非政府社會救助：社會救助主體多元化的必然選擇

摘 要：在我國社會救助的主體結構中，政府固然是第一責任主體，但受政府財力所限，政府救助存在許多盲點，有相當一部分社會成員游離在政府救助的保障網之外。從我國人口眾多、經濟尚不發達的國情出發，幫助社會困難群體的職能不能只由政府單獨承擔。應發揮各方面的力量，使社會救助逐漸形成由政府包攬過渡到政府和非政府力量共同參與的社會救助新機制。

關鍵詞：社會救助；主體多元化；非政府社會救助

中圖分類號：F061.4文獻標識碼：A文章編號：1008-6439(2007)05-0050-05

Non-governmental social assistance is an inevitable

option in the multi-organizer of social assistanceXU Zu-rong

(Hangzhou Academy of Social Sciences，Zhejiang Hangzhou 310006，China)

Abstract：In the main structure of social assistance system of China，the government is a first subjectivity for the responsibility，however，the financial resources of the government is limited，there are many blind points in governmental social assistance，as a result，there are many social members who are out of the governmental assistance insurance network. Based on the situation of China such as large population and economic backwardness，the responsibility for helping social groups in difficulty should not be only taken by the government，other social forces should play a role in social assistance，so that the social mechanism for social assistance can be gradually transformed from governmental taking all responsibilities to the responsibility for social assistance being taken by both government and non-governmental organizations.

Key words：social assistance；multi-organizer；non-governmental social assistance

一、倡導非政府社會救助的急迫性

(一)困難群體數量龐大，貧富差距不斷擴大

2006年全國人均年收入在683元以下的絕對貧困人口有2 148萬，人均年收入不到958元的低收入人口有3 550萬。(注：李建敏.2006年中國絕對貧困人口減少217萬[DB/OL].中財網.http：//www1.cfi.net.cn/newspage.aspx?id=20070306000957AspxAutoDetectCookieSupport=1.)由于體制轉軌中存在著公共服務領域的無序市場化，導致醫療、教育等公共服務的價格快速上漲，成為居民消費支出的沉重負擔，降低了中低收入者的生活質量，全國因病、因學致貧的城鄉居民家庭增多。農村教育、醫療衛生和社會保障等公共服務供給嚴重不足，其中每年至少有1 000萬人處于返貧的危險之中。與此同時，城鎮貧困問題并沒有因經濟高速增長而有所減輕，城鎮生活困難人口發生率為6%~8%。(注：中國社科院.2006—2007年中國社會形勢分析與預測總報告[DB/OL].中國網.http：//www.china.com.cn/info/07shxs/txt/2007-01/12/content_7646411.htm.)

另外，貧富差距不斷擴大的趨勢已引起國內外的普遍關注。2006年城鄉居民收入差距突破3.3倍，地區之間的收入差距仍然顯著。根據中國社會科學院社會學研究所2006年上半年的全國大規模抽樣調查，城鄉居民收入差距的基尼系數達到了0.496的水平(注：李建敏.2006年中國絕對貧困人口減少217萬[DB/OL].中財網.http：//www1.cfi.net.cn/newspage.aspx?id=20070306000957AspxAutoDetectCookieSupport=1.)。

