民族區域自治權的憲政解讀

【摘 要】自治權是民族區域自治與《民族區域自治法》的核心，是憲法賦予民族自治地方自治機關的法定權力民族自治地方的自治機關能否依法行使自治權，是考核民族地區憲政實施真偽的“試金石”。我國是單一制國家，國家權力集中于中央政府，地方各級政府統一服從中央政府的管轄。而民族地區憲政只是國家憲政結構的子系統，這決定了民族地區憲政建設必須要與國家的憲政結構相匹配，受國家憲政體制的制約，不能逾越國家憲政體制設定的邊際。

【關鍵詞】憲政；自治權；民族區域自治

【作 者】黃元姍，湖北民族學院法律系副教授。湖北恩施，430000；張文山，廣西大學法學院教授。廣西南寧，530004。

【中圖分類號】 K633.2 【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1004-454x(2007)01-0012-007

Unscrambling on the Autonomy of Ethnic Region Based on the ConstitutionalismHuang Yuanshan， Zhang Wenshan

Abstract: The article is unscrambling the autonomy of ethnic region based on the constitutionalism. The issue of autonomy is the core of ethnic regional autonomy and Law on Ethnic Regional Autonomy， the autonomy is a legal right endowed by constitution to the autonomous organ in ethnic region. So whether the autonomous organ in ethnic region can exercise the autonomy decides on the implement of constitutionalism in ethnic region. Our country is a state with the system of singularity， the state rights are fasten on the central government， and all level local governments must submit to the domination of the central government with unification. While the constitutionalism in ethnic region is only a subsystem of the structure of state constitutionalism， which decides that the construction of constitutionalism in ethnic region must match to the structure of state constitutionalism， and is restricted by the state constitutionalism system without overstepping the limit set by the state constitutionalism system.

Key words: constitutionalism; autonomy; ethnic regional autonomy

自治權問題是民族區域自治與《民族區域自治法》的核心問題，自治權是憲法賦予民族自治地方自治機關的法定權力。從法律而言，自治權是一種在社會團體內，經過團體內多數人認可或默示的，合法的、獨立自主行使具有約束力和支配力的一種權力，自治權是通過“章程”規定而行使的。根據《憲法》和《民族區域自治法》的規定，自治權在我國的概念可以表述為：民族自治地方的自治機關，在國家憲法和民族區域自治法及其他法律授予和規定的權限內，結合當地民族政治、經濟和文化的特點，自主地行使管理本地方、本民族內部事務的一種特定的民族權力和國家權力。民族區域自治制度是自治權的載體，沒有民族區域自治也就沒有自治權可言。

一、民族區域自治權憲政解讀的涵義

(一)民族區域自治是憲法規定的一項基本政治制度

《憲法》第四條規定：“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法的權利和利益，維護和發展各民族的平等、團結、互助關系。”“各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。”《民族區域自治法》是實施憲法規定的民族區域自治制度的基本法律，在序言中明確宣稱：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家。民族區域自治是中國共產黨運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策，是國家的一項基本政治制度。”這表明民族區域自治是憲法規定的一項基本政治制度。

民族區域自治，是獨具中國特色的解決國內民族問題的政治制度，它既符合馬克思主義關于解決多民族國家國內民族問題的基本原則，又符合中國的具體國情與歷史傳統。

我國民族區域自治，是將民族要素與區域要素有機地結合起來。民族要素專指少數民族，區域要素是指以少數民族聚居區為基礎而實行自治的空間區域，這不是主觀劃分的結果，而是根據長期的歷史事實確定的。這兩個要素不能分離，分開了就成為，或者是單純的民族自治，或者是單純的區域自治。“在這二個要素中，民族居于主導地位。離開了民族，民族區域自治當然無從談起。但是，區域也是必定要有的。否則，自治就成了空中閣樓。”^①因此，與民族自治和地方自治相比，民族區域自治具有以下特點：

第一、民族自治地方的不可分離性。中國實行的民族區域自治，是在國家統一領導下各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權的制度。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分，自治機關是國家的一級地方政權機關。

