我國檔案保管期限表編制實踐的歷史回顧與思考

我國的檔案保管期限表的編制實踐歷史，回顧起來主要有三個重要階段。第一階段是從建國初期到20世紀60年代，該階段的標志性成果是1955年3月發布的由蘇聯專家米留申編著的《中華人民共和國各部及其他機關、團體、企業活動中所形成的標準文件材料保管期限簡短一覽表（草案）》；第二個階段是20世紀80年代至20世紀末，該階段的標志性成果是1987年4月國家檔案局發布的《文書檔案保管期限表》；第三個階段是21世紀初至現在，該階段的標志性成果是2006年12月18日國家檔案局發布的《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》。回顧我國檔案保管期限表的編制歷史，可以使我們通過總結歷史經驗，了解我國所走過的檔案保管期限表編制實踐道路，揭示檔案保管期限表編制工作的特點和規律，并為今后進一步完善和發展我國的檔案保管期限表體系，提供可資參考的思想和理論。

第一階段的主要經驗和成就

從建國之初到20世紀60年代，在蘇聯專家的幫助下，我國成功地編制出了《中華人民共和國各部及其他機關、團體、企業活動中所形成的標準文件材料保管期限簡短一覽表（草案）》（以下簡稱《一覽表》）。該階段的主要經驗和成就可以歸納為以下幾點：

第一，明確了檔案保管期限表的基本結構。從《一覽表》的內容結構看，它主要包括“說明”、“目錄”、“一覽表”和“附注”等四個組成部分。可以說，這個保管期限表的結構體系是比較完備的。

第二，明確了定量劃分檔案保管期限的方法。《一覽表》把檔案的保管期限劃分為五個檔次，即永久、1年、3年、5年和10年，比較科學地用定量的方法，確定了需要定期保管的檔案的保管期限。

第三，體現了可操作性的編表原則。《一覽表》一共列舉了14類347個條款，每個條款的概括都力求簡單明確，沒有模糊性的規定。

第四，條款的分類比較合理。《一覽表》將所有的條款依據其所反映的問題和主題性質，進行了明確分類。其14個類別分別是：領導、指導與監督類，組織問題類，計劃類，財政類，統計與報表類，干部問題類，勞動問題類，科學研究工作類，建筑、重建與大修建類，供給、推銷與倉庫管理類，行政事務問題類，法權問題類，出版類，檔案、文書、圖書類等。可以說，類別清楚、明了，便于查用和參考。

第五，說明了檔案鑒定的基本方法。在“說明”部分，該表明確指出：“確定標準文件材料之保管期限時，應逐頁審查每份文件。僅就卷皮的標題與目錄，來確定文件材料之科學、歷史與實際價值以及規定其保管期限是應禁止的。”這實際上就是我國檔案管理理論中關于“直接鑒定法”的比較早的說明。

第六，說明了期滿檔案的處置方法。該表指出：在檔案保存已滿所劃定的保存年限后，應在機關專門的鑒定委員會的會議上審查，待案卷經過逐頁審查后才能解決將該種文件提出銷毀或尚須留存一些時期的問題。

第七，提出了保證檔案保管期限表施行的具體要求。即要求各機關、團體和企業制定的本單位“文書處理與檔案工作暫行辦法”中，應具備檔案保管期限方面的內容。

從上述分析中，我們不難看出：這一階段的檔案保管期限表的編制實踐確實有許多經驗值得我們學習和繼承。特別是在檔案保管期限表的編制實踐中應當堅持科學、合理、可操作、可量化等方面的原則。只有在檔案保管期限表的編制實踐中始終堅持這些有效的原則，才能使檔案保管期限的劃分工作得以順利進行，否則就會走彎路。

第二階段的主要經驗和成就

我國檔案保管期限表編制實踐的第二個階段，開始于20世紀80年代，截止于20世紀末，該階段的標志性成果是1987年12月4日國家檔案局發布的《文書檔案保管期限表》。這個《文書檔案保管期限表》是國家檔案局對1983年制定的《文書檔案保管期限表》進行修訂后重新發布的，其編制和實踐經驗可以總結為以下幾點：