(二)救助實際覆蓋面窄，救助水平偏低

近年來國家財政對社會救助的投入力度不斷加大。以撫恤事業費、城鎮居民最低生活保障費和農村居民最低生活保障費為例，2004年分別支出102.8億元、172.9億元和17.4億元；(注：民政部.二○○四年民政事業發展統計公報[DB/OL].民政網.http：//www.mca.gov.cn/artical/content/WGJ_TJGB/2005216113548.html)2005年分別支出137.1億元、190.7億元、25.1億元；(注：民政部.二〇〇五年民政事業發展統計公報[DB/OL].民政網.http：//www.mca.gov.cn/artical/content/WGJ_TJGB/2006518171233.html)2006年分別支出157.4億、222.1億元、41.6億元。(注：民政部.二〇〇六年民政事業發展統計公報[DB/OL].民政網.http：//www.mca.gov.cn/artical/content/WGJ_TJGB/2007129141632.html)但我國貧困人口基數龐大，政府財力無力救助社會上所有的貧困者和不幸者。以2003年為例，當年全國城鎮困難戶的定期定量救濟經費是150.5億元，救濟對象人均月救濟金額160元，還不到當年城鎮居民人均收入的1/4。(注：國家統計局.2003中國人口統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2004：365-368.)農村居民最低生活保障制度遲遲不能在全國推廣，大部分地區的困難農民難以期望獲得政府的制度性救助。據民政部有關資料報道，截至2004年底，全國城鎮貧困居民最低生活保障人數為2 205萬人，而與此同時，在部分地區試行的農村居民最低生活保障制度只覆蓋了488萬人，其中還包括了部分原本就應享受“五保”待遇的人員。(注：仲巖.論農村社會救助工作面臨的問題及發展策略[J].江漢大學學報(社會科學版)，2006(1)：59-61.)

目前，全國60歲以上老年人口已達1.43億(其中60%的人在農村)，占總人口的11%，2020年將占17.2%。(注：魏武.我國60歲以上老年人總人口比例11%[DB/OL].中國經濟網.http：//gov.ce.cn/data/szzg/200612/12/t20061212_9740177_1.shtml.) “未富先老”已經成為我國不得不面對的重大社會問題。社會保障制度建設雖不斷推進，仍難以應對越來越大的人口老齡化壓力。就養老保險而言，目前擁有社會養老保險的職工(機關、事業單位人員和參加基本養老保險的企業職工)只占全國就業人員的約25%和城鎮就業人員的約54%。(注：中國社科院.2006—2007年中國社會形勢分析與預測總報告[DB/OL].中國網.http：//www.china.com.cn/info/07shxs/txt/2007-01/12/content_7646411.htm.)

全國絕大部分城市社會救助體系尚未把農民工群體覆蓋在內。據調查，在城市中務工的農民工一旦遇到失業，多數只能依靠自己過去的積蓄，或向親友、老鄉借錢生活，也有一小部分人不得不作出返鄉的抉擇。前者占到77.2%，后者僅占14.6%。(注：吳學軍.關于建立新型城鄉社會救助體系的思考[J].前沿，2006(10)：177-181.)可見，農民工中絕大多數人并不愿意回到農村中去。事實上，相當一部分農民工已在城市居住多年，職業、生活都已有了一定的基礎，和城市居民差別不大，與農村的聯系并不多，如把他們納入農村的社會保障體系中，在實際操作上會遇上很大的麻煩。然而，現行的社會救助并沒有考慮實際情況的變化，而是延續了過去將農民工單純看作農民的傳統觀念。

(三)救助措施設計不科學，救助資源配置欠公平

各項救助措施的設計應該針對確需救助的困難群體，每一項救助措施一般都有特定的受助對象。一般而言，生活水平越低，對各項救助措施的需求越大。如低保家庭，除了基本生活救助外，還可能需要在醫療、就學、住房等方面得到救助。但這并不意味著低保以外的困難家庭不需要專項救助，對生活水平略高于低保對象的困難家庭而言，其自身能力僅僅是保證基本生活，當遇到基本生活以外困難時，依靠自身能力往往難以解決，需要政府和外界力量的幫助；反過來，生活水平最低的低保家庭除了基本生活救助外，未必同時需要其它各項社會救助措施的救助。

以杭州市為例，近年來通過建立“四級救助圈”，杭州市將社會救助對象延伸到低保對象以外的困難殘疾人、重點優撫對象及其他困難家庭。目前，各項救助措施基本上都疊加在基本生活困難和因病、因學困難的家庭。困難家庭不管需求與否，只要申領到《困難家庭救助證》，均能享受到包括就醫、就學、住房在內的26項配套援助政策，而未能申領到《困難家庭救助證》又急需一些社會救助項目救助的家庭卻得不到相應的救助。這種救助制度設計，一方面有可能造成部分救助資源的浪費；另一方面對需要救助而得不到救助的困難家庭而言，是又一種不公平現象。在杭州市，矛盾最為突出的是城鎮困難群眾的住房救助。目前市區的住房救助主要通過對家庭人均住房面積不足5平方米的家庭發放租金補貼和實物配租等形式而實施的廉租住房政策，而救助的范圍僅限于持證的低保和困難家庭。事實上，有相當一部分收入微薄、住房條件又很艱苦的非持證家庭，要想通過自身力量改善住房條件是一個一輩子都實現不了的奢望。(注：虞培新.杭州市構建新型社會救助體系對策研究[C].史及偉.杭州藍皮書：2007年杭州發展報告(社會卷).杭州：杭州出版社，2006：82-93. )