第二、自治權的廣泛性與真實性。民族化是民族區域自治的表現形式與標志，也是區別于地方自治的標準。自治權利是民族區域自治的核心與本質。所以，沒有民族化和自治權，也就沒有民族區域自治，即使有也是徒有虛名而已。自治權的廣泛性表現在二方面：一是法律規定自治權包含的內容與范圍，是非常廣泛的。根據《民族區域自治法》的規定，自治權的行使涉及民族自治地方的立法、行政、司法諸領域。二是從能夠享有自治權的少數民族來說，也是非常廣泛的。全國55個少數民族中已有44個民族建立了自治地方，實行區域自治的民族人口占少數民族人口的71%以上，民族自治地方的面積占全國國土總面積的64%左右。此外，作為民族區域自治的一種重要補充形式，還建立了1173個民族鄉。11個因人口較少且聚居區域較小而沒有實行區域自治的少數民族中，有9個建有民族鄉。^②

至于雜居、散居在全國各地1300多萬少數民族的民主權利，也受到憲法和法律的保障。自治權的真實性也表現在二方面：一是不僅從法律條文上規定了各民族一律平等，而且在解決歷史上遺留下來的，各民族事實上的不平等，取得了令人矚目的成就。民族自治地方的政治、經濟、文化事業和各民族人民的生活質量得到空前發展。一些少數民族的生產力水平發生歷史性的跨越，可以說是歷史上任何時代都不能比擬的。二是根據憲法和民族區域自治法的規定，大批少數民族干部擔任了人大常委會和政府的領導職位，確保實行民族區域自治的少數民族真正當家作主，行使管理本民族和本地區事務的權力。目前，全國各自治區的主席、自治州的州長、自治縣(旗)的縣長，全部由實行區域自治的少數民族公民擔任。

第三、自治機關的雙重性。一方面，自治機關是一級地方國家權力機關，是一級地方政府。它和一般的地方國家權力機關一樣，履行憲法賦予地方政府的職權，都實行人民代表大會制度和民主集中制原則；自治機關的產生、任期與職權，和行政地位相同的一般地方國家機關一樣；民族自治地方的人民政府與一般地方的人民政府一樣，都是國務院統一領導下的國家行政機關。另一方面，民族自治地方的自治機關又享有憲法和民族區域自治法賦予的自治權，是自治團體，這是一般地方國家機關所不能享有的。

(二)民族區域自治是中國憲政建設的重要內容

“民族區域自治，作為黨解決我國民族問題的一條基本經驗不容置疑，作為我國的一項基本政治制度不容動搖，作為我國社會主義的一大政治優勢不容削弱。”^③因為，民族區域自治制度是發展社會主義民主、建設社會主義政治文明的重要內容，是各族人民建設中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興的重要保證。在國家統一領導下實行民族區域自治，體現了國家尊重和保障少數民族自主管理本民族內部事務的權利，體現了民族平等、民族團結、各民族共同繁榮發展的原則，體現了民族因素與區域因素、政治因素與經濟因素、歷史因素與現實因素的統一。由此可見，完善民族區域自治，既是中國憲政建設的重要內容，也是民族地區憲政建設的重要內容。

二、自治機關自主行使自治權是民族地區憲政建設的關鍵

(一)自治權的性質與憲政實質

從性質而言自治權是公權，即公共權力。它所表示的意志與利益并非是個人的，而是團體的(民族共同體或區域共同體)意志和利益。它要求在某一特定區域內(或共同體內)構成最高政治權威。在主權國家沒有出現以前，自治權是氏族共同體的公共機構行為的結果。氏族公共機構是自治權行使的主體，“公共機構時常伸入社會內部，或是把它的某些部分合并到公共機構中來，或是它的某些部分變為統治實施的對象；它們這樣做是為了減少社會環境的動亂和復雜性，并使它以及它們與它的關系穩定。它造成一種使一個行政機構更加舒適和自然地，對一種既定的社會利益加以控制的形勢，而不是把它看作一個自主的實體或者作為與它討價還價的一個組成部分” 。^④這是早期氏族共同體生存發展的必然結果。氏族公共機構行使的公共權力(自治權)，是體現氏族成員最大利益的，個人意志和利益是寄于這種公共權力之中的。“人們不是生來就有自由和平等權利的，但他們生來卻是集體的一個成員，并且由于這個事實他們有服從維護和發展集體生活的一切義務”。^⑤也可以說，這時的自治權就是個人自由權的體現，是一種自然權力。但是，主權國家出現后，若干民族共同形成國家共同體，民族自治權的外延受到限制，自治權就從屬于國家主權、服從于國家主權了，使之具有國家權力的性質，是國家權力讓予的一部分。

