凱雷徐工審批之爭升級

錯綜復雜的審批之爭已經轉移到是否應設立一個外資并購部際聯席審查機構，凱雷徐工交易再觸雷區

再度“擱置”？

春節前夕，一篇來自境外的報道攪動了中國商務部外資司。2月9日，英國《金融時報》刊登報道稱，美國私募基金凱雷集團收購中國徐工機械的交易，在審批部門中國商務部產生了“重大分歧”：一派積極支持凱雷和徐工各占50%股份的股權結構，另一派則希望對交易進行進一步的修改；商務部有關人士正在說服凱雷降低股比。

商務部外資司一位官員告訴《財經》記者，自從該報道出來以后，該部門“非常尷尬”，每天接到無數電話詢問，卻不知如何作答，最后只能把相關詢問推至新聞處。而商務部新聞處對此的回復一律是“并未聽說此事”。

2月12日，商務部外資司副司長林哲瑩在電話中告訴記者，目前凱雷徐工交易的審批一切正常，都在走程序，沒什么問題；“外面說商務部有兩派意見，一派反對一派贊成，這是不存在的。”

凱雷徐工交易雙方也以“未聽說此事”回絕了記者的采訪。不過，《財經》記者從一位接近該交易的人士處獲知，目前審批形勢“不容樂觀”，從目前情況看，商務部的態度仍傾向于“不同意目前的方案”——而這個方案已經是2006年10月在各方“關心”下修改的妥協方案，修改后的方案中凱雷放棄了控股要求，選擇與徐工各占50％。

一向對該交易持保留意見的中國機械工業聯合會副秘書長隋永濱證實了這個說法。他告訴《財經》記者，凱雷徐工交易的審批目前已經“擱置下來了”，因為不同意見爭執太大，大家誰也不提了，只能先擱一擱再看。

國家發改委經濟體制與管理研究所所長高梁認為，凱雷徐工交易審批不斷受挫，很可能是觸動了某根敏感神經，或許是行業問題，或許是政策問題。

所謂“敏感神經”，是指外資并購審批權的爭執。事實上，凱雷徐工交易的爭執焦點近期已經轉換，早先的爭執主要集中在交易本身是否合規，而目前的爭執已經轉換為審批權應如何分工。也就是說，對外資并購的審批權是否該由商務部主導遭到質疑。

一家南方報紙引述一位國家發改委專家的意見稱，目前外資并購交易的主要法規是2006年9月8日商務部等六部委聯合頒布實施的《關于外國投資者并購境內企業的規定》，但參與制訂這個新規的六部委中卻沒有發改委，這種分工受到發改委系統的質疑。

國家發改委宏觀研究院的一份政策建議稱，應建立以國家發改委牽頭的“外商投資部際聯席審查委員會”，來代替商務部規范審批。

商務部研究院外資研究部主任金伯生告訴記者，“部際聯席審查機制”之說已有一段時間了，目前正在探討之中；是否真正設立，要看國家政策需要。

“倒霉”的凱雷

“凱雷徐工交易如此受到關注，正好成為這場爭執中最好的解剖對象。”前述分析人士說。

凱雷徐工交易，是自2005年底以來外資并購中國龍頭企業的標桿性項目，因其在審批過程中遭遇重重波折而備受矚目。徐工機械是中國裝備制造業龍頭企業，根據雙方在2005年10月簽署的協議，凱雷將以3.75億美元收購徐工機械85%的股份。

但該交易一經披露，即引起軒然大波，輿論的焦點在于“外資并購中國龍頭企業是否會威脅國家產業安全”，以及該交易中是否存在國有資產“賤賣”。2006年上半年，徐工的競爭對手三一重工副總裁向文波開設博客，連續就該交易公開發表質疑，將輿論推至高潮。7月中旬，商務部召集所有與凱雷徐工并購案相關的單位(不含外資)召開了聽證會，以審查交易是否合規，但結果并未公布。

2006年10月16日，凱雷徐工雙方修改了協議，凱雷將以18億元購買徐工機械50%股權，也就是說凱雷同意放棄35%股份，雙方形成50∶50之股比；董事長由中方出任，以確保中方對未來合資企業的控制權。徐工機械董事長王民曾向記者透露，新方案達成前曾向商務部匯報，溝通很充分，審批應該問題不大。