第一，將以往的定量劃分檔案保管期限的方法改為定性劃分，規定文書檔案的保管期限為永久、長期和短期三種。長期為16年至50年左右，短期為15年以下。雖然規定了長期和短期檔案的保存年限，但是在實際工作中，長期檔案實際上都要保存50年，短期檔案都要保存15年。在這種導向下，全國大部分機關和企事業單位的檔案保管期限表的編制采用了定性劃分保管期限的做法。這種做法目前已經被我國的檔案管理實踐證明存在著較大的缺陷，也違背了檔案價值鑒定的“效益性原則”的要求。盡管劃分保管期限的人可以比較容易地對檔案的保管期限作出決定，但是人為性和彈性過大，導致的鑒定結果往往是“兩頭小中間大”，即永久的少、長期的多、短期的少。今天回顧起來，這種保管期限的劃分方法基本上屬于“粗放型”的管理手段，它也使我們的檔案鑒定專業化進程受到了嚴重影響，因為專業化的檔案價值鑒定最基本的要求就是操作標準要細化。當然，第一階段蘇聯專家米留申的定量劃分檔案保管期限的思想也并非完全被否定了，我國的《會計檔案保管期限表》就一直采用定量劃分檔案保管期限的做法。

使文書檔案的保管期限劃分方法由最初的定量轉變為定性的歷史原因，筆者認為主要是思想觀念落后。一些政策制定者認為檔案保管期限的量化尺度和標準難以確定，即使確定了也很難保證準確。其實，這樣的思想和認識直到今天依然還為一些同志所堅持。那么事實真的如此嗎？通過許多國家的檔案鑒定實踐證明，定量的方法不僅可行，而且會給檔案管理效益的改善創造條件。只要看看其他國家編制和執行的檔案保管期限表，就不難發現他們主要采用的就是定量的方法。那么是不是不能做到準確呢？對于這個問題，我們認為應當采取辯證的方法來看待，一方面無論是定量的還是定性的方法，都很難保證十分準確，因為影響檔案保存價值的因素不是一成不變的，所以沒有任何人敢保證檔案的鑒定只進行一次就可以萬事大吉了，從各國的鑒定經驗來看，檔案的鑒定需要進行多次。比較兩種劃分檔案保管期限的方法，如果采用定性的方法，長期檔案要等保管期滿50年才能進行再次鑒定，短期檔案需要保管期滿15年才能進行再次鑒定；而定量劃分檔案的保管期限，則每隔5年或10年就可以進行一次期滿檔案的鑒定。

對期滿檔案的鑒定，我們可以依據利用經驗和合理預測進一步判斷有關檔案是否需要繼續留存還是可以剔除。檔案發揮作用的時間長短不同，即使是長期或短期保存的檔案也是如此。例如，有的長期檔案發揮作用的時間可能只有20年，但是按照定性劃分保管期限的做法，則要等到保存期滿50年才能進行再次鑒定，期間有30年的時間是屬于無效管理期。因為長期保存和短期保存的檔案數量龐大，所以如果從宏觀上來計算，那么每一年因無效管理所造成的經濟損失將是非常可觀的。因此，堅持檔案價值鑒定的效益原則，必須要對檔案的保管期限作定量劃分，即使有些檔案的保管期限目前劃分得不夠準確，待到期滿后依然有改正的機會。

第二，將以往的細化條款改為概括性的抽象條款。在1987年的《文書檔案保管期限表》中，我們可以看到“主要文件材料”、“其他文件材料”，“典型材料”、“一般材料”，“重要的”、“一般的”，“影響大、問題嚴重的”等等含糊不清的抽象程度過高的詞匯，導致相關條款在實踐中的運用結果通常是不令人滿意的。所以，長期以來我國的檔案鑒定人員所反映的“條款太粗”、“操作不方便”、“執行過程中彈性太大”等問題，其實都源于檔案保管期限表編制得不夠科學。

第三，條款數量由多變少。1987年的《文書檔案保管期限表》只有一級條款33個，二級條款47個，三級條款5個，條款總量為85個。這同1955年3月蘇聯專家米留申著的《一覽表》相比，條款總量減少了262個。在實踐中，由于條款數量少，給從事實際鑒定工作的鑒定小組和鑒定委員會帶來了許多負擔，極大地影響和制約了我國檔案鑒定工作的開展。從某種意義上說，我國檔案鑒定工作滯后局面的形成，同1987年的《文書檔案保管期限表》的思想導向有著直接的關系。