從憲政實質而言，自治權不能完全等同于國家權力，它是國家授予權力主體的在一定民族或一定空間范圍內的一種自主管理權利。

自治權隨著其載體自治共同體的變化，其內涵也在改變。“在民族自治的體制下，自治權的性質是一種單純地自主管理本民族內部事務的權利，不具有國家權力的性質，其權力外延是民族共同體的邊緣，超出這個邊緣就無效了。當它是區域自治(地方自治)體制時，自治權是一種管理地方的自主權，它的外延不是以民族共同體而是以地區的行政邊緣來界定，即自治權是在一定空間內行使的自主權利。由于我國實行的是民族區域自治體制，既不是單純的民族自治，也不是單純的地方自治，是民族自治與地方自治的有機結合。因此，自治權的性質就具有雙重性，既有自主地管理本民族內部事務的權力，又有管理本地方事務的權力，是民族自治權力與地方國家權力的疊加”^⑥。因為，民族區域自治地方的自治機關，既是實行區域自治的民族的自治機關，又是一級地方國家機關。

(二)自治權的內容

自治權的內容，是指自治權所涉及的事權，即權限，是具體體現自治權的實質內容，自治權的多少、自治權限的大小，都是由自治權的法律內容來規定的。在一些教科書和著作里，對自治權內容的分類劃分，尚未形成統一的定論，因此各有差異。有的劃分為三大類，有的劃分為若干項目。總之，劃分的原則基本上是按照憲法和民族區域自治法中，關于自治權設定的條款來分類的，有的一條一項，有的若干條一項。這些劃分的方法，總體上感到比較機械，沒有充分認識自治權的本質屬性。

我國的民族區域自治制度，是民族自治與區域自治的有機結合。也就是民族自治地方的自治機關，既是民族自治的公共團體，又是單一制國家結構形式下的一級地方國家機關。自治權既體現民族自治的屬性，又體現地方自治的屬性。所謂民族自治的屬性，就是自主地管理本民族內部的事務。所謂地方自治的屬性，就是一級地方國家機關的國家權力的屬性，即自主地管理本地方內部事務的權利。所以，一般對自治權內容的分類，是以“本民族內部事務”為出發點的，突出的是民族自治。因而，將自治權的內容劃分為，立法自治權、人事管理自治權、經濟財政管理自治權、教育文化管理自治權、民族語言文字管理自治權、人口及計劃生育管理自治權和體育管理自治權等。這樣分類的缺陷是顯而易見的，沒有從地方國家機關和地方行政區域及一級地方政權機關的整體上把握自治權的本質屬性。“民族區域自治是以民族自治為基礎的，區域自治是以民族自治為特質的。并不是在民族區域自治地方自治機關的權限中，有一部分是屬于自治權的范疇，而有一部分則不是。這樣就割裂了民族自治地方作為一級地方國家行政區劃的屬性，也就成為一種地方行政區劃內的“有限自治”了，這就大錯特錯了”^⑦。

自治機關的自治權，是由憲法賦予的、民族區域自治法具體規定的，其權限涵蓋了民族區域自治地方作為一級地方國家機關的全部權利。如果分類的話，應該是民族區域自治地方的立法自治權、行政自治權和部分司法自治權。自治權的法律內容具體劃分是：

(1)立法自治權。所謂立法自治權，是指民族自治地方的人民代表大會依法擁有的立法自治權。立法自治權的內涵是，自治機關依照憲法和法律的原則，結合本民族、本地區政治、經濟、文化的特點，按照法定程序，制定具有民族特點和地方特色的規定性文件。其表現形式可以分為四類：