(四)救助資金籌集機制不合理，基層政府負擔過大

我國現行的社會救助在制度規定上過于強調地方責任。例如《城市居民最低生活保障條例》規定：該項制度實行地方各級人民政府負責制，所需資金由地方人民政府列入財政預算。現行《農村五保供養工作條例》甚至規定：五保供養工作是“農村集體福利事業”，因此資金籌措的主體是鄉鎮和村集體，尤其是村集體。社會救助資金如由地方政府負責，一方面會造成部分地方政府因財政困難而“縮減保障面，壓低保障線”，嚴重阻礙“應保盡保”的實現；另一方面又會使低保標準的適時提高在部分地方無法落實。據民政部在2001年對低保工作進行的監督檢查中發現，由于財政困難，部分地方仍然執行的是1999年全國統一提標前的標準。在全國統一提標都無法落實的情況下，指望這些地方根據本地社會經濟發展的實際，適時提高低保標準顯然是不切實際的。(注：民政部.關注低保——為了廣大人民的根本利益[DB/OL].央視網.http：//www.cctv.com/news/china/20020719/338.html)

意識到低保籌資機制上暴露出的問題的嚴重性后，中央迅速、果斷地采取了有力措施，對其進行彌補。如國務院在《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》中明確提出，“城市居民最低生活保障所需資金，由地方各級人民政府列入財政預算，專戶管理，專款專用。中央和省級財政對財政困難地區和老工業基地給予補助。”該項規定為經濟欠發達地區開展低保工作提供了強有力的財政支持。然而新的問題又出來了，主要表現為地方不配套、少配套或假配套，過度依賴中央資金，由此甚至導致低保金不能按時足額發放。2004年全國低保金支出中央財政占50.86%、省級財政占12.22%、地市級財政占11.17%、區(縣)級財政占25.74%。很明顯，在中央財政出錢的情況下，低保金支出主要就依靠中央財政，省、地級政府財政支出所占比例過小，財政狀況最差的區(縣)政府負擔較重。

(五)救助管理體系未理順，管理手段落后

社會救助制度的順利推進離不開完善、高效的管理體系作保障。然而我國各項社會救助制度是在實際工作中逐步發展起來的，沒有統一的設計和專門的立法，因此，社會救助的管理表現出缺乏統籌和協調的特征，不能適應社會救助工作日益繁重的現實。

1.救助管理既不統一，又不規范。我國還沒有形成統一的社會救助管理部門。社會救助由民政部門主管，但社會的行政管理、資金管理和救助對象管理分屬政府多個行政部門，各級社會救助基金組織處于無序狀態。一些專項救助如教育救助、醫療救助、住房救助以及司法援助等，分屬不同的部門主管；災害救助、最低生活保障、流浪乞討人員救助雖然都歸民政部門管理，但是在民政部門內部卻又分屬不同的部門。由于部門分割，導致社會救助缺乏聯動機制，難以有效地滿足救助對象的各種救助需求。

2.基層救助工作人員的配備遠遠不能滿足工作的需要。縣級民政部門一般只有1名專職或兼職工作人員，街道辦事處或鎮政府一般只有1至2名民政助理員兼管救助工作，社區或村委也只有兼管工作人員。(注：洪大用.完善社會救助，促進社會和諧[J].教學與研究，2004(12)：20-25.)在這種情況下，各地一般采用臨時借調人員等辦法開展工作。這對于臨時性的救急措施尚無大問題，但對于經常性的救助來說，顯然會影響救助工作效率。

