“看得見的手”為中國可再生能源產(chǎn)業(yè)撐起一片亮麗的天空？

摘 要：《可再生能源法》為中國可再生能源的發(fā)展，特別是產(chǎn)業(yè)化發(fā)展帶來了曙光，但是我國政府能否憑借這一法律為可再生能源產(chǎn)業(yè)撐起一片亮麗的天空，則具有高度的復(fù)雜性和相當(dāng)?shù)牟淮_定性。我們應(yīng)當(dāng)從內(nèi)容和形式上對我國可再生能源方面的法律、法規(guī)加以完善。

關(guān)鍵詞：可再生能源；產(chǎn)業(yè)；立法；政府

中圖分類號：DF46

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

引言

近年來，中國可再生能源 可再生能源分為傳統(tǒng)的可再生能源和新的可再生能源。前者主要包括大中型水電和以直接燃燒等傳統(tǒng)技術(shù)利用的生物能源；后者主要包括利用現(xiàn)代技術(shù)的小水電、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮芎秃Ｑ竽艿确腔茉础１疚闹械摹翱稍偕茉础眱H指新的可再生能源。開發(fā)利用取得了長足進(jìn)展，但總體發(fā)展水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大多數(shù)發(fā)達(dá)國家，甚至落后于印度、巴西等發(fā)展中國家^[1]。

2006年1月1日，被普遍寄予厚望的《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》)開始實施。有關(guān)方面強(qiáng)調(diào)可再生能源發(fā)展是保障能源供應(yīng)、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、保護(hù)環(huán)境、消除貧困、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要措施^[2]，并樂觀地認(rèn)為該法有望使中國變?yōu)槭澜缟习l(fā)展最快、規(guī)模最大的可再生能源市場^[1]。業(yè)者則在熱切期待中抓緊擴(kuò)張，以期搶占該法催生出的千億元商機(jī)^[3]。而在這種令人感到振奮的情緒之外，也不乏一些冷思考，有人對中國可再生能源立法的局限和實施中的難點進(jìn)行了探討^[4]。

實際上，早在《可再生能源法》頒布之前，為了推動可再生能源的發(fā)展，相關(guān)法律就已經(jīng)做出了一些規(guī)定，相關(guān)行政機(jī)關(guān)也制定和實施了一系列規(guī)章和政策。如《中華人民共和國電力法》(1995年)第5條第2款規(guī)定“國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電”，《中華人民共和國節(jié)約能源法》(1998年)第4條第3款再次強(qiáng)調(diào)“國家鼓勵開發(fā)、利用新能源和可再生能源”。另外原電力部制定了《并網(wǎng)風(fēng)力發(fā)電的管理規(guī)定》(1994年)，原國家計委制定了《新能源基本建設(shè)項目管理的暫行規(guī)定》(1997年)，國家環(huán)境保護(hù)總局制定了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》(2003 年)，原國家計委、國家科委、國家經(jīng)貿(mào)委則共同制定了《1996～2010年新能源和可再生能源發(fā)展綱要》，等等。但是上述法律條款只是原則性、指導(dǎo)性、政策宣示性的規(guī)定，缺乏與之相配套的充分、具體、有效的保障措施；而促進(jìn)可再生能源發(fā)展的規(guī)章和政策也缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、連續(xù)性、穩(wěn)定性，在權(quán)威性和可操作性方面也存在不足。由于沒有完善的強(qiáng)制性法律機(jī)制，這些零散的立法和政策難以產(chǎn)生好的實施效果。究其實質(zhì)，在于國家對可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略定位、目標(biāo)和手段不夠明確。

《可再生能源法》正是為了彌補相關(guān)立法和政策的不足而制定的專項法律。在2005年2月28日召開的第10屆全國人大常委會第14次會議上，該法以162票贊成、1票棄權(quán)、0票反對的超高“人氣”獲得通過。它明確了政府、企業(yè)和公眾等各類法律主體在發(fā)展可再生能源中的法律關(guān)系，承載著眾多的期待，肩負(fù)著在社會主義市場經(jīng)濟(jì)和能源市場化改革的大背景下促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用的重任。那么，借助于法律手段，政府這只“看得見的手”能否為可再生能源產(chǎn)業(yè)撐起一片亮麗的天空呢?本文將以《可再生能源法》以及相關(guān)立法為核心，對該問題進(jìn)行研究。

