規范縣委書記用人的實驗

編者按：

2006年11月，山東齊河假冒簽名案給中國的“換屆之年”平添了一個不小的插曲。對于權力、制度運行不夠規范的某些地方而言，這個“驚世”之案不啻為當頭棒喝。

為從根本上解決地方“一把手”權力過大引發的問題，中央組織部早在2002年起便在浙江、吉林、四川等6個縣市進行“科學規范和有效監督縣（市）委書記用人行為”的試點。近期，中組部又在原試點的基礎上，將范圍擴大至河北、湖南等13個省區市。此舉將給縣委書記用人行為套上一個“緊箍咒”，有望防止和杜絕其在用人方面的“一言堂”。

浙江瑞安的“民主提名實驗”

■本刊特約記者張奇志

曾經查處“地下組織部長阿太”的浙江省瑞安市，正不事張揚地試驗干部任用改革：從提名開始規范與監督市委領導用人權。

緣起——阿太事件

2002年初，中組部向一些省市下達“科學規范和有效監督縣(市)委書記用人權”調研任務。浙江省委組織部選定瑞安市委和寧波市江東區委為調研單位。

“選擇瑞安有深刻背景。”浙江省委組織部常務副部長洪復初說。1999年，瑞安查處了一起“地下組織部長”事件：一個綽號叫“阿太”的農民，靠窺探官員隱私作要挾，導致原市委書記等大小官員幾十人下臺。

“我當時的一個樸素想法是，一定要好好總結‘阿太事件’這個反面教訓，挽回市委聲譽。”時任瑞安市委書記的錢建民說。他是1999年調任瑞安市長，隨后接任書記的。

“市委書記用人權要保證，這是駕馭全局的需要。但如何使書記用人權既得到保證，又有效監督，這是辯證關系。”時任瑞安市委常委、組織部部長的劉賢奎介紹說，在省委組織部指導下，他們將調研重點放在提名環節的規范化、民主化改革上。

隨著調研深入，一個不容忽視的問題暴露出來：在干部任用各環節中，只有初步提名無規范的集體行為，權力運作空間很大，且具有一定的隱蔽性，導致監督者對被監督者提名違規行為缺乏了解、無法制約，使初步提名成為縣(市)委書記影響最大的環節，其個人觀點和意圖可以起著導向性、關鍵性作用，容易導致提名失公、失范。

隨后，瑞安市委對145名有代表性的干部群眾進行問卷調查，結果，推薦提名環節對干部任用的重要性為51.96％，考核考察為23.5％，討論決定為16.64％，任前公示為7.9％。據瑞安市委對2000-2002年全市298例正科級干部任用情況調查，初步提名者被最后任用的292例，占97.99％。

劉賢奎分析認為，初步提名是干部選拔任用最關鍵的環節，是縣(市)委書記有效行使用人權的開端。根據管理心理學的“優先效應”原理，首要環節直接影響其他環節，干部一旦被提名，就大大提高了被任用的機會。

因此，提名環節的規范化、民主化，是監督縣(市)委書記用人權的重點所在。

削市委書記的權

隨著調研的結束，一項旨在“削市委書記的權”的“干部民主推薦提名制度”在瑞安悄悄推行，這項改革被當地官員形象地形容為：“過去工作做給一個人看，現在要做給一幫人看了。”

2002年8月，瑞安市委推出“民主提名”制度，先后在水利局局長和仙降鎮鎮黨委書記等多個崗位試行。2003年4月，瑞安市委在前期試點的基礎上出臺《民主提名考察對象人選實施辦法》，并結合上半年市政府部門換屆工作，對25個部門重點管理崗位實行民主提名，使這項制度得到全面實踐。

這一制度的核心內容是，30名市委全委會成員以個人名義參與干部人選差額提名，讓市委委員和候補委員們提前介入干部選拔。

具體操作方法是：領導崗位空缺時，首先由組織部門根據群眾民主推薦和干部日常考察，每個崗位提出兩名以上參考人選名單，送市委分管副書記和書記審核；其次，組織部門將擬任職務、任職條件和參考人選名單等基本情況，提交市委全委會成員，由其以個人名義參與差額提名；第三，組織部部務會議根據群眾民主推薦和民主提名結果，進行綜合分析，提出考察對象；第四，組織部向市委常委會匯報任免方案，同時報告民主提名結果。