但目前審批遭遇的變故，是各方始料未及的。因為在此之前，商務部剛剛放行了“高盛收購雙匯”的案例，投資界一度認為這是外資并購審批解凍的征兆。

根據商務部外資司副司長孫鵬2月7日在“跨國公司與中國可持續發展峰會”上的講話，目前商務部對外資并購主要審查三個環節，即反壟斷、保護市場公平競爭審查；國家經濟安全審查；國有企業并購和國有產權轉讓是否合乎規定程序、保證在崗以及下崗職工利益等三項審查。但是，由于外資并購是近年興起的新投資模式，中國并未建立起完整的法規體系，所以在每一個審查環節都需要補課。“例如在反壟斷領域，外資并購審查要考慮到與《反壟斷法》的銜接，但中國《反壟斷法》遲遲未出，這就使審批未知因素很多。”商務部研究院外資研究部主任金伯生說。

而在國家經濟安全層面的審查，也無確切的規章來規范。國家發改委經濟體制與管理研究所所長高梁拿徐工和雙匯的審批做了比較，指出凱雷徐工交易不斷觸雷的原因在于，各方對徐工機械是否屬于限制外資并購領域存在很大分歧。食品行業競爭充分，雙匯雖是行業龍頭，市場占有率并不高；裝備制造業則由幾個大的裝備制造企業占據大半江山，徐工的某些產品市場占有率在50%以上。若外資得手，這意味著我們在這些領域丟掉了半壁江山。“因為不同行業對國家經濟安全的重要性權重是有區別的。所以凱雷徐工的審批一定會慎重得多。”

商務部內部面對凱雷徐工交易也難以抉擇。根據商務部去年出臺的《關于外國投資者并購境內企業的規定》，對審批的日程有明確的規定，但凱雷徐工交易審批已經拖了很長時間，仍難以拿出一個合理的解釋。商務部外資司一位官員告訴記者，這個項目太受關注，各個部門都很小心，“壓力是肯定的，需要時間是肯定的。”

凱雷徐工交易牽扯到多種復雜因素，導致各個部門都難以給出明確判斷。一位接近交易的人士告訴記者，商務部曾以“該交易是否存在國有資產流失”向國務院國資委征求意見，國資委則以“徐工屬地方企業，不歸國務院國資委直接管轄”為由，拒絕發表意見。

審批權之爭：部際聯席審查機制

種種爭執糾結，終于上升至審批權的歸屬之爭。

不久之前，國家發改委宏觀研究院完成的一份報告認為，中國目前對外商投資、并購的管理處于多頭分散的狀態，涉及眾多部門，部門間的職責分工也不利于維護產業安全和國家經濟安全。

為此，報告建議，應該改變由商務部作為實際上的外資并購投資主管部門的做法，對監督和管理權進行適度、有效的整合和集中，建立由國家發改委牽頭，相關部門參與的部際聯合審查機制。

報告進一步建議，應參照美國的“外國對美投資審查委員會”，成立以發改委牽頭的外商投資聯合審查委員會，依靠行政審核保護產業安全。

國家發改委經濟體制與管理研究所所長高梁告訴記者，這個報告是發改委幾個職能部門聯合宏觀院做的。他認為，成立部際聯席機構是個好辦法，若不如此，各個部門各把一攤，非常難協調。另外，外資并購既涉及國際資本交往等對外關系，又涉及國內產業關系，所以部際聯席機構是很有必要的，“美國已經這樣搞了十幾年”。

商務部研究院外資研究部主任金伯生則分析認為，目前外資收購發展態勢比較迅猛，相比之下，政府的服務功能和監管機制都需要新的調整。比如審批方面，目前外資并購都是以聯席會議的形式由各個部門分頭來批，例如涉及國有企業的需要國資委批，涉及上市公司的需要證監會批，涉及銀行的需要財政部和銀監會批等等，并非商務部一家在做。這樣的審批機制比較松散，效率不高。“現在的考慮是要加強和完善審批機制，把這種松散的向緊密的形式改革，設立常設機構、建立高效率的審查機制，這些都在探討之中。”

在商務部層面，目前正在完善外資并購審批法規體系，以強化目前審批的權威。2月25日，商務部外資司司長李志群在做客商務部網站“司局長訪談”欄目時表示，要抓緊健全相關法規制度，引導和規范外資并購健康發展，防范壟斷并購和惡意并購，保持重要行業和關鍵領域的控制力，確保國家經濟安全。

李志群在2月初也曾表示，目前正在研究有關外資并購嚴格審查的規范性文件，不久之后將會出臺。金伯生表示，可能不久會出臺《關于外國投資者并購境內企業的規定實施細則》，《細則》將對外資并購涉及國家經濟安全、重點行業等眾所關注的敏感問題，作出明確的規定。

另外，商務部和國家發改委正在共同對《外商投資產業指導目錄》進行修訂，新的版本將會在今年上半年對外公布，這也為外資并購設立了新規范。