一、中國可再生能源立法的背景分析

(一)能源安全、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與可再生能源

中國能源以煤為主。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、規(guī)模大，能源短缺、結(jié)構(gòu)不合理、環(huán)境污染等問題日益突出。而可再生能源開發(fā)利用潛力巨大，有可能成為繼煤炭、石油、天然氣之后的重要替代能源。發(fā)展可再生能源，能夠增加能源供應(yīng)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，減輕生態(tài)壓力，緩解溫室效應(yīng)，還有助于改善農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的基本電力供應(yīng)，從而可以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一，促進(jìn)國家的可持續(xù)發(fā)展^[5]。

(二)電力行業(yè)市場化改革與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展

電力行業(yè)是中國計劃經(jīng)濟(jì)的最后“堡壘”之一。直到1997年成立國家電力公司，1998年撤銷電力工業(yè)部，中國電力工業(yè)才開始走向“政企分開”，逐步從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。2002年，國務(wù)院出臺《電力體制改革》，進(jìn)一步深化電力工業(yè)改革，其總體目標(biāo)是“打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展，推進(jìn)全國聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系”。為此，主要的手段就是對原國家電力資產(chǎn)公司進(jìn)行資產(chǎn)重組，按照發(fā)電和電網(wǎng)兩類企業(yè)劃分，組建發(fā)電公司和電網(wǎng)公司，實行“廠網(wǎng)分開”、“競價上網(wǎng)”的原則，開始引入市場化運行機(jī)制^[6]。相應(yīng)地，為了加強(qiáng)對電力企業(yè)和電力市場的監(jiān)管，國務(wù)院還于2003年決定成立國家電力監(jiān)管委員會。但計劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的“多龍治電”的管理體制具有巨大的慣性，國家整個能源管理體制進(jìn)行系統(tǒng)化改革的方向和前景尚不明朗，這就決定了國有電力企業(yè)公司化以及電力行業(yè)市場化改革的道路將會曲折而漫長。國家電力監(jiān)管委員會名義上的職責(zé)范圍包括市場監(jiān)管、輸電監(jiān)管、供電監(jiān)管、價格財務(wù)、稽查工作、電力安全等，但在現(xiàn)有的電力行業(yè)管理格局中，項目審批權(quán)、價格審批和監(jiān)管權(quán)、產(chǎn)業(yè)政策制定權(quán)均由國家發(fā)改委行使，企業(yè)財務(wù)管理權(quán)由財政部行使，人事任免權(quán)由國資委行使。另外地方政府以及相應(yīng)的主管部門也有各自的管理權(quán)限。

具體到可再生能源而言，改革開放以前并沒有形成系統(tǒng)的政策體系，發(fā)展重點只是小水電和農(nóng)村生物質(zhì)能利用，核心目的則是為了補充農(nóng)村燃料的不足。20世紀(jì)80年代，隨著能源需求的增加和相關(guān)環(huán)境問題的突出，國家加強(qiáng)了有利于可再生能源發(fā)展的指導(dǎo)性政策和經(jīng)濟(jì)激勵政策，主要是通過政府撥款等直接補貼方式支持可再生能源的科技攻關(guān)。自1990年以來，為了適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以及實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，政府開始制定可再生能源發(fā)展規(guī)劃，并通過財政撥款、項目補貼等方式資助可再生能源的研發(fā)，通過貼息信貸、稅收優(yōu)惠等方式促進(jìn)可再生能源的產(chǎn)業(yè)化^[7]。

在可再生能源產(chǎn)業(yè)化的過程中，其發(fā)展機(jī)制也必須做出調(diào)整，從原來基本上由政府“唱獨角戲”、“一只手”配置資源的傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)向由市場、政府和社會分工協(xié)作、“三只手”共同配置資源的新模式。在這種新的發(fā)展機(jī)制之下，理論上，既要確保“看不見的手”充分作用，以便提高效率；又要確保“看得見的手”有效調(diào)節(jié)，以便克服市場自身的缺陷和失靈；同時還要確保“社會之手”充分參與，以便遏制政府和市場這兩種制度安排的雙重失靈。該機(jī)制的建構(gòu)和培養(yǎng)，是可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的制度基礎(chǔ)，同時也是一個新舊機(jī)制更替的改革過程。