第四，未說明期滿檔案的處置方法。在1987年發布的《國家檔案局關于檔案保管期限的規定》中，只是規定了“各機關應根據本規定和《文書檔案保管期限表》，以及有關的專門檔案保管期限表，結合本機關的實際情況，編制本機關或本系統的檔案保管期限表，經本機關領導人審查批準后執行，并報同級檔案行政管理部門備案”，沒有繼承米留申的《一覽表》中提出的對期滿檔案的處置規定和要求。這種改變使得一些進行了檔案鑒定的機關，長期處于“鑒而不銷”的狀態。另外，國家檔案行政管理部門的重要職責（即研究和審查有關檔案保存價值、檔案保管期限的原則和標準，監督和審議有關檔案的銷毀問題）也很難落到實處。因為各個單位只需要本單位的領導對所編制的保管期限表認可就可以執行了，檔案行政管理部門只剩下了“備案權”。由于1987年發布的《國家檔案局關于檔案保管期限的規定》沒有明確規定檔案行政管理機構的“審查權”，所以進一步使我國的各級各類機關單位的檔案鑒定工作失去了宏觀的指導和監督控制，人為地增加了檔案鑒定工作的隨意性。

通過上述分析，可以看到：第二個階段的檔案保管期限劃分工作和整個檔案鑒定工作，實際上是走了一段彎路，期間所采取的一些“變革”方式，通過實踐檢驗表明基本上是失敗的。檔案鑒定工作，特別是檔案保管期限表的編制工作是一項需要由國家檔案行政管理機構統一推動的、實踐性很強的業務工作。這項工作不僅需要堅持科學的指導思想和行為準則，而且也需要有豐富的實踐經驗支持。沒有科學理論和原則指導的檔案價值鑒定實踐一定是失敗的實踐，只有在科學的理論和原則的指導下開展的檔案價值鑒定實踐，才會充滿活力！

第三階段的主要經驗和成就

我國檔案保管期限表編制實踐的第三個階段是21世紀初至現在。該階段的標志性成果是2006年12月18日國家檔案局發布的《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》（以下簡稱《規定》）。這個《規定》的發布，對改變我國檔案鑒定工作的現狀，推動我國檔案價值鑒定工作開展將起到重要的作用。該《規定》與以往的相關文件相比，主要成就表現在以下幾個方面：

首先，改變了我國20世紀80年代以來的定性劃分檔案保管期限的方法，使檔案價值鑒定工作向科學化、專業化邁進可喜的一步。《規定》將原來文書檔案保管期限表中的“永久”、“長期”、“短期”的保管期限劃分方法修改為“永久”、“定期”，定期中再實行標時制，分為30年、10年。這種轉變的依據和前提是：我國檔案鑒定實踐的經驗和教訓、國外先進的檔案鑒定經驗和做法。這種轉變的指導思想是：科學發展觀和檔案價值鑒定效益觀。可以預期，通過這種變革之后，我國的檔案價值鑒定工作和檔案保管期限表的編制工作將走上越來越科學化的發展道路。檔案保管期限劃分實踐中的“粗放”式的管理方式也將得到一定程度的改變，以定量劃分檔案保管期限的做法將得到普及，人們將會把更多的精力用于開展編制科學合理的、操作性強的保管期限表的編制工作。

其次，改變了我國20世紀80年代的保管期限表編制模式和方法，條款細化，可操作性增強。新發布的《文書檔案保管期限表》（以下簡稱《新表》）的一級條款數量為13個，二級分條款數量為51個，三級分條款數量為43個，四級分條款數量為8個，共計115個條款。同1987年的《文書檔案保管期限表》相比，《新表》條款數量增加了30個。另外，《新表》還充實了一些新領域的文件材料，如行政執法、行政審批、產權關系、個人權益等方面的文件材料。《新表》所提供的編表模式，將對全國黨政機關和人民團體及其他社會組織和單位的保管期限表的編制起到示范作用。各單位可以按照《新表》的保管期限劃分方法，采用標時法來具體標明本單位需要定期保存的檔案的實際保存年限。此外，各單位可以根據自身工作、生產和科研的需要，對列入定期保存的檔案劃分更為詳實的保管期限，逐步使保管期限的劃分工作向“細化”方向發展。