民主提名制度一開始確定的適用范圍僅為擔任市委、市政府工作部門和建制鎮黨委、政府中市委管理的正職領導干部人選。

組織部門在實施中發現，搞提名改革的初衷是針對提任干部的，但由于受區域經濟、社會、地理和崗位的職能性質等因素影響，同是提名，各鄉鎮之間、各部門之間、鄉鎮與部門之間在認識方面差異不小。

瑞安是浙南較發達的縣級市，但其山區與平原有很大差距。在干部群眾眼里，把山區鄉鎮黨委書記調到平原重鎮擔任黨委書記，或把一般部門領導調任群眾關注的熱點部門，都是重要的“提升”，甚至比提升的競爭更加激烈。按現行制度，這種平調無需推薦和考察，漏洞很大。為此，瑞安市將這類情況的干部任用也納入全委會成員差額提名范圍。

“有的領導喜歡換人，雖然他沒提拔誰，都是平調，但其中奧妙很多。”幾次去瑞安調查這項改革的一位浙江省委組織部的官員說。

圍繞提名環節規范化、民主化改革，瑞安市委還出臺了實施市管干部分類管理的配套制度。瑞安市共有31個鄉鎮、6個街道辦事處、31個黨政部門和數十個事業單位，科級領導干部達800多人。針對干部管理幅度過大、監督難到位的問題，瑞安制定了市管干部分類管理辦法。對社會關注、權責較大的市委、市政府工作部門和建制鎮黨委政府的50個正職作為重點管理崗位，通過全委會成員參與提名的方式進行選拔任用。

“最初我曾經猶豫過，這樣做是不是喪失了書記的用人主動權？是不是影響威信？”錢建民對記者說，“后來我認識到，通過行使否決權，實際上已保障了書記的用人權。而全委會委員人人參與提名的制度，規范和監督了書記的用人權。”

記者問劉賢奎：全委會成員提名結果還要經過組織部部務會議，組織部領導會不會出于私心，否決提名得票最高的人？

“如果我們沒有十分過硬的理由，怎么敢輕易否決高票人選？”劉賢奎說。“民主提名”制度試行以來，瑞安先后組織了21個批次87個崗位、235人次干部的推薦提名工作，共提拔任用了87名重要崗位的主要領導干部。

宣告了一段歷史的結束

浙江省委黨校黨建教研部副主任郭亞丁數年前曾主持過中央黨校一項重大課題《對黨政“一把手”監督問題研究》。他對瑞安改革的評價是：“將提名權擴大到全委會所有成員，是一個前所未有的大轉變，是用人制度的完善。”

作為民主提名制度實施中的參與者，瑞安市政協主席、市委委員張女珍很有感觸：現在“委員知情了，也參與了”。另一位市委候補委員、市教育局局長葉耀國說：“這是另一種形式的集體論證。”

一些干部認為，這項改革不僅使更多的人得到知情權、參與權、監督權、選擇權，而且打破了干部提名環節的“暗箱操作”，提高了透明度，較好體現了群眾公認原則。

在2003年9月召開的有關這項改革的座談會上，許多人認為，在過去的干部任用一般程序中，群眾監督開始于考察環節，而“民主提名”制度改革推動了監督關口前移。

因民主提名當選的瑞安官員高克喜說，提名環節民主化、規范化，對其他環節有制約作用：對組織部是種監督，因為組織部提出的參考人選要是沒被委員認同，也要反思；對全委會成員也是監督，因為要署名，不能亂提名，憑個人關系提名；對市委常委會決定也是監督，因為提名票數代表了公認度。

高克喜等人認為，實行“民主提名”制度，強調公認度，一方面使那些政績平平、群眾不認可的干部面對群眾關注的熱點崗位知難而退，跑門子、找關系的信心沒了；另一方面，依托制度，提高了腐敗成本，形成一種無形的制約。據瑞安市委組織部的一項調查統計，79.34％的群眾認為實施提名環節改革以來，跑門子、說人情的現象少了，講政績、比貢獻的風氣濃了。