(三)可再生能源發(fā)展的制約因素

可再生能源的發(fā)展受多種因素的影響，如資源特性、技術(shù)成熟度和經(jīng)濟(jì)性、產(chǎn)業(yè)化階段、市場狀況、法律與政策、戰(zhàn)略定位、政府監(jiān)管體制以及社會的可接受性等。

從資源特性的角度看，不同形式的可再生能源個性有所差別，但大都具有可再生性、環(huán)境友好性等突出優(yōu)點，同時也有能量密度低、地理分布分散、間歇性產(chǎn)出、受自然生態(tài)環(huán)境條件的影響大等缺陷和不足^[6]225-226。

從技術(shù)成熟度的角度看，可再生能源技術(shù)可以分為已經(jīng)濟(jì)可行的技術(shù)、靠政府激勵實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的技術(shù)、正在研發(fā)的技術(shù)以及未來的技術(shù)等四種類型^[8]。中國相關(guān)企業(yè)普遍存在規(guī)模小、工藝落后、產(chǎn)品質(zhì)量不穩(wěn)定的問題，技術(shù)成熟度較低。從其經(jīng)濟(jì)性來看，由于立法缺陷和執(zhí)法薄弱，常規(guī)化石能源的環(huán)境污染等外部成本難以被有效地內(nèi)部化，再加上技術(shù)和市場等方面的原因，致使多數(shù)可再生能源產(chǎn)品價格相對較高，缺乏市場競爭力。此外，可再生能源技術(shù)保障和服務(wù)體系不完善，技術(shù)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化欠缺，以及資源調(diào)查評價能力弱等，也都構(gòu)成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)障礙^[6]237-239。

從產(chǎn)業(yè)化程度看，雖然中國可再生能源產(chǎn)業(yè)在逐步發(fā)展壯大，小水電、太陽能熱水器等個別技術(shù)產(chǎn)品已經(jīng)進(jìn)入了產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段，但大多數(shù)的重要技術(shù)還比較落后。如目前在西方國家已經(jīng)達(dá)到或接近商業(yè)化水平的風(fēng)力發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電、太陽能發(fā)電和潮汐電站等，在中國還處在研發(fā)、示范階段，不具備大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)。總體而言，中國可再生能源技術(shù)和產(chǎn)品尚處于產(chǎn)業(yè)形成的初期^[9]。

從市場角度看，中國可再生能源技術(shù)成熟度和產(chǎn)業(yè)化程度低、經(jīng)濟(jì)性差的事實，決定了市場份額一直很小且增長緩慢，這反過來又會打擊投資者的熱情和信心，制約可再生能源市場的進(jìn)一步發(fā)展。例如，可再生能源開發(fā)利用量占全國一次性能源消費量的比例，1900年僅為1.4%，2000年達(dá)到2.4%^[6]226，2003年才達(dá)到3%^[5]134。此外，缺乏開放、公平、規(guī)范、有序的市場競爭機(jī)制，缺乏相關(guān)市場、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和財務(wù)的公共信息渠道和平臺，缺乏相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測管理體系，也是制約可再生能源市場建立和發(fā)展的重要因素^[6]241。

從法律和政策的角度看，在《可再生能源法》實施之前有關(guān)可再生能源的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策難以為相關(guān)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供明晰的前景和有力的保障。對于這一問題，本文“引言”部分已有涉及，茲不贅述。

從戰(zhàn)略定位看，與發(fā)達(dá)國家相比，中國可再生能源發(fā)展在整個能源體系中處于較為靠后的位置。這是因為發(fā)達(dá)國家的油氣利用歷史長，基礎(chǔ)設(shè)施完善，核能的發(fā)展又受到來自環(huán)境保護(hù)主義者以及社會公眾的普遍質(zhì)疑和抵制，因此開發(fā)利用可再生能源成為其發(fā)展清潔能源、履行溫室氣體“減排”義務(wù)的關(guān)鍵手段，受到很大重視。而中國的能源結(jié)構(gòu)長期以煤為主，油氣的比例很低。面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的尖銳矛盾，必須盡快改善能源結(jié)構(gòu)，增加優(yōu)質(zhì)能源和清潔能源的比例。結(jié)合中國的能源資源情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及目前尚不承擔(dān)溫室氣體“限排”、“減排”國際義務(wù)等狀況，除了石油業(yè)外，今后將會特別重視煤的清潔利用以及核能，大力發(fā)展天然氣，并會加強(qiáng)可再生能源的開發(fā)利用。因此，雖然《可再生能源法》第4條做出了“國家將可再生能源列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域”的政策宣示，但專家認(rèn)為在中國的整個能源系統(tǒng)中，可再生能源短期內(nèi)難以發(fā)揮重要作用^[10]。