第一、制定自治條例、單行條例的立法權。制定自治條例、單行條例是民族自治地方的人民代表大會根據憲法、民族區域自治法賦予的自治權。《憲法》第一百一十六條規定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例”。《民族區域自治法》第十九條重復規定了憲法這一條款。自治條例是民族自治地方的人民代表大會，根據憲法和民族區域自治法的原則，依照自治地方的政治、經濟、文化的特點，制定的自治法規，可以說是民族自治地方的“小憲法”，自治區的自治條例具有國家法的性質，是憲法有關民族區域自治制度和民族區域自治法規定的民族化與區域化的結合體。

第二、制定變通或補充規定的立法權。這是指民族自治地方的自治機關，從本民族自治地方的實際情況出發，對于不適合本民族、本地方實際情況的法律、行政法規、地方性法規有權作出變通或補充規定，甚至作出停止執行的規定。這是對民族自治地方的自治機關立法自治權的擴展和延伸，從廣義上講也是屬于立法自治權的范疇。行使這項權利的主體，可以是民族自治地方的人民代表大會或它的常務委員會，也可以是民族自治地方的人民政府。

第三、制定地方性法規定的立法權。民族自治地方的自治機關，既是民族自治機關，又是一級地方國家機關。《憲法》第一百一十五條規定：“自治區、自治州、自治縣(旗)的自治機關行使憲法第三章第五節規定的地方國家機關的職權，……”。因此，民族自治地方的人民代表大會和它的常務委員會，在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，有權制定地方性法規。這也是民族區域自治地方自治機關行使立法自治權的范圍，不應該將它排除在立法自治權之外。

第四，制定政府行政規章的立法權。這是指民族自治地方的人民政府，根據憲法、民族區域自治法和法律規定的原則，結合本行政區域內的實際情況，可以制定政府行政規章的權力。

(2)行政自治權。所謂行政自治權，是指民族區域自治地方人民政府，在本行政區域內行使行政管理方面的自治權，按照憲法和民族區域自治法的規定，民族自治地方自治機關享有以下幾方面的自治權：

第一、自治機關在管理公共事務方面的自治權。這是涉及自治地方、自治民族有關公共事務方面行使的權限。具體可分為：①人事管理自治權。②有組織地方公安部隊的自治權。③管理流動人口的自治權。④實行計劃生育的自治權。⑤環境保護的自治權。

第二、經濟管理自治權。所謂經濟管理自治權，是民族自治地方的自治機關，自主地安排和管理本地方內經濟建設事業的權利，具體包括以下幾個方面的權限：①根據本地方的特點和需要制定經濟建設方針、政策和規劃。②根據法律規定和本地方經濟發展的特點，合理調整生產關系，改革經濟管理體制。③依照法律規定，管理和保護本地方的自然資源，確定本地方內草場和森林的所有權和使用權，對可以由地方開發的自然資源，優先合理開發利用。④根據本地方的財力、物力和其他具體條件，自主地安排地方基本建設項目。⑤自主管理隸屬于本地方的企業、事業。⑥經國務院批準，自治機關可以開辟對外貿易口岸，開展邊境貿易，享受國家的優待。

第三、財政稅收管理自治權。財政稅收管理自治權，是自治機關依照法律規定的權限，在自治地方的財政管理體制、財政收入和支出以及屬于自治地方稅收管理方面所享有的自治權。

自治機關享有財政稅收方面的自治權的法律內容，大致可以分為：①財政稅收體制方面的自治權。②財政收入與支出方面的自治權。民族自治地方的財政收入與支出的項目，由國務院按照優待民族自治地方的原則規定。③稅收方面的自治權。

第四、教育文化等方面的自治權。這是民族自治地方自治機關，在教育文化等方面，行使自主管理的權利。具體內容可分為：①教育管理自治權。②科學技術管理自治權。③使用語言文字的自治權。④文化管理自治權。