3.缺乏現代化管理工具。對社會救助實施有效的動態管理離不開對相關信息的及時、全面的掌握，它需要借助計算機聯網管理才能完成。然而目前不少的縣級民政部門、街道辦事處、鎮政府和社區、村委會都沒有電腦。在起碼的信息處理設備都不具備的情況下，運用計算機聯網等先進的管理手段顯然是不切實際的。

三、經濟轉軌與社會轉型：倡導非政府社會救助的必然性

20世紀80年代以來我國社會經歷了一個急劇轉化的時期。這個時期由兩個深刻的變化構成：一是體制轉軌即由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌，以及與此相關的政治、社會等領域的體制轉軌；二是結構的轉型即由傳統社會向現代社會轉型。它帶來的影響是：它在舊的資源配置方式以外開辟了新的資源配置方式，使非政府力量的成長具有了資源基礎；政府管理社會的方式的改變也為非政府力量獲取和利用這些資源開辟了渠道。

(一)“單位制”的解體和“社會人”的出現

市場化改革導致了社會分化和社會流動，打破了原來縱向分立的社會結構，人們在各種束縛人身的制度之外獲得了整個社會范圍內自由交流的機會和空間，越來越多的社會資源在一個與國際空間相接的更廣闊的空間中自由流動。

社會主義市場經濟體制的初步建立，是一個歷史性的標志。它不僅給社會帶來了深刻的變化，而且從根本上松動和瓦解了傳統“單位制”的根基，促使“單位制”走向解體。首先是單位利益走向獨立化，改變了單位與國家的關系。通過政企分開、政事分開，單位的利益來源發生了變化，從原來的來源于國家轉變為來源于市場。單位的命運不再由國家來決定，而是由市場來決定。這就從根本上改變了單位的價值取向，由服從隸屬于國家改變為依賴于市場，從根本上改變了國家與單位純粹的上下級行政隸屬關系，國家不可能再用行政性的手段對單位進行全方位的控制。其次，單位的功能走向專業化，改變了單位與個人的關系。適應激烈的市場競爭，單位改變了辦社會的全方位功能，把社會性的功能轉移出來交給社會。單位功能的改變，使得單位只能作為生產場所而存在，不可能再發揮對個人的全方位整合功能的作用。

“社會人”是指直接從社會中取得生活資源并對社會組織具有認同感的社會公民。“社會人”是一個相對于“單位人”的概念。居民由“單位人”向“社會人”的轉變是我國社會結構變遷中的一個必然現象。隨著市場經濟體制轉換的不斷深人和個體經濟、私營經濟的發展，出現了很多個體經營者、自由職業者，他們掌握著一定的社會財富，他們希望由社會來承擔社會整合的功能。同時，隨著城市的發展，外來人口日益增多，這些外來人口既是城市的建設者，同時又被看作是城市的邊緣人，對外來人口的管理成為城市管理中的一大難題。還有，隨著經濟體制轉型的加速，城市中出現了大批的失業者，他們脫離了原來的工作單位，走向社會成為社會人，對他們的社會保障、社會接濟由單位轉移到社會。因此，他們對社會的依賴性逐漸增強。隨著老齡化社會的到來，離開單位的老年人更需要社會的關懷和服務。

(二)公共服務的市場化

對非政府力量發展有重要影響的莫過于政府機構改革。政府機構改革是對傳統的政府管理方式、管理手段進行變革，轉變政府的職能，從而逐步實現政府、企業和社會相對分離的“小政府，大社會”的現代社會治理模式，是社會變革的主要目標取向。

政府機構改革的一項重要內容是公共服務市場化。公共服務的市場化是政府將原來壟斷的公共產品的生產權與提供權向非政府力量進行轉讓。政府確定某種公共服務的數量和質量標準，然后對外向非政府力量招標承包。在合同訂立之前，確定公共服務是一個政治過程，政治機制在起作用；在合同訂立之后，公共服務的生產則進入經濟過程，市場機制起主導作用。

我國已經確定將公共服務的市場化與政府機構改革、職能轉變統一起來，將市場機制引入到公共服務領域，在保證政府的基本職能之后，把一些原來由政府提供的服務交給市場，政府在公開、公正、公平的環境下向市場采購服務，以實現公共資源的優化配置。這就為非政府力量參與公共物品的生產提供了可能的渠道，非政府力量可以利用自己的專業優勢參與競爭，贏得發展空間。體現于：