在監(jiān)管體制方面，按照各自的職能分工，國家發(fā)改委、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、水利部、國家電力監(jiān)管委員會等都負(fù)責(zé)各自的可再生能源監(jiān)督管理，政出多門、職能交叉、多頭管理、資金分散、重復(fù)建設(shè)、程序繁瑣，協(xié)調(diào)配合比較困難，不僅容易造成管理上的低效和混亂，而且會削弱國家的宏觀調(diào)控力度。

從社會的可接受性來看，由于中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平較低，再加上政治、法律建設(shè)滯后等的影響，人們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識總體上非常淡漠。許多地方政府缺乏對發(fā)展可再生能源重要性、迫切性的認(rèn)識，對發(fā)展火電項目不遺余力，對可再生能源項目卻熱情不足。此外，社會公眾自覺自愿地為可再生能源“付費”的意愿也很低。例如，上海市自2005年11月開始向全市居民宣傳認(rèn)購“綠電”，但截止12月底，滬北地區(qū)只有5戶居民認(rèn)購，主要原因在于使用“綠電”的用戶每個月要多交5.3元^[11]。

綜上所述，中國可再生能源發(fā)展面臨成本高、市場小等眾多制約因素，需要相關(guān)立法加以關(guān)注和調(diào)整。在提高可再生能源技術(shù)的經(jīng)濟(jì)性、擴(kuò)大可再生能源市場規(guī)模、建立和完善政府監(jiān)管下的可再生能源市場運行機(jī)制等關(guān)鍵點上取得突破，并改善其他相關(guān)條件，是中國可再生能源立法的重要使命。

(四)國際經(jīng)驗和壓力

自20世紀(jì)70 年代開始，尤其是近年以來，由于能源危機(jī)以及全球氣候變化等的影響，可再生能源在全球范圍內(nèi)得到了較快發(fā)展。總體而言，可再生能源技術(shù)已經(jīng)走過了研發(fā)、示范的過程，在21世紀(jì)有可能實現(xiàn)大規(guī)模的商業(yè)化發(fā)展，成為常規(guī)化石燃料的重要替代能源。而在可再生能源技術(shù)的研發(fā)、示范以及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的初期階段，世界上許多國家采用立法手段促進(jìn)其發(fā)展，收到了良好的效果。特別是在歐洲、日本、美國等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，為了促進(jìn)可再生能源發(fā)展，都制定和實施各自的相關(guān)立法，采取市場、政府與社會相結(jié)合的“三管齊下”的策略。雖然其具體做法有所差別，但都具有以下幾個方面的共同經(jīng)驗：明確可再生能源的中長期發(fā)展目標(biāo)，創(chuàng)造穩(wěn)定的市場規(guī)模，從而激發(fā)投資者的熱情和信心；以國家先期投入為引導(dǎo)，吸引產(chǎn)業(yè)界參與研發(fā)可再生能源關(guān)鍵技術(shù)，并促進(jìn)其產(chǎn)業(yè)化，從而以優(yōu)勢技術(shù)和良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)搶占國內(nèi)外市場份額；加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳教育，營造社會公眾支持可再生能源發(fā)展的氛圍，增強(qiáng)政府和企業(yè)發(fā)展可再生能源的動力^[12]。

另外，就溫室氣體而言，中國目前僅次于美國，是世界上處于第二位的排放國。無論是國際市場上的可再生能源技術(shù)與經(jīng)濟(jì)競爭，還是將來的溫室氣體挑戰(zhàn)，特別是后《京都議定書》時代的氣候變化國際談判和可能承擔(dān)的法定的溫室氣體“限排”或“減排”義務(wù)，都是中國正在面臨或即將面臨的巨大壓力。