再次，改變了我國長期以來在檔案保管期限劃分實踐中存在的“重視‘紅頭文件’、外來文件”的做法，明確了各單位留存檔案的重點應該是本單位自己形成的文件。《新表》在留存文件的指導思想上突出了立檔單位的主體地位，把“以我為主”的思想落到了實處。這種指導思想和做法，可以在很大程度上預防有關文件材料重復歸檔，提高檔案管理的總體效益。

最后，《規定》將1987年規定的“備案制”改為“審批制”，進一步明確了各級檔案行政管理機構所應擔負的檔案鑒定工作職責，強化了國家對具有國家和社會意義檔案的管理和宏觀控制，有助于國家檔案信息財富的積累和保存。《規定》第十二條要求：“各機關應根據本規定，結合本機關職能和各部門工作實際，編制本機關的文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表，經同級檔案行政管理部門審查同意后執行。有垂直領導關系的中央、國家機關應依據本規定，結合本系統工作實際，編制本系統的文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表，并經國家檔案局審查同意后執行。”這些規定的實施，將對各個立檔單位的檔案保管期限表的編制工作起到一定的促進作用，并且可以有效地防止一些單位出于自身利益的考慮，將本來具有國家和社會意義的需要永久保存的檔案，人為地縮短保管期限。如果這種規定能夠切實得到執行，那么對于各級國家綜合性檔案館接收檔案范圍的調整，也將起到積極的作用。檔案館可以明確規定只接收各立檔單位形成的具有永久保存價值的檔案，定期保存的檔案就可以不再考慮接收入館了。

總之，我國檔案保管期限表的編制實踐可以說走過了一條曲折的道路，今后依然需要不斷發展和完善。盡管我們今天選擇了一條比較正確、合理的道路，但是應當承認：同許多國家的檔案保管期限表的編制實踐和成果相比，我們還存在著較大的差距。例如在編表技術和編表的經驗方面，我國無論是在國家層面還是在具體立檔單位層面，都還有相當大的差距。在條款的擬制及其科學化、專業化、精細化等方面，我們都需要向先進國家學習。為此，筆者提出以下幾條建議供大家參考：

1、強化檔案行政管理機構的鑒定職能，設置專門的機構、配置專門的人員來組織各立檔單位的檔案保管期限表編制工作，并實行目標管理，定期檢查和考核。

2、檔案行政管理機構應當在檔案保管期限表的編制技術和方法及質量要求方面，給予各立檔單位以實際的指導，積累經驗，樹立典型，適時推廣。

3、推動現代信息技術在檔案保管期限表編制實踐中的應用，使納入檔案保管期限表中的數據完整、系統，并具有動態性。

4、檔案行政管理機構要加強對立檔單位期滿檔案鑒定的指導工作，使到期檔案得到及時處置。

5、加強對各個立檔單位的工作職能、工作任務、工作項目的分析工作，形成“職能辭典”，逐步適應電子文件的鑒定需要。

6、對檔案鑒定工作實行知識化管理，注意把準備做的工作、正在做的工作和已經做了的工作及其結果和經驗記錄下來，形成“知識庫”，不斷豐富我們的鑒定思想，提高我們的鑒定水平。當條件成熟時，立檔單位可以把有關的鑒定經驗、做法、程序、要求及所編制的保管期限表等素材，整理編制成“檔案鑒定工作手冊”，供所有的鑒定人員參考使用。

參考文獻：

1、[蘇聯]專家米留申著：《中華人民共和國各部及其他機關、團體、企業活動中所形成的標準文件材料保管期限簡短一覽表（草案）》，中共中央辦公廳秘書局印，1955年3月。

2、《中華人民共和國檔案法規匯編》（1949年10月—1992年6月），法律出版社1992年10月第一版。

3、國家檔案局第8號令，國家檔案局局長楊冬權簽署，2006年12月18日。

作者單位：中國人民大學信息資源管理學院