1.非政府力量承擔了原來由政府承擔的一部分對企業和市場的監督功能，以代替政府對社會經濟活動進行監督，使政府由原先直接的微觀管理轉變為間接的宏觀管理，極大地減輕了政府的負擔，為政府職能轉變提供了廣闊的空間。

2.非政府力量通過廣泛的溝通聯系，了解和把握社會各方面的信息。這些分散的信息經過歸納、整理和加工，在篩選過濾的基礎上，經過技術的編排，形成相對集中的信息傳遞給政府，使之獲得的信息更加全面、集中和有針對性，可以使政府從繁雜的信息收集加工工作中擺脫出來，使政府的機構精簡和職能轉變成為可能。

3.非政府力量通過為社會提供各種公證服務，規范國家與社會的關系，規范社會主體之間的法律關系；通過為各種糾紛的解決提供法律前提，為社會活動提供法律的證明，使社會的存在有更多的合法性基礎。這不僅有利于促進社會的秩序化，促進法治社會的形成與發展，而且可以為政府職能的轉變提供良好的社會環境。

(三)社會中間層的形成

改革開放20多年來，我國經濟的平均年增長速度高達9%，人均國民收入翻了兩番。在這種背景下和“允許一部分人先富起來”的指導方針下，隨著所有制結構的調整，私營經濟、個體經濟發展較快，導致社會結構和社會階層發生變化和分化。新的社會階層大量涌現，其成員主要為各類白領職員、中小企業主、私營企業管理者、商人、律師、部分個體經營者、民間組織職員、媒體工作者、自由撰稿人和農村中的富裕農民等。中國社會科學院社會學研究所“當代中國社會結構變遷研究”課題組于2001年11月完成的《當代中國社會階層研究報告》認為：目前能夠歸入中間階層的就業人口所占比例約為15%左右。陸學藝.當代中國社會階層研究報告[M].北京：社會科學文獻出版社，2002：73.

據2005年度中國民營經濟發展形勢分析會透露，“十五”期間，個體、民營企業數量和資本規模大幅增加。到2005年9月，我國民營企業已達419萬戶，注冊資金總額為58 157億元，分別是2000年底的2.4倍和4.4倍；戶均注冊資金2000年為75萬元，2005年底可達近150萬元，增加了近一倍。(注：黃孟復.2005年民營經濟發展形勢報告[DB/OL].全國工商聯網.

http：//www.acfic.cn/xw/shxx/zyhd/9867.asp. )

“十五”期間，民營企業在承擔社會責任方面，如保護環境、資助教育、救災扶貧、支持西部大開發等方面發揮著日益重要作用。以民營企業為主要參與者的中國“光彩事業”實施11年以來，參與的民營企業家和港澳臺僑工商界人士達1.65萬人，興辦“光彩事業”項目約1.2萬個，投入資金800多億元，安排就業277萬人，捐資辦學和資助其他公益事業97億元，幫助538萬貧困人口解決了溫飽問題，為貧困落后地區經濟建設和社會發展做出了重要貢獻。(注：傅春榮.光彩體現社會價值[N].中華工商時報，2003-9-27(6). )

(四)民間組織有序發展，社會捐助成果顯著

至2006年底，全國共有各類民間組織34.6萬個，其中社團18.6萬個，比上年增長8.8%；民辦非企業單位15.9萬個，比上年增長7.4%；基金會1 138個，比上年增長13.9%。(注：民政部.二〇〇六年民政事業發展統計公報[DB/OL].民政網.

http：//www.mca.gov.cn/artical/content/WGJ_TJGB/2007129141632.html)

近年來，我國慈善事業進入政府全面推動階段。2005年成功召開中華慈善大會，以舉辦“中華慈善獎”評選和表彰活動為契機，向全社會發出政府支持慈善事業的信號，向公眾發出積極投入慈善事業的號召。至2006年底，全國已建立了2.7萬個經常性捐助工作站(點)，初步形成了社會捐助網絡。全年各級民政部門共接收捐贈款35.2億元，接收捐贈衣被5 803.7萬件，其他物資折款5.4億元，共有1 922.4萬人次受益。(注：民政部.二〇〇六年民政事業發展統計公報[DB/OL].民政網.