規范書記用人的“樺甸實驗”

■劉宴春王茹剛

選什么樣的干部，用什么樣的人？吉林省樺甸市從規范市委書記的用人權入手，不斷創新和完善干部選聘機制，探索出了一條用機制選人，靠制度管人，憑政績用人的新路子。

變隱性權力為顯性權力

從2002年開始，“科學規范與有效監督縣（市）委書記用人權”試點在吉林樺甸市實施。在賦予書記干部調整動議權、提名推薦權、主持決策權和監督管理權的同時，為了防止干部任用動議行為的隨意性，樺甸市進行了一系列的探索。

首先，樺甸市明確了干部動議的前提，規定市委書記只有在鄉局級領導班子和領導干部年度政績考核工作結束后等三種情況下，方可提出干部調整任用的動議。其次，規范了動議的內容，明確規定市委書記在動議干部時要做到“三提三不”——提方向原則，不指定具體職位；提選任標準，不提具體人選；提選拔要求，不限定選拔范圍。

與此同時，樺甸市還規定如果無特殊情況，市委書記一個屆期內批量調整干部不得超過2次，討論決定部分干部任免每年不得超過5次，屆內調整干部的數量不得超過領導班子職數的50%。這樣，通過規范干部任用的動議行為，既賦予了書記一定的權力，又進行了必要的限制，而且也增強了干部選拔任用工作的計劃性，較好地把住了用人上的第一道“關口”。2003年以來，樺甸市共調整干部14次，其中，批量調整1次，個別調整13次，共調整任免干部152人。

而更重要的是，樺甸市還對領導干部個人推薦干部人選的行為作了進一步規范。要求包括市委書記在內的領導干部推薦干部人選時，做到“三個必須”、“三個不準”。“三個必須”即：必須負責地寫出署名推薦材料，填寫《推薦干部登記表》，申明與被推薦人的關系，并在被推薦對象所在單位內公開；推薦的人選必須經過民主推薦，得票排名靠后或得票率達不到50%的不得列為考察對象，經考察不符合提拔條件或討論決定中未獲通過的一年內不得再次推薦；推薦的人選必須是本級或上級黨委組織部門掌握的后備干部。

“三個不準”即：領導干部不準采取授意、暗示的方法推薦干部，不準把個人意志強加于黨委或組織部門，不準直接或間接推薦本人的配偶、子女、直系親屬和身邊工作人員。

2003年7月以來，樺甸市在新提拔任命的86名干部中，先后有6名市級領導干部署名推薦了9名鄉（局）級領導干部人選，除1人因民主推薦得票不高未被任用外，其余8名干部經民主推薦和組織考察合格后被提拔任用。

變“人管人”為“制度管人”

試點實施以來，樺甸市先后制定出臺了《關于進一步深化干部制度改革的意見》、《鄉（局）級領導干部選拔任用工作實施辦法》、《科學規范與有效監督縣（市）委書記用人制度匯編》等系列文件，形成了包括任職資格條件、選任環節程序、監督措施辦法、考核評價方式等4大方面29項干部工作制度體系，使得干部任用的每一個環節，都有完善的制度作保障。

每年初，他們通過定任務、定職責、定目標、定時限的“四定”方式，確定領導班子和領導干部的年度工作目標，給干部“立賬”，然后通過年中“查賬”，年底“結賬”的方式，督促工作目標的落實。

而完善的機制激發了干部的工作積極性，使工作由被動變為主動。樺甸市撤鄉并鎮前的原老金廠鎮，幾年前債務高達上億元，鎮干部工資連續18個月發不下來。組織部門通過選配新的領導班子，一下子扭轉了落后被動局面。2005年，該鎮實現稅收5000多萬元，2007財政收入將突破7000萬元。

2003年以來，因工作目標未完成，群眾公論不高，施政行為不當，紀律作風不好，經濟審計有問題等原因，樺甸已有90名鄉局級領導干部被組織處理，其中，鞭策談話16人，誡勉談話19人，待崗10人，辭職35人（主動辭職）、免職10人。