二、中國可再生能源立法的目的和原則

(一)可再生能源立法的目的

由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段、資源條件、生態(tài)狀況等千差萬別，各個國家和地區(qū)可再生能源立法的目的也有很大差別。但一般說來，發(fā)展中國家大都以解決農(nóng)村燃料問題、解決邊遠(yuǎn)地區(qū)供電問題為主要目的。發(fā)達(dá)國家的情況較為復(fù)雜：20世紀(jì)80年代，發(fā)展可再生能源的基本動力是石油危機(jī)的影響，主要目的是實現(xiàn)能源供應(yīng)多元化，緩解能源供應(yīng)的壓力；20世紀(jì)90年代以來，受環(huán)境污染特別是全球溫室效應(yīng)的影響，立法的主要目的演變?yōu)榻鉀Q環(huán)境問題^[13]。

就中國可再生能源政策和相關(guān)立法而言，長期以來，發(fā)展重點只是小水電和農(nóng)村生物質(zhì)能利用，核心目的則是為了補充農(nóng)村燃料的不足，解決邊遠(yuǎn)地區(qū)的用電問題。自90年代以來才開始關(guān)注可再生能源的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展問題^[7]51-54鑒于可再生能源潛力巨大，能源、環(huán)境形勢嚴(yán)峻，可再生能源產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化所需的技術(shù)、資金、市場等條件初步具備，并借鑒世界各國特別是發(fā)達(dá)國家的相關(guān)經(jīng)驗，中國可再生能源立法的目的也發(fā)生了根本性的改變，從原來立足于解決農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)的能源問題，轉(zhuǎn)向重點促進(jìn)和保障可再生能源的產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化發(fā)展，進(jìn)而有助于促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)多元化和減輕環(huán)境負(fù)荷。為此，《可再生能源法》第1條開宗明義，強(qiáng)調(diào)制定該法的目的在于“促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用，增加能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護(hù)環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展”；第4條也進(jìn)一步明確規(guī)定：“國家將可再生能源的開發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，通過制定可再生能源開發(fā)利用總量目標(biāo)和采取相應(yīng)措施，推動可再生能源市場的建立和發(fā)展。國家鼓勵各種所有制經(jīng)濟(jì)主體參與可再生能源的開發(fā)利用，依法保護(hù)可再生能源開發(fā)利用者的合法權(quán)益。”

顯然，該法試圖兼顧經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與社會等多個方面的利益，明顯反映著“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先，環(huán)境保護(hù)與社會能源福利次之”的思想，而不是，也不可能象當(dāng)前的多數(shù)發(fā)達(dá)國家，特別是歐洲國家那樣把解決環(huán)境問題特別是克服溫室效應(yīng)作為其可再生能源立法的主要目的。

(二)可再生能源立法的原則

除了注重基于中國實際吸收借鑒國際立法和實踐的經(jīng)驗外，《可再生能源法》還試圖遵循以下主要原則：國家責(zé)任與社會支持相結(jié)合，政府調(diào)控與市場運作相結(jié)合，當(dāng)前需求與長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合，等等^[5]135。

所謂“國家責(zé)任與社會支持相結(jié)合”，是指明確政府在可再生能源發(fā)展中處于核心地位，承擔(dān)首要責(zé)任，同時規(guī)定社會公眾應(yīng)當(dāng)承擔(dān)支持可再生能源發(fā)展的法定義務(wù)，從而通過法律創(chuàng)造出適當(dāng)?shù)恼攮h(huán)境、市場環(huán)境與社會環(huán)境，確保可再生能源在以常規(guī)能源為主體的市場體系中具有一定的“人工制造”的市場需求、市場規(guī)模和政府扶持下的市場競爭力，依法推動可再生能源開發(fā)利用，特別是大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化發(fā)展。該原則準(zhǔn)確地體現(xiàn)出政府在發(fā)展可再生能源中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮不可或缺、舉足輕重的角色這一基本規(guī)律，同時也體現(xiàn)出社會公眾依照法律強(qiáng)制規(guī)定或者以自愿方式支持可再生能源發(fā)展的必要性、重要性，是關(guān)系中國可再生能源立法能否推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速、持續(xù)、健康發(fā)展的關(guān)鍵性原則。