第五、醫療衛生、體育管理的自治權。《民族區域自治法》在自治權一章，分別規定了民族自治地方的自治機關在醫療衛生管理和體育管理的自治權。

(3)部分司法自治權。這里所謂部分是指與一般地方相比，民族自治地方的自治條例、單行條例、變通規定和補充規定是司法機關適用的法律。同時，在司法機關的組成和司法程序上體現了民族區域自治的原則。

(三)上級國家機關保障自治機關依法行使自治權

設計什么樣的制度體系，使上級國家機關保障民族自治地方的自治機關依法行使自治權，是民族地區憲政建設需要研究的一個問題。2005年5月27日，胡錦濤在中央民族工作會議暨國務院第四次全國民族團結進步表彰大會上的講話中指出：“堅持和完善民族區域自治制度，切實貫徹民族區域自治法，充分保證民族自治地方依法行使自治權，切實尊重和保障少數民族的合法權益。……中央和國家機關各部門，地方各級黨委和政府，要帶頭學習貫徹、模范遵守執行民族區域自治法，把遵守執行民族區域自治法作為自己必須履行的職責。” 上級國家機關充分尊重民族自治地方的自治權，并依法履行其職責是民族自治地方得以順利行使自治權的重要保障。根據《民族區域自治法》的規定，支持、幫助民族自治地方加快發展，縮小與經濟發達地區的差距，屬于上級國家機關的一項法定義務。

(四)自治機關依法、民主行使自治權

自治權是一項公共權力，行使自治權的主體只能是民族自治地方的自治機關。而自治機關只在民族區域自治地方才能設立。民族區域自治地方，是國家行政區劃的具體形態，從行政層級上分為自治區、自治州、自治縣(旗)三級民族自治地方。目前為止，全國有5個自治區，30個自治州，120個自治縣(旗)，共155個民族自治地方。民族區域自治法第15條規定，民族自治地方的自治機關是自治區、自治州、自治縣(旗)的人民代表大會和人民政府。自治地方的各級人民代表大會，包括它的常務委員會；自治地方的各級人民政府包括其所屬的工作部門。《憲法》和《民族區域自治法》規定，民族自治地方設立自治機關，自治機關是國家的一級地方政府機關。因此，自治機關是我國國家機關體系中的重要組成部分。

民族自治地方自治機關是行使自治權的主體，自治機關行使自治權的行為是一種法律行為。從權力角度說，自治權是自治機關的職權。自治機關是國家的一級地方政權機關，在其行使職權的時候，具有國家強制力的特征。自治機關行使自治權既是權利行為，又是具有義務的行為。換言之，自治機關既有權行使自治權，又必須行使自治權。如果不行使，就損害了國家利益和民族自治地方的利益，是違反憲法和民族區域自治法的行為。因此，憲法和民族區域自治法規定了，自治機關行使自治權的一般原則。具體是：

第一、依法行使自治權的原則。自治權是民族自治地方自治機關行使的特定的、法定權力。所謂依法行使自治權的原則是指，法律為民族自治地方的自治機關設定了一系列的自治權利，并同時規定了相應的行使自治權的法定條件和程序，這在設定每一項自治權時就已明確規定。如民族區域自治法第33條規定：“民族自治地方的自治機關對本地方的各項開支標準、定員、定額，根據國家規定的原則，結合本地方的實際情況，可以制定補充規定和具體辦法。自治區制定的補充規定和具體辦法，報國務院備案；自治州、自治縣制定的補充規定和具體辦法，須報省、自治區、直轄市人民政府批準。”這一條款主要是規定了自治機關行使有關財政開支自治權的原則，涉及的是自治機關制定各項開支標準、定員、定額的補充規定和具體辦法。自治區域自治法規定行使這項自治權的法定條件是：一要根據國家規定的原則；二要結合本地方的實際情況。這是行使這項自治權的法定條件，也就是說，如果不按照法定條件規定的內容行事，是無效的。同時，民族區域自治法又規定了，行使這項自治權的程序原則，即自治區制定的補充規定和具體辦法，自治機關可以自主決定，但須報國務院備案。那么，自治州、自治縣(旗)制定的補充規定和具體辦法，須報省或者自治區人民政府批準。也就是自治州、自治縣(旗)的自治機關有權制定，但無權批準生效，而批準機關是省或者自治區人民政府。

