立規地方政府編制

地方政府機構和編制管理條例的出臺，為各級政府的機構編制管理奠定了法治基礎，還將為未來政府改革提供規范和引領

3月6日，即2007年人代會開幕的第二天，中國政府網全文公布了《地方各級人民政府機構和編制管理條例》（下稱《條例》），并自今年5月1日起正式施行。這是1949年以來中國政府首次出臺全國統一的行政法規，規范地方政府的機構設置和編制管理。

專家指出，選擇在“兩會”期間公布此項法規，意味深長。

自上世紀80年代始，社會上就有制定“機構編制法”的呼聲。進入21世紀后，每年的“兩會”，都有關于機構編制管理立法的議案或提案。

2006年3月，全國人大代表厲志海、張秀娟、施繼興、劉三陽等分別提出議案，要求制定“機構編制法”，規范“國家機關、司法機關、政黨機關、政協機關及事業單位的機構和編制”。參與聯署的全國人大代表達124人。

終于，2007年“兩會”甫一開幕，即公布該《條例》，以示對往年“兩會”上類似呼聲的回應，亦表明高層進一步推進行政管理體制改革的決心。

“長期以來，地方政府機構設置和編制管理無法可依。此次《條例》填補了50多年來地方政府機構編制管理的立法空白，有利于推動依法行政，實現地方政府機構和編制的法定化、科學化。”國家行政學院公共管理教研部教授宋世明告訴《財經》記者。

該《條例》全文2700余字，共分六章，總計30條。具體內容包括總則、機構設置管理、編制管理、監督檢查、法律責任等。

該條例出臺后，與1997年施行的《國務院行政機構設置和編制管理條例》相配套，將為各級政府的機構編制管理奠定法治基礎。

填補立法空白

中國的地方政府機構編制，長期沒有專門的法律法規。該《條例》出臺前，在中央層面，有《國務院行政機構設置和編制管理條例》，但對地方政府機構編制，并沒有全國性的法律法規。全國31個省級政府中，廣東、浙江、重慶等一些省份曾根據地方實際，出臺了相應的機構編制管理法規或規章。但截至目前，大多數省份都沒有專門的機構編制管理法規。

由于地方政府機構編制“無法可依”，加之政治體制改革滯后，中國基層政府超編嚴重，人浮于事，機構重疊、推諉扯皮普遍存在。自上世紀80年代以來，雖經數次機構改革，但辦事效率未見明顯改善，公眾的不滿依然強烈。

2006年10月31日，全國人大內務司法委員會對“兩會”代表關于制訂“機構編制法”的議案進行審議后，“建議在總結行政法規實踐經驗的基礎上立法”。此后，立法過程逐漸提速。今年2月14日，溫家寶總理主持召開國務院第169次常務會議，審議并原則通過《條例（草案）》。

3月6日，《條例》全文公布的當天，中央編辦和國務院法制辦負責人對相關內容進行了解讀。有關負責人指出，該《條例》正面回應社會關注的熱點問題，有助于解決當前地方政府機構職責不清、推諉扯皮，以及超編進人等問題。

諸多學者對《財經》記者表示，《條例》填補了中國地方政府機構和編制管理的立法空白，其核心在于規范地方政府的機構和編制，屬中央為地方政府“立規”之舉。

1949年后，中國長期施行“中央統一領導、地方分級管理”的機構編制體制。中央層面設立中央機構編制委員會，由國務院總理任主任，下設辦公室，負責全國行政管理體制和機構改革以及機構編制的日常管理，并負有監督指導地方政府機構編制管理的職責。

在省及以下層級，相應的政府機構編制委員會形式上多由地方政府“一把手”擔任。但除了少數省份，機構編制管理部門多與政府人事部門合署辦公，獨立性不夠，往往被主要領導所左右。這為地方政府“亂設機構”、“超編進人”提供了可能性。

《條例》施行后，在機構設置和編制管理方面，地方政府的隨意性和“人治”色彩有望受到抑制，同時對機構編制違法行為的監督和處罰將更為嚴明。

一些學者指出，《條例》的出臺，不僅會規范地方政府的機構和編制的日常管理，而且將為未來政府改革提供規范和引領。

釜底抽薪之舉

縱觀此《條例》，較為引人注目的有四點。

其一，《條例》的第六條：“依照國家規定的程序設置的機構和核定的編制，是錄用、聘用、調配工作人員、配備領導成員和核撥經費的依據”。分析人士指出，這實際上堵住了地方“濫設機構、”“超編進人”的制度漏洞。

按照該《條例》，對地方政府所屬機構而言，經依法核定的編制數就應等于該機構的職位數，也應等于該機構的公務員數。如果沒有空余編制，就不能隨便進人。即使進了人，依照《條例》，財政部門也有權拒絕核撥經費。

舉例而言，目前一些政府機關存在著大量“借調人員”，或是政府部門向直屬事業單位借調，或是上級部門向下級部門借調。又如一些部門或機構不管有否編制向地方強行安排人員的問題，擾亂了編制管理的統一性。該《條例》施行后，這些問題有望得到遏制。

其二，該《條例》第八條規定，地方政府機構“應當以職責的科學配置為基礎”實行“綜合設置”，“決策與執行相協調”。在諸多學者看來，這也是“令人耳目一新”的表述，可能成為行政改革的重要指導。