所謂“政府調(diào)控與市場運作相結(jié)合”，是針對可再生能源發(fā)展機(jī)制中政府與市場的相互關(guān)系和相對地位而言的。眾所周知，可再生能源的發(fā)展機(jī)制中，市場機(jī)制、政府調(diào)控和社會參與這三只“手”應(yīng)當(dāng)有機(jī)配合。市場機(jī)制是基礎(chǔ)，政府調(diào)控是關(guān)鍵，社會參與是必要和重要的補充。尤其是在中國電力市場發(fā)育程度低、可再生能源發(fā)展處于產(chǎn)業(yè)化初期階段的情況下，根據(jù)國內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗，一方面，如果沒有政府的適當(dāng)干預(yù)、調(diào)節(jié)和扶持，多數(shù)可再生能源企業(yè)就無法與傳統(tǒng)的能源企業(yè)競爭，可再生能源市場難以建立和發(fā)展；另一方面，如果沒有市場機(jī)制充分發(fā)揮作用，可再生能源企業(yè)也難以有效地改進(jìn)技術(shù)、改善管理、提高效率、增強(qiáng)市場競爭力和自我生存與發(fā)展能力，可再生能源產(chǎn)業(yè)化自然難以持續(xù)和走向成熟。為此，政府應(yīng)當(dāng)在確保適當(dāng)?shù)目稍偕茉词袌鲆?guī)模，吸引投資者滿足該“人工制造”市場需求的同時，承擔(dān)制定市場規(guī)則、規(guī)范市場運行、促進(jìn)市場發(fā)育等重要職責(zé)，通過營造開放、公平、競爭、有序的市場環(huán)境，引導(dǎo)和激勵各類經(jīng)濟(jì)主體積極參與可再生能源的開發(fā)利用。《可再生能源法》第4條也明確宣示：國家“通過制定可再生能源開發(fā)利用總量目標(biāo)，推動可再生能源市場的建立和發(fā)展。”

所謂“當(dāng)前需求與長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合”，是指根據(jù)中國現(xiàn)實狀況以及未來發(fā)展前景，一方面通過開發(fā)利用可再生能源解決部分地區(qū)特別是農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)缺乏電力等現(xiàn)代能源的迫切需要，另一方面通過促進(jìn)風(fēng)力發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電、太陽能發(fā)電、生物液體燃料等新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)M足國家能源安全、環(huán)境保護(hù)的長期需要。

三、中國可再生能源立法確立的發(fā)展目標(biāo)和相應(yīng)的保障制度

研究表明，曾經(jīng)長期制約中國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要原因，在于缺乏可再生能源發(fā)展總量目標(biāo)制度。而可再生能源發(fā)展總量目標(biāo)制度應(yīng)當(dāng)包含兩個基本要素：一個是總量目標(biāo)，一個是實現(xiàn)該目標(biāo)的手段。前者是一個國家或者地區(qū)對未來一定時期可再生能源發(fā)展總量所作的一種強(qiáng)制性規(guī)定，是政府必須實現(xiàn)的發(fā)展目標(biāo)；后者是實現(xiàn)該總量目標(biāo)的一系列政策措施和保障機(jī)制。其中，關(guān)于總量目標(biāo)的規(guī)定在整個可再生能源政策體系中處于較高層次，起著總攬全局的指示作用，而相關(guān)法律制度則只是實現(xiàn)該總量目標(biāo)的工具。概言之，可再生能源總量目標(biāo)制度是基于強(qiáng)制性立法的制度安排，應(yīng)提出某一國家或者地區(qū)可再生能源發(fā)展在未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的狀態(tài)(中長期發(fā)展目標(biāo))，并且有明確的絕對量或者相對量的規(guī)定以及相應(yīng)的實現(xiàn)手段。這樣，有利于投資者對未來可再生能源的發(fā)展速度、規(guī)模、市場潛力、獲利機(jī)會及其對社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境的影響等做出明確判斷^[14]。

《可再生能源法》以及相關(guān)立法確立了可再生能源發(fā)展目標(biāo)和相應(yīng)的保障制度。從總體上看，《可再生能源法》共8章、33條。從其內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，該法以“推廣與應(yīng)用”為其核心內(nèi)容，“資源調(diào)查與發(fā)展規(guī)劃”、“產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)與技術(shù)支持”、“價格管理與費用分?jǐn)偂薄ⅰ敖?jīng)濟(jì)激勵與監(jiān)督措施”以及“法律責(zé)任”等內(nèi)容都是圍繞著該核心內(nèi)容展開布局。同時，該法總體上只是一個框架性的法律，許多具體的內(nèi)容和制度，需要通過制定具有可操作性的配套規(guī)劃、行政法規(guī)、行政規(guī)章和技術(shù)規(guī)范來明確和落實。中國可再生能源法律制度，就是由《可再生能源法》這一框架法以及相關(guān)配套規(guī)定共同確立的。

