大學人口研究所教授顧寶昌告訴《財經》。

但國家人口計生委則從另一個角度認識這個問題。據他們分析，中國人口發展呈現前所未有的復雜局面，由于目前的生育水平普遍低于國人的生育意愿，一旦放開生育，必然導致生育率反彈。

又據人口計生委發展規劃司司長陳立等人的研究，中國自2005年至2020年，20歲至29歲的育齡婦女數量會形成一個小高峰，會導致出生人口出現小高峰。同時，隨著計劃生育以來近1億獨生子女陸續進入生育年齡，生育水平必將有所提高。上述兩種因素共同作用，將使出生率和出生人口數量有明顯增加。

“十五”期間，多數省份對生育政策“適度微調”。2001年12月《人口與計劃生育法》頒布后，全國有21個省份放寬了對生育間隔的限制。目前全國共有29個省份實行“雙獨政策”（即夫婦皆為獨生子女的可生育二胎），吉林、上海、福建等七個省份農村實行“單獨政策”（夫婦一方為獨生子女可生育二胎）。據人口計生委分析，上述各省（區、市）的政策微調效應十分明顯：2005年全國出生人口的增量幾乎全部來自這些地區。

在國家人口計生委看來，穩定現行生育政策可能加劇老齡化，增加治理出生性別比偏高的難度；但“放開二胎”卻面臨生育率反彈的現實風險，可能造成人口失控。“兩害相權取其輕”，只能穩定現行生育政策不變。

“人口規律”至關重要

此次中央文件的出臺，成為科學、理性討論中國人口問題的契機。

國家人口計生委主任張維慶在解讀政策時指出，中國應使總和生育率保持在1.8左右，太高或太低都不利于經濟社會的發展。中國目前官方統計的總和生育率正在這個水平上，結論自然是“穩定現行低生育政策”。

但人口學界大多認為，目前官方認可的1.8的總和生育率估計可能偏高。中國的真實總和生育率大約在1.4－1.7之間。

據中國社會科學院研究員鄭真真介紹，2000年第五次人口普查數據得到的總和生育率是1.22，后來調整到1.8左右。調整的依據主要是出生漏報。

中國人口學會常務副會長田雪原對《財經》解釋：“2000年第五次人口普查，總和生育率調查結果是1.22；但是由于人口漏報的比例是1.81％，把這部分填回去進行誤差校正，總和生育率就成了1.75，社會上一般講1.8左右。”

國家人口計生委所屬中國人口發展研究中心2000年的研究表明，1.8的總和生育率可能是被高估了。

據該中心課題組測算，中國婦女的總和生育率自1990年后一直低于2.1的更替水平。學者指出，如1990年已低于2.1，那么15年后，中國不可能還有1.8的總和生育率。

近年來，人口學家參照國際經驗發現，一旦人口生育率下降，并不會在低于世代更替水平時相對穩定，而這種下降具有相當的慣性，使得總和生育率持續下降，甚至出現低于1.3的“超低生育率”。實踐證明，此時無論是放開生育或刺激生育都很難奏效。

人口學者警告說，人口發展有自己的規律，生育行為首先是一種經濟決策。如果人們的生育意愿長期持續下降，那么其生育水平重新升高幾乎不可能。

“人口不像是水龍頭，不想生育就關上，想生育就打開。現在中國生育率已經降到不能再低的水平，應該從長計議，考慮中國長遠的人口政策。”鄭真真說。

國家人口計生委主任張維慶接受中央電視臺采訪時表示，國家人口發展戰略研究不可能不研究社會關注的“生育政策調整問題”，但是他不愿公開討論，希望學者們“內部研究”，據稱主要的考慮是擔心“媒體炒作”。

雖然此次中央政策文件已明確“十一五”期間中國生育政策不會變，但2010年后怎么辦，無疑給社會各界留下想象空間。南開大學人口與發展研究所教授原新認為，中國人口政策不可能一成不變，考慮到中國的特殊國情，未來即使調整，也只能是“漸變”。

名詞解釋

總和生育率：

一定時期（如某一年）各年齡組婦女生育率的合計數，說明每名婦女按照某一年的各年齡組生育率度過育齡期，平均可能生育的子女數。這是衡量生育水平最常用的指標之一。簡單地說，就是指平均每對夫婦終生生育的孩子數。

世代更替水平：

指這樣一個生育水平：同一批婦女生育女兒的數量恰好能替代她們本身。一旦達到生育更替水平，出生和死亡將逐漸趨于均衡，在沒有國際遷入與遷出的情況下，人口將最終停止增長，保持穩定狀態。一般認為，總和生育率為2.1即達到了生育更替水平。