立規(guī)地方政府編制

地方政府機(jī)構(gòu)和編制管理?xiàng)l例的出臺(tái)，為各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)編制管理奠定了法治基礎(chǔ)，還將為未來(lái)政府改革提供規(guī)范和引領(lǐng)

3月6日，即2007年人代會(huì)開(kāi)幕的第二天，中國(guó)政府網(wǎng)全文公布了《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)和編制管理?xiàng)l例》（下稱《條例》），并自今年5月1日起正式施行。這是1949年以來(lái)中國(guó)政府首次出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的行政法規(guī)，規(guī)范地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理。

專家指出，選擇在“兩會(huì)”期間公布此項(xiàng)法規(guī)，意味深長(zhǎng)。

自上世紀(jì)80年代始，社會(huì)上就有制定“機(jī)構(gòu)編制法”的呼聲。進(jìn)入21世紀(jì)后，每年的“兩會(huì)”，都有關(guān)于機(jī)構(gòu)編制管理立法的議案或提案。

2006年3月，全國(guó)人大代表厲志海、張秀娟、施繼興、劉三陽(yáng)等分別提出議案，要求制定“機(jī)構(gòu)編制法”，規(guī)范“國(guó)家機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)及事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)和編制”。參與聯(lián)署的全國(guó)人大代表達(dá)124人。

終于，2007年“兩會(huì)”甫一開(kāi)幕，即公布該《條例》，以示對(duì)往年“兩會(huì)”上類似呼聲的回應(yīng)，亦表明高層進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革的決心。

“長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理無(wú)法可依。此次《條例》填補(bǔ)了50多年來(lái)地方政府機(jī)構(gòu)編制管理的立法空白，有利于推動(dòng)依法行政，實(shí)現(xiàn)地方政府機(jī)構(gòu)和編制的法定化、科學(xué)化。”國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授宋世明告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

該《條例》全文2700余字，共分六章，總計(jì)30條。具體內(nèi)容包括總則、機(jī)構(gòu)設(shè)置管理、編制管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等。

該條例出臺(tái)后，與1997年施行的《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》相配套，將為各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)編制管理奠定法治基礎(chǔ)。

填補(bǔ)立法空白

中國(guó)的地方政府機(jī)構(gòu)編制，長(zhǎng)期沒(méi)有專門(mén)的法律法規(guī)。該《條例》出臺(tái)前，在中央層面，有《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，但對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)編制，并沒(méi)有全國(guó)性的法律法規(guī)。全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府中，廣東、浙江、重慶等一些省份曾根據(jù)地方實(shí)際，出臺(tái)了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)編制管理法規(guī)或規(guī)章。但截至目前，大多數(shù)省份都沒(méi)有專門(mén)的機(jī)構(gòu)編制管理法規(guī)。

由于地方政府機(jī)構(gòu)編制“無(wú)法可依”，加之政治體制改革滯后，中國(guó)基層政府超編嚴(yán)重，人浮于事，機(jī)構(gòu)重疊、推諉扯皮普遍存在。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，雖經(jīng)數(shù)次機(jī)構(gòu)改革，但辦事效率未見(jiàn)明顯改善，公眾的不滿依然強(qiáng)烈。

2006年10月31日，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)對(duì)“兩會(huì)”代表關(guān)于制訂“機(jī)構(gòu)編制法”的議案進(jìn)行審議后，“建議在總結(jié)行政法規(guī)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上立法”。此后，立法過(guò)程逐漸提速。今年2月14日，溫家寶總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院第169次常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過(guò)《條例（草案）》。

3月6日，《條例》全文公布的當(dāng)天，中央編辦和國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了解讀。有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，該《條例》正面回應(yīng)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，有助于解決當(dāng)前地方政府機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、推諉扯皮，以及超編進(jìn)人等問(wèn)題。

諸多學(xué)者對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，《條例》填補(bǔ)了中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)和編制管理的立法空白，其核心在于規(guī)范地方政府的機(jī)構(gòu)和編制，屬中央為地方政府“立規(guī)”之舉。

1949年后，中國(guó)長(zhǎng)期施行“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理”的機(jī)構(gòu)編制體制。中央層面設(shè)立中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)，由國(guó)務(wù)院總理任主任，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)全國(guó)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革以及機(jī)構(gòu)編制的日常管理，并負(fù)有監(jiān)督指導(dǎo)地方政府機(jī)構(gòu)編制管理的職責(zé)。

在省及以下層級(jí)，相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)形式上多由地方政府“一把手”擔(dān)任。但除了少數(shù)省份，機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)多與政府人事部門(mén)合署辦公，獨(dú)立性不夠，往往被主要領(lǐng)導(dǎo)所左右。這為地方政府“亂設(shè)機(jī)構(gòu)”、“超編進(jìn)人”提供了可能性。

《條例》施行后，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理方面，地方政府的隨意性和“人治”色彩有望受到抑制，同時(shí)對(duì)機(jī)構(gòu)編制違法行為的監(jiān)督和處罰將更為嚴(yán)明。