http：//www.mca.gov.cn/artical/content/WGJ_TJGB/2007129141632.html)

二、倡導非政府社會救助的著力點

公共服務的市場化和民間組織的有序發展，為非政府社會救助提供了機會。

(一)借鑒市場經濟國家和地區的有效經驗

在社會轉型或經濟波動時期，非政府的志愿服務發揮著重要的支持功能，幫助維護社會生活的穩定。它一方面發揮促進社會進步、改善社會環境、解決社會問題的作用；另一方面提供公民充實精神、陶冶心靈、完善自我的機會。因此，這種社會救助性非政府力量的發展既得到社會的認同和公民的廣泛參與，也得到政府的有效支持。

美國的民間組織在美國現代社會福利制度中起到了巨大作用。1990年美國的企業和個人共為慈善事業捐出1 230億美元，相當于國民生產總值的2.2%，有將近7%的勞動力服務于非營利組織。據統計，9 300萬美國人每周參加志愿服務平均4.2小時，合計為203億小時義務工作時間，相當于920萬個全日制職工所創造的2 010億美元的價值。英國也是很早就形成了辦慈善事業和互助的傳統。1601年英國通過了兩個著名的法律：《慈善事業法》和《貧困法》。19世紀70年代末，英國作為福利國家曾出現了較突出的社會矛盾。由于社會生活水平的提高使人們的需求多元化，對政府提供多種社會福利的期待不斷升高，但政府又沒有足夠的財力來支撐日益膨脹的社會福利事業，因此引發了諸多的社會問題。人們開始普遍關注如何讓志愿者組織發揮更大的作用。為了維護平等和正義，政府仍應保證社會福利事業所需要的資金，但提供服務的事務可以轉交給志愿機構承擔。這種組合被認為既有利于增加社會福利事業的效率，又可不損害平等，是兩全其美的方案。日本共有2 689萬個經過政府認證的公益法人，這些組織總資產為120萬億日元，總支出為22萬億日元，相當于日本國內生產總值的4.9%，相當于政府財政支出的12.3%，有2/3的公益組織接受政府補貼。香港的公益性民間組織共有九大類，包括社區發展、家庭及兒童服務、康復服務、安老服務、學齡兒童及青年服務、長期患病服務等。香港社會福利署負責提供社會保障和緊急救援服務，民間組織提供大量的直接服務，各種報表都將民間組織包括在內。香港政府用于社會福利服務方面的開支中，約2/3補助金撥給了民間服務機構。(注：陳成文.論社會慈善事業[J].理論與改革，2000(3)：25-27. )

(二)出臺《社會救助法》，實現社會救助的規范化、法制化

從國外經驗看，社會救助體系是一個正常運行的社會的必備體系，社會救助立法在社會保障的各項立法中應予以優先考慮。要充分發揮新型社會救助體系在社會保障中的突出作用，就必須盡快推動《社會救助法》的出臺，對社會救助的實施主體、對象、標準、范圍、期限、條件、監督、責任、義務等方面進行規范，使救助工作有法可依、有章可循，從而保證社會救助做到公開、公平、公正，更好地發揮社會救助工作的社會效益，切實落實《憲法》賦予公民獲取社會救濟的權利。在立法的同時，還必須強調建立救助制度的實施機制，尤其對社會救助實施過程進行嚴格監督，包括對社會救助機構及其從業人員的監督，對救助資金與實物管理的監督，對社會救助的公正度進行監督，對社會救助的效益進行監督等等。另外，要通過立法確認陷入困境的公民的受救助權，認真傾聽救助對象的聲音，鼓勵他們通過各種形式參與到社會救助工作中去，包括加強救助對象的自我組織。事實上，這種主動參與和組織的過程，不僅有利于社會救助體系的完善，而且有利于救助對象自身的能力建設。