一把手用人腐敗探源

■王國紅

現行的黨政領導體制使權力高度集中于一把手而又缺乏有效的權力監督制約機制，這是一把手用人腐敗的主要根源。

在各種一把手腐敗中，用人腐敗是最大的腐敗，是一切腐敗之源。近幾年來，單個買官賣官行為已屢見不鮮，規模批發官帽現象也時有發生。如江蘇響水縣原縣委書記李樹春調離前夕，用2個小時“研究”變動了102名科級干部；而山西長治縣原縣委書記王虎林在離任前共調整干部432人，批發科級“官帽”278頂。一把手用人腐敗的原因是多方面的，既有主觀方面的原因，也與現行干部選拔任用制度、權力運行機制的有關。

長期以來，我國干部選拔存在封閉式、神秘化、保守性等諸多弊端，在選任干部時，整個提拔過程看似履行程序，而實質上由于個人高度集權，干部選任為主要領導人左右，程序上中規中矩，本質上卻體現個人意志。

如受賄賣官140余萬元的李鐵成，口口聲聲說自己在靖宇任縣委書記期間，選人用人過程中都是“按正常程序辦”的。他的“程序”到底如何？根據獄中服刑的李鐵成自己的說法，他的“程序”，竟是一只端來端去的盤子。他說：“通常情況下，每次調整干部時，組織部都要先把符合條件的人進行考核，然后把被考核的人員名單和結果交給主管干部的副書記。這個過程，我們叫‘端盤子’。副書記審核后，再把這個‘盤子’端給我，我認可后，再‘端’到常委會上討論，這就是按正常程序走”。“每次端上來的‘盤子’里盛的卻都是我的意思。否則，明知是違背我的意思還要硬往上端，他們還能繼續當副書記和組織部長嗎？”

此外，按照《黨政領導干部選拔任用條例》的要求，在任用干部之前必須經過公示和考察，但在實際操作時卻存在著很多問題。首先，任前公示的內容過于簡單，缺乏可供群眾了解的實質性信息，公示與否一個樣。其次，任前公示要求群眾反映意見和建議時采用實名制，大多數群眾因害怕遭打擊，而多采取回避態度，不敢講真話。再次，對干部任前考察的內容比較籠統，評價沒有統一標準，缺乏量化指標。所以公示和考察也很難反映出被考察對象的實際情況。

而一把手用人腐敗更深層的原因更在于現行某些體制為其提供了機會結構。現行的黨政領導體制使權力高度集中于一把手而又缺乏有效的權力監督制約機制，這是一把手用人腐敗得以猖獗的主要根源。

目前在常委會內，幾乎沒有那個常委或副書記能對一把手進行有效監督。一級領導班子成員的分工一般都是由上級決定的，但一把手的意見及班子成員自身的主動要求和爭取也起很大作用。不可否認，在任何一個領導班子中，職權分工是很難做到完全均衡的，客觀上存在實權崗位和虛職的區別。盡管同為領導班子中平等的一員，如果職權的虛實不同，影響力絕對是不一樣的。事實上，一把手往往占據著有利的分工，并能建議上級組織安排與自己觀點相近的班子成員分管關鍵性工作。在有些班子，由于一把手與副職和委員的權力分配極度失衡，一把手得以玩副職和其他委員于股掌之中，做出決策和處理事情，想給其透點氣就打一下招呼，不想“費事”就自行其是，而副職和委員對此往往無可奈何。因為爭之既無力又無方，上級和外界還會說自己鬧不團結、不顧大局，只好凡事遷就忍讓。

這樣一來，一把手就容易主導甚至操縱整個班子的決策意向，集體領導就會變得有名無實。如慕綏新，就“常常借故不參加市委常委會，對集體的決定，他要推翻就推翻，許多重要問題和決策就憑他一句話而定奪”。他甚至狂妄地稱：“國家的法令、法規在我這里也得變通執行。我同意的執行，我不同意的就不能執行。”

因此，如果黨內的權力不能進行科學、合理的分解、配置，必然會使“權力過分集中于個人或少數人手里”，必然導致一把手用人腐敗的無法避免。

（作者系中共廣西省委黨校教授）