一些學(xué)者指出，《條例》的出臺(tái)，不僅會(huì)規(guī)范地方政府的機(jī)構(gòu)和編制的日常管理，而且將為未來(lái)政府改革提供規(guī)范和引領(lǐng)。

釜底抽薪之舉

縱觀此《條例》，較為引人注目的有四點(diǎn)。

其一，《條例》的第六條：“依照國(guó)家規(guī)定的程序設(shè)置的機(jī)構(gòu)和核定的編制，是錄用、聘用、調(diào)配工作人員、配備領(lǐng)導(dǎo)成員和核撥經(jīng)費(fèi)的依據(jù)”。分析人士指出，這實(shí)際上堵住了地方“濫設(shè)機(jī)構(gòu)、”“超編進(jìn)人”的制度漏洞。

按照該《條例》，對(duì)地方政府所屬機(jī)構(gòu)而言，經(jīng)依法核定的編制數(shù)就應(yīng)等于該機(jī)構(gòu)的職位數(shù)，也應(yīng)等于該機(jī)構(gòu)的公務(wù)員數(shù)。如果沒(méi)有空余編制，就不能隨便進(jìn)人。即使進(jìn)了人，依照《條例》，財(cái)政部門(mén)也有權(quán)拒絕核撥經(jīng)費(fèi)。

舉例而言，目前一些政府機(jī)關(guān)存在著大量“借調(diào)人員”，或是政府部門(mén)向直屬事業(yè)單位借調(diào)，或是上級(jí)部門(mén)向下級(jí)部門(mén)借調(diào)。又如一些部門(mén)或機(jī)構(gòu)不管有否編制向地方強(qiáng)行安排人員的問(wèn)題，擾亂了編制管理的統(tǒng)一性。該《條例》施行后，這些問(wèn)題有望得到遏制。

其二，該《條例》第八條規(guī)定，地方政府機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)以職責(zé)的科學(xué)配置為基礎(chǔ)”實(shí)行“綜合設(shè)置”，“決策與執(zhí)行相協(xié)調(diào)”。在諸多學(xué)者看來(lái)，這也是“令人耳目一新”的表述，可能成為行政改革的重要指導(dǎo)。

所謂“綜合設(shè)置”，是針對(duì)目前地方政府機(jī)構(gòu)“過(guò)細(xì)、過(guò)碎、過(guò)雜”問(wèn)題。與此相關(guān)，該《條例》第十條又規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)“職責(zé)相同或相近的，原則上由一個(gè)行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)”。這主要是為了解決政府機(jī)構(gòu)職能的“重復(fù)交叉”，有利于提高政府效能。

所謂“決策與執(zhí)行相協(xié)調(diào)”，并非指運(yùn)行環(huán)節(jié)，而是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則。一位專家就此為記者解讀說(shuō)：中國(guó)作為單一制國(guó)家，應(yīng)該確保決策統(tǒng)一、執(zhí)行高效、監(jiān)督到位，不能“政出多門(mén)”，不能因部門(mén)利益問(wèn)題，造成“政策還未執(zhí)行，政府內(nèi)部先打起來(lái)”。

其三，《條例》規(guī)定“行政編制與事業(yè)編制不能混用”，不得“擠占、挪用或者自行設(shè)置其他類別的編制”。

近年來(lái)，一些地方政府隨意設(shè)置編制類別，比如設(shè)置“機(jī)關(guān)編制”，以此名義“選配干部”。但“機(jī)關(guān)編制”究竟指什么？誰(shuí)也說(shuō)不清楚。按照此次《條例》，所謂“機(jī)關(guān)編制”應(yīng)屬于“自行設(shè)定的其他類別的編制”，沒(méi)有合法性。

此外，一些地方政府在機(jī)構(gòu)改革中，為了應(yīng)對(duì)精簡(jiǎn)人員的要求，就把某一類人員由行政編制變?yōu)槭聵I(yè)編制。從統(tǒng)計(jì)上看，該部門(mén)已經(jīng)精簡(jiǎn)了人員，但實(shí)際上此人還在原部門(mén)原崗位工作。現(xiàn)在有了這個(gè)《條例》，類似做法應(yīng)屬違法。

其四，對(duì)于地方政府濫設(shè)“非常設(shè)機(jī)構(gòu)”，《條例》有了制度約束。

中國(guó)的政府自中央到地方有諸多非常設(shè)機(jī)構(gòu)。這是中國(guó)行政系統(tǒng)特有的現(xiàn)象，在國(guó)際上亦屬少見(jiàn)。一些省份的非常設(shè)機(jī)構(gòu)多達(dá)80多個(gè)，縣級(jí)40多個(gè)以上的也不少見(jiàn)，甚至比常設(shè)機(jī)構(gòu)還多。這是造成行政效率低下、人員膨脹的重要原因。