(三)營造有利于社會救助的思想理念

現代社會救助制度的產生和發展的背后，有著深刻的思想理念作為理論支持。

1.生存權理念。“生存權，即為維持人的生存所必不可少的權利，包括生命權、健康權、物質享受權等內容。生存權基于人類的生存本能而產生，是一種自然權利，或者說是一種法前權利，即伴隨人的出生而自然產生，直至人的死亡而自然消滅的一種權利。這種自然權利和實定法規定的法定權利不同，它是天賦的、不可轉讓的。” (注：方樂華.社會保障法論[M].北京：世界圖書出版社，1999：28.) 這里所引之“生存權”僅指狹義的生存權，是指無生活能力者享有請求國家物質幫助的權利，主要是針對社會上老、弱、病、殘、幼等缺乏獨立謀生能力的公民而言的，國家有責任幫助這些弱者，使其維持基本的生活。在所有權利和自由中，生存權是一項基礎性的、前提性的權利，沒有這項權利，其他一切權利和自由都無從談起。如果生存權得不到基本保證，其他權利和自由也不可能真正實現。

2.社會共同責任理念。社會共同責任其實就是體現出一種社會成員之間的互助互濟，也就是“人人為我，我為人人”的思想。中華民族是禮儀之邦，自古以來人民群眾就有尊老愛幼、扶弱助殘的優良傳統，有同情人、愛人和施惠等美德。早在3 000年前，孟子就提出“守望相助，出入相支，疾病相持”的主張。中國歷代都在民間設有不同形式的慈善公益團體，從事社會教化、兒童保護、老年人和殘疾人服務等社會救助活動。即使是社會保障制度日漸成熟的現代社會，古老的、自發的互助互濟行為依然存在于社會之中，成為社會保障的一種補充。雖然國家對于保障社會成員的基本生活負有義不容辭的公共救助義務，但社會成員之間也有道義上的責任。

一個社會中社會救助體系是否完善，社會救助的水平是否適當，本質上取決于社會公民的社會互助互濟意愿和行為，而必要的機制建設則有助于強化社會互助互濟，可以促使整個社會環境達到和諧。國家通過立法，大力提倡和發展社會慈善事業，動員社會力量共同救助貧困對象，幫助貧困地區發展經濟、文化，從而提高整個社會的經濟發展水平。這對于像我國這樣一個人口眾多、地區經濟發展極不平衡、國家財力又極為有限的發展中國家來說，尤為重要。

(四)大力培育慈善組織

慈善事業本質上是民間的事業，因此，對我國而言，承認慈善組織的獨立社會地位，扶持諸如慈善基金會之類的社會公益組織或團體，并讓其沿著民營組織的規范化道路發展下去，顯得十分必要。《基金會管理條例》鼓勵民間慈善事業發展的，在政策上給予了進一步的放開。這樣，以后我國會有更多的企業基金會、社區基金會、個人基金會成立，同時也為今后實施遺產稅制度奠定了基礎。

發展我國的慈善事業，需要從制度上加以完善。制定更加優惠的稅收政策，加強慈善資金的籌集和管理，提高基金的公信度，都將極大地推動著我國慈善事業的健康發展。一是稅收政策優惠。慈善事業作為民營公益事業，需要國家在政策上的扶持。遵循西方發達國家的慣例，制定相應的稅收政策，對企業的慈善捐獻給予免稅待遇，對富人的所得或遺產征收超額累進稅，鼓勵并促使企業及富人熱心慈善事業，并對有關慈善組織給予必要的財政扶持，以此推動我國慈善事業的發展。二是募集資金的管理和使用的規范監督。慈善事業的捐獻制與民營性特征，以基金會為組織形式慈善組織，決定了對慈善組織及其運作必須實行規范化管理。為此，國家應當制定《慈善事業法》及相應的法律、法規和政策，從法制上統一規范慈善事業的性質、組織形式和具體的運作程序，以及接受捐獻、善款管理、實施救助中的紀律，同時明確政府監督部門與社會協調機構，并通過政府與社會協調機構的監督確保慈善組織的運作符合法制規范。同時，要重視和培養基金會從業人員的道德素質，加強社會監督。

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