所謂“綜合設置”，是針對目前地方政府機構“過細、過碎、過雜”問題。與此相關，該《條例》第十條又規定，行政機構“職責相同或相近的，原則上由一個行政機構承擔”。這主要是為了解決政府機構職能的“重復交叉”，有利于提高政府效能。

所謂“決策與執行相協調”，并非指運行環節，而是政府機構設置的原則。一位專家就此為記者解讀說：中國作為單一制國家，應該確保決策統一、執行高效、監督到位，不能“政出多門”，不能因部門利益問題，造成“政策還未執行，政府內部先打起來”。

其三，《條例》規定“行政編制與事業編制不能混用”，不得“擠占、挪用或者自行設置其他類別的編制”。

近年來，一些地方政府隨意設置編制類別，比如設置“機關編制”，以此名義“選配干部”。但“機關編制”究竟指什么？誰也說不清楚。按照此次《條例》，所謂“機關編制”應屬于“自行設定的其他類別的編制”，沒有合法性。

此外，一些地方政府在機構改革中，為了應對精簡人員的要求，就把某一類人員由行政編制變為事業編制。從統計上看，該部門已經精簡了人員，但實際上此人還在原部門原崗位工作。現在有了這個《條例》，類似做法應屬違法。

其四，對于地方政府濫設“非常設機構”，《條例》有了制度約束。

中國的政府自中央到地方有諸多非常設機構。這是中國行政系統特有的現象，在國際上亦屬少見。一些省份的非常設機構多達80多個，縣級40多個以上的也不少見，甚至比常設機構還多。這是造成行政效率低下、人員膨脹的重要原因。

對此，該《條例》第11條規定，地方政府“設立議事協調機構，應當嚴格控制”。第17條又規定：地方政府的“議事協調機構不單獨確定編制，所需編制由承辦具體工作的行政機構解決”。有關專家表示，這其實體現了中央對地方非常設機構的態度，亦即“大力壓縮，嚴格控制”。

具體而言，《條例》規定各級地方政府行政編制總額須由省級政府提出，報請國務院批準。這意味著每個政府機構的編制和領導職數都是確定的。如要在某部門設立非常設機構，就會擠占該部門的行政編制和領導職數。

這實際上為地方政府及其機構套上了“緊箍咒”。

法治政府路漫漫

諸多學者在充分肯定該《條例》的同時也指出，中國機構編制的法治化需要相當長的過程，此次《條例》只是邁出了第一步，機構編制徹底的法治化，仰賴于中國政治體制改革的進程。

有學者指出，政府機構和編制是政府“存在之根”，其設置和管理應該接受公眾的監督，并得到立法機關的授權。機構和編制管理的理想狀態應該是在各級人大設置機構和編制委員會，賦予其監督政府機構設置和編制管理的權力。

但也有識者指出，考慮到中國轉型期的特殊國情，上述觀點固然有合理性，但當前實行的可能性比較小。

“在可見的將來，不大可能由人大負責政府機構編制管理。因為中國各級立法機構的經費仍需由政府分配，人大對政府預算的審查并非實質性審查，人大對地方政府的約束力也并非剛性。”北京大學政府管理學院教授謝慶奎認為。

對該《條例》的內容，也有專家認為，最主要的缺憾就是未能把“編制實名制”納入。所謂“編制實名制”，就是把地方政府的所有機構和編制全部上網，一個編制對應一個職位，一個職位對應一個人，并通過網絡把具體的職位、姓名公開化，以此實行全社會的監督。

其次，該《條例》只是規范地方政府的行政機構和編制。而對地方事業單位機構編制管理，具體辦法則授權給省級政府決定。中央編辦和國務院法制辦有關負責人稱，這主要是考慮到各地事業單位千差萬別，不宜實行統一的管理模式。該《條例》只是規定，“事業編制的全國性標準由國務院機構編制管理機關會同財政部門和其他有關部門制定”。

有接近決策的學者指出，地方政府的行政編制占地方黨政機構總編制的70％以上，《條例》抓住了地方政府編制管理的主體，對地方事業單位和黨群機構的編制管理有借鑒意義。

也有學者擔心，中國政府機構與事業單位存在千絲萬縷的聯系，如果地方事業單位機構編制不能法定化，可能影響地方政府改革的進程。

更有專家指出，此次《條例》已強化了各級機構編制管理部門的監管協調權力，加強了其對機構編制違法的監督檢查職能。但由于地方機構編制管理部門不夠獨立，容易受地方領導人的影響，這就會限制其權力和職能的發揮。

因此，《條例》的執行，亟需強化機構編制管理部門的獨立性，否則執行效果就可能大打折扣。“中國政府層級太多，中央集權的管理體制很難及時知悉地方政府的準確信息，《條例》的執行效果尚待觀察。”北京大學教授謝慶奎說。

據記者了解，目前中編辦正在會同監察部研究起草“機構編制違法違紀行為行政處分暫行規定”，該規定有望為機構編制管理部門提供更有力的執法依據和監督檢查的權威。

也有學者認為，該《條例》實施后，應該不斷總結經驗，觀察其執行的得失，在國務院和地方政府兩個機構編制管理條例的基礎上，盡快研究制訂全國統一的《機構編制法》。“這是實現政府機構編制法治化的必由之路。” 國家行政學院教授宋世明說。