第二、維護國家民族法制的原則。民族法制是國家法制的重要組成部分，維護國家民族法制的原則，就是民族自治地方的自治機關，在行使自治權的時候要按照民族法制的原則進行操作。這是憲法和有關法律的特別規定，應當學會運用。一方面，對妨礙或阻撓行使自治權的行為，要堅決予以抵制。另一方面，自治機關行使自治權不得超越法律規定的權限和范圍，要維護國家法制的統一性和嚴肅性。

第三、有利于發展經濟文化的原則。設立自治權、行使自治權，目的在于民族自治地方的自治機關能夠積極、主動、平等地領導民族自治地方加速經濟文化的發展，盡快趕上和縮小民族自治地方與發達地區的差距。但是，自治權的法律規定本身，不可能規定行使它的具體細則，只是從原則上和程序上作了規定。這就要求民族自治地方的自治機關，根據憲法和民族區域自治法的原則，按照本地方、本民族的特點和具體情況制定自治條例和單行條例，制定符合本地方實際情況和行之有效的行政規章、決定、決議等，使憲法和民族區域自治法的原則具體化，促進民族自治地方的社會、經濟和文化的發展。

三、民族地區憲政是國家憲政結構的子系統

我國是單一制國家體制，國家權力集中于中央政府，地方各級政府統一服從中央政府的管轄。而民族地區憲政只是國家憲政結構的子系統，這決定了民族地區憲政建設必須要與國家的憲政結構相匹配，受國家憲政體制的制約，不能逾越國家憲政體制設定的邊際。如《民族區域自治法》規定：自治機關是國家的一級地方政權機關。民族自治地方的自治機關實行民主集中制的原則。“民族自治地方的自治機關必須維護國家的統一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執行”。這里明確設定的邊際，一是自治機關是國家的一級地方政權機關，因此必須維護國家的統一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執行；二是民主集中制的原則是國家憲政體制的基本原則之一，《憲法》第三條規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”。所以，民族地區的憲政建設是不能突破“民主集中制”的原則，只能在民主集中制的體制下，來設計自治機關權力運行的程序。由于民族地區憲政是國家憲政結構的子系統，決定了民族地區憲政建設又具有特殊性，這是與一般地方政權體制相比較而言的。這個特殊性就是，民族地區的政府體制是民族區域自治制度，自治機關享有法定的自治權利。可見，民族地區憲政建設，就是在國家憲政結構下如何完善民族區域自治制度這個子系統。

從本質上講，民族區域自治制度是一種在單一制國家內的局部分權體制，也就是一種具有民族特性的獨具中國特色的地方自治體制。地方自治是近代憲政的有機組成部分，“無論對任何一種憲法體制來說，都需要把地方自治和地方分權問題作為民主國家不可或缺的內容，予以明確定位”。^⑧“地方自治可定義為，國家特定區域的人民，由于國家授權或依據國家法令，在國家監督下自行組織法人團體，用地方的人力財力物力自行處理自己的事務的政治制度。”^⑨民族區域自治就是由國家授權，在各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。國家是民族區域自治的發動者，發動形態為國家的憲法和法律，民族區域自治的發動形態是民族區域自治法和自治條例與單行條例。自治權能否真正落到實處，關鍵在于中央與民族自治地方在國家權利上的劃分。這樣就必然涉及到權利劃分的原則、權限、及方式等問題。

從邏輯上說，自治權的權限在單一制的國家結構中，應該是一種一般地方國家機關不能享有、或沒有的權利。如果設定的自治權限也是一般地方國家機關享有的權限，那就是一般的普通權利，而無所謂自治權了。從本質上講，民族區域自治地方的自治機關，是既享有一般地方國家機關的權利，也享有一般地方國家機關不能夠享有的自治權利。如果從權限量度上給定一個區間，以我國具體情況形象地說，自治權應該是一種小于香港、澳門特別行政區的權利，大于一般地方國家機關和經濟特區的權利。因此，民族區域自治法對自治機關的自治權的設定，應該是設定一般地方國家機關享有的普通權利以外的、由自治機關獨享的權利。