對(duì)此，該《條例》第11條規(guī)定，地方政府“設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制”。第17條又規(guī)定：地方政府的“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不單獨(dú)確定編制，所需編制由承辦具體工作的行政機(jī)構(gòu)解決”。有關(guān)專家表示，這其實(shí)體現(xiàn)了中央對(duì)地方非常設(shè)機(jī)構(gòu)的態(tài)度，亦即“大力壓縮，嚴(yán)格控制”。

具體而言，《條例》規(guī)定各級(jí)地方政府行政編制總額須由省級(jí)政府提出，報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。這意味著每個(gè)政府機(jī)構(gòu)的編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)都是確定的。如要在某部門(mén)設(shè)立非常設(shè)機(jī)構(gòu)，就會(huì)擠占該部門(mén)的行政編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

這實(shí)際上為地方政府及其機(jī)構(gòu)套上了“緊箍咒”。

法治政府路漫漫

諸多學(xué)者在充分肯定該《條例》的同時(shí)也指出，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制的法治化需要相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程，此次《條例》只是邁出了第一步，機(jī)構(gòu)編制徹底的法治化，仰賴于中國(guó)政治體制改革的進(jìn)程。

有學(xué)者指出，政府機(jī)構(gòu)和編制是政府“存在之根”，其設(shè)置和管理應(yīng)該接受公眾的監(jiān)督，并得到立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。機(jī)構(gòu)和編制管理的理想狀態(tài)應(yīng)該是在各級(jí)人大設(shè)置機(jī)構(gòu)和編制委員會(huì)，賦予其監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的權(quán)力。

但也有識(shí)者指出，考慮到中國(guó)轉(zhuǎn)型期的特殊國(guó)情，上述觀點(diǎn)固然有合理性，但當(dāng)前實(shí)行的可能性比較小。

“在可見(jiàn)的將來(lái)，不大可能由人大負(fù)責(zé)政府機(jī)構(gòu)編制管理。因?yàn)橹袊?guó)各級(jí)立法機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)仍需由政府分配，人大對(duì)政府預(yù)算的審查并非實(shí)質(zhì)性審查，人大對(duì)地方政府的約束力也并非剛性。”北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授謝慶奎認(rèn)為。

對(duì)該《條例》的內(nèi)容，也有專家認(rèn)為，最主要的缺憾就是未能把“編制實(shí)名制”納入。所謂“編制實(shí)名制”，就是把地方政府的所有機(jī)構(gòu)和編制全部上網(wǎng)，一個(gè)編制對(duì)應(yīng)一個(gè)職位，一個(gè)職位對(duì)應(yīng)一個(gè)人，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)把具體的職位、姓名公開(kāi)化，以此實(shí)行全社會(huì)的監(jiān)督。

其次，該《條例》只是規(guī)范地方政府的行政機(jī)構(gòu)和編制。而對(duì)地方事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理，具體辦法則授權(quán)給省級(jí)政府決定。中央編辦和國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，這主要是考慮到各地事業(yè)單位千差萬(wàn)別，不宜實(shí)行統(tǒng)一的管理模式。該《條例》只是規(guī)定，“事業(yè)編制的全國(guó)性標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)會(huì)同財(cái)政部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)制定”。

有接近決策的學(xué)者指出，地方政府的行政編制占地方黨政機(jī)構(gòu)總編制的70％以上，《條例》抓住了地方政府編制管理的主體，對(duì)地方事業(yè)單位和黨群機(jī)構(gòu)的編制管理有借鑒意義。

也有學(xué)者擔(dān)心，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，如果地方事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制不能法定化，可能影響地方政府改革的進(jìn)程。

更有專家指出，此次《條例》已強(qiáng)化了各級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)的監(jiān)管協(xié)調(diào)權(quán)力，加強(qiáng)了其對(duì)機(jī)構(gòu)編制違法的監(jiān)督檢查職能。但由于地方機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)不夠獨(dú)立，容易受地方領(lǐng)導(dǎo)人的影響，這就會(huì)限制其權(quán)力和職能的發(fā)揮。

因此，《條例》的執(zhí)行，亟需強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)的獨(dú)立性，否則執(zhí)行效果就可能大打折扣。“中國(guó)政府層級(jí)太多，中央集權(quán)的管理體制很難及時(shí)知悉地方政府的準(zhǔn)確信息，《條例》的執(zhí)行效果尚待觀察。”北京大學(xué)教授謝慶奎說(shuō)。

據(jù)記者了解，目前中編辦正在會(huì)同監(jiān)察部研究起草“機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為行政處分暫行規(guī)定”，該規(guī)定有望為機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)提供更有力的執(zhí)法依據(jù)和監(jiān)督檢查的權(quán)威。

也有學(xué)者認(rèn)為，該《條例》實(shí)施后，應(yīng)該不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，觀察其執(zhí)行的得失，在國(guó)務(wù)院和地方政府兩個(gè)機(jī)構(gòu)編制管理?xiàng)l例的基礎(chǔ)上，盡快研究制訂全國(guó)統(tǒng)一的《機(jī)構(gòu)編制法》。“這是實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)編制法治化的必由之路。” 國(guó)家行政學(xué)院教授宋世明說(shuō)。