(一)可再生能源發(fā)展目標(biāo)

可再生能源產(chǎn)業(yè)是具有風(fēng)險高、收益低等特點的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，投資者往往缺乏熱情，需要在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，由政府予以積極推動。而可再生能源總量目標(biāo)則是引導(dǎo)投資的重要起點和關(guān)鍵指標(biāo)。基于此，《可再生能源法》第7條要求“國務(wù)院能源主管部門根據(jù)全國能源需求與可再生能源資源實際狀況，制定全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行，并予公布。國務(wù)院能源主管部門根據(jù)前款規(guī)定的總量目標(biāo)和省、自治區(qū)、直轄市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與可再生能源資源實際狀況，會同省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定各行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)，并予公布。”

而全國以及各省、自治區(qū)、直轄市的可再生能源開發(fā)利用總量目標(biāo)的確定，需要建立在可再生能源資源調(diào)查的基礎(chǔ)之上，并通過詳細(xì)的、有法律約束力的規(guī)劃來指導(dǎo)、規(guī)范相關(guān)的開發(fā)利用活動。可以說，資源調(diào)查、發(fā)展規(guī)劃分別構(gòu)成總量目標(biāo)的上、下游工程，三者相互關(guān)聯(lián)、相互影響、相互依存。為此，《可再生能源法》第6條對可再生能源資源調(diào)查和相應(yīng)技術(shù)規(guī)范做了規(guī)定，授權(quán)國務(wù)院能源主管部門負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)全國可再生能源資源的調(diào)查，并會同國務(wù)院有關(guān)部門組織制定資源調(diào)查的技術(shù)規(guī)范。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)可再生能源資源的調(diào)查，調(diào)查結(jié)果報國務(wù)院能源主管部門匯總。第8條對可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃的編制、審批和修改做了規(guī)定，要求國務(wù)院能源主管部門根據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)，會同國務(wù)院有關(guān)部門，編制全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，報國務(wù)院批準(zhǔn)后實施。省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理能源工作的部門根據(jù)本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用中長期目標(biāo)，會同本級人民政府有關(guān)部門編制本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，報本級人民政府批準(zhǔn)后實施。經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃需要修改的，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

顯然，《可再生能源法》只是確立了制定和實施可再生能源開發(fā)利用總量目標(biāo)的基礎(chǔ)、機(jī)構(gòu)等，并原則性地要求“編制可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見，進(jìn)行科學(xué)論證”，而未直接規(guī)定國家和各省、自治區(qū)、直轄市的可再生能源開發(fā)利用絕對量或者相對量。換言之，其明確性不是來于法律，而是取決于國務(wù)院、國務(wù)院能源主管部門以及各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，從而存在相當(dāng)?shù)牟淮_定性。

此外，對于國務(wù)院、國務(wù)院能源主管部門以及各省級人民政府而言，依法確定國家和各省、自治區(qū)、直轄市的可再生能源開發(fā)利用總量目標(biāo)，是其法定職責(zé)。根據(jù)國務(wù)院的要求，國務(wù)院能源主管部門負(fù)責(zé)組織編制《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》，提出未來15年可再生能源發(fā)展目標(biāo)：到2010年可再生能源將占全國能源耗費總量的10%，到2020年這一比例將提高到16%。直到2006年6月，該規(guī)劃才由國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議討論通過，并將在進(jìn)一步修改后報國務(wù)院審批^[15]。由此可以說，國家以及各省、自治區(qū)、直轄市的可再生能源開發(fā)利用總量目標(biāo)的確立遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于《可再生能源法》的生效日期(2006年1月1日)，不可能不使該法律的權(quán)威性和可操作性受到一定不良影響。

(二)可再生能源發(fā)展保障制度

在完成可再生能源中長期總量目標(biāo)制定、可再生能源開發(fā)利用計劃編制等基礎(chǔ)性工作以后，關(guān)鍵的問題在于依照立法所確定的保障手段和制度措施對這些目標(biāo)和規(guī)劃加以落實。