自治權的劃分，是涉及法律怎么樣具體規定，民族自治地方的自治機關與上級國家機關之間在立法、行政、司法等事權上的劃分。這是一個十分復雜和敏感的問題，它涉及一系列具體事權的分割。而就“具體權事”而言，它是一個處于動態的概念，不是靜態的。顯然，這不可能由憲法或民族區域自治法來解決。因為，憲法只能規定設制自治權的基本的、一般的原則。雖然，民族區域自治法是對憲法有關民族區域自治制度的具體規定，但從其立法效果來看，仍然是對憲法原則的一種原則化處理。結果是過于原則化，彈性太大，表達不夠準確，在實踐中難于實施。

民族區域自治還體現了國家與少數民族關系的深刻思考。法國憲法學家讓—瑪麗·篷蒂埃說道：“在法國憲法史上，國家與個人的關系始終是人們思考和辯論的內容。特別是在基督教的影響下，人們一直認為國家是因為個人(或個體)而存在的，而不是相反；最高價值或終極價值是人，而不是其他。這種思想自然導致承認平衡砝碼的合法性。而地方分權就是這種平衡砝碼之一”。^⑩因此，承認民族自治地方的自治權是國家和少數民族之間關系的平衡器，民族自治地方自治權可以分散過度的中央集權，后者是國家主義觀念的集中體現。但是，“隨著社會的發展，經濟、政治及觀念上的變化促使各要素進行重新整合。科技發展和全球化趨勢進—步壓縮空間，政府職能轉化引發的社會事務的增多釋放和增加了更多的權力，打破了原來由中央政府和地方政府壟斷權力和社會資源的狀態，擴大了參與主體的范圍，中央地方關系的格局也隨之發生了變化。”^[11]從各國調整中央地方關系的發展趨勢看，原來權力集中的國家開始下放權力，原來過于分散權力的國家加強了中央控制和地方監督。鄧小平曾很有遠見地指出：“權力要下放，解決中央和地方的關系，同時地方各級也都有一個權力下放問題。”^[12]

民族地區憲政建設，就是以中央與民族自治地方利益上的對立作為解決中央地方關系的觀念前提，發展和確保民族自治地方自治權力的實現，在堅持國家主權和國家統一原則的前提下，尊重民族自治地方各民族公民的意愿，滿足他們的參與愿望，實現生動、活潑的地方生活。同時，在面臨經濟全球化和政治民主化潮流過程中，使民族地區憲政與國家憲政結構相匹配，同時它的完善與建設有賴于國家整體憲政的建設與完善。

注 釋：

① 王天璽著：《民族法概論》，225頁，云南，云南人民出版社，1988。

② 國務院新聞辦公室：《中國的民族區域自治》白皮書，2005年2月28日發表。

③胡錦濤：2005年5月27日，在中央民族工作會議暨國務院第四次全國民族團結進步表彰大會上的講話。

④賈恩弗蘭科·波齊，《近代國家的發展》，133頁，北京，商務印書館，1997。

⑤狄驥，《憲法論》，153頁，北京，商務印書館，1959。

⑥張文山，《自治權法論》，58頁，廣西，廣西民族出版社，1999。

⑦張文山：《自治權法論》，58頁，廣西，廣西民族出版社，1999。

⑧[日]杉原泰雄：《憲法的歷史》 ， 187頁，北京，社會科學文獻出版社，2000。

⑨鄭賢君：《地方自治學說評析》，載《首都師范大學學報(社科版)》，2001(2)。

⑩[法]讓—瑪麗·蓬蒂埃：《集權與分權：法國的選擇與地方分權改革》，載《中國行政管理》，1994(4)。

[11]鄭賢君：《地方自治學說評析》，《首都師范大學學報(社科版)》，2001(2)。

[12]鄧小平：《關于政治體制改革問題》，載《鄧小平文選》，第三卷，177頁，北京，人民出版社，1993。

〔責任編輯：覃乃昌〕