中國可再生能源立法所確立的重要保障制度有強(qiáng)制購買制度、招標(biāo)制度、經(jīng)濟(jì)激勵制度以及技術(shù)支持制度等。

1強(qiáng)制購買制度

該制度適用于可再生能源并網(wǎng)發(fā)電、利用生物質(zhì)資源生產(chǎn)的燃?xì)夂蜔崃θ刖W(wǎng)以及生物液體燃料進(jìn)入燃料銷售體系。這是引導(dǎo)市場主體向可再生能源領(lǐng)域投資，使相關(guān)可再生能源企業(yè)得以生存和發(fā)展，促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化的重要措施。

其中，關(guān)于可再生能源并網(wǎng)發(fā)電問題，《可再生能源法》第14條明確要求“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，并為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)”；第19條和第20條則規(guī)定了與之配套的分類上網(wǎng)電價與費用分?jǐn)傊贫龋从蓢鴦?wù)院價格主管部門根據(jù)風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電、小水電以及生物質(zhì)能發(fā)電等不同類型可再生能源發(fā)電的特點、不同地區(qū)的情況以及可再生能源技術(shù)的發(fā)展，按照有利于促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理的原則，確定、調(diào)整可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電價。電網(wǎng)企業(yè)依照上述上網(wǎng)電價收購可再生能源電量所發(fā)生的費用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，按照國務(wù)院價格主管部門制定的具體辦法，附加在銷售電價中分?jǐn)偂Ｔ摲ǖ?1條還授權(quán)電網(wǎng)企業(yè)將為收購可再生能源電量而支付的合理的接網(wǎng)費用以及其他合理的相關(guān)費用納入輸電成本，從銷售電價中回收。此外，該法第29條還明確了電網(wǎng)企業(yè)違反第14條所規(guī)定的全額收購可再生能源電量義務(wù)的法律責(zé)任：電網(wǎng)企業(yè)未全額收購可再生能源電量，造成可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，并由國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；拒不改正的，處以可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失額一倍以下的罰款。

至于利用生物質(zhì)資源生產(chǎn)的燃?xì)夂蜔崃θ刖W(wǎng)以及生物液體燃料進(jìn)入燃料銷售體系問題，《可再生能源法》第16條和第23條規(guī)定：利用生物質(zhì)資源生產(chǎn)的燃?xì)夂蜔崃Γ铣鞘腥細(xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的入網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營燃?xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)接受其入網(wǎng)。相應(yīng)的入網(wǎng)價格由相關(guān)政府部門按照有利于促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理的原則和價格管理權(quán)限確定。石油銷售企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院能源主管部門或者省級人民政府的規(guī)定，將符合國家標(biāo)準(zhǔn)的生物液體燃料納入其銷售體系。第30條和31條則規(guī)定：經(jīng)營燃?xì)夤芫W(wǎng)、熱力管網(wǎng)的企業(yè)不準(zhǔn)許符合入網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的燃?xì)狻崃θ刖W(wǎng)，造成燃?xì)狻崃ιa(chǎn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，并由省級人民政府管理能源工作的部門責(zé)令限期改正；拒不改正的，處以燃?xì)狻崃ιa(chǎn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失額一倍以下的罰款。石油銷售企業(yè)未按照規(guī)定將符合國家標(biāo)準(zhǔn)的生物液體燃料納入其燃料銷售體系，造成生物液體燃料生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，并由國務(wù)院能源主管部門或者省級人民政府管理能源工作的部門責(zé)令限期改正；拒不改正的，處以生物液體燃料生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失額一倍以下的罰款。

上述強(qiáng)制購買制度以及與之配套的價格管理、費用分?jǐn)傊贫龋怯煽稍偕茉吹募夹g(shù)和經(jīng)濟(jì)特性決定的。由于大多數(shù)可再生能源產(chǎn)品還無法與常規(guī)能源產(chǎn)品相競爭，實行上述制度，不僅可以在能源銷售網(wǎng)絡(luò)實行壟斷經(jīng)營和特許經(jīng)營的條件下，保障可再生能源產(chǎn)業(yè)的生存和發(fā)展，同時也可以確保全國各個地區(qū)相對均衡地承擔(dān)發(fā)展可再生能源的額外費用，落實公民義務(wù)與國家責(zé)任相結(jié)合的原則，實現(xiàn)法律與政策的公平原則。

從發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗來看，其促進(jìn)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電的強(qiáng)制性措施通常有兩種：配額制度和強(qiáng)制購買制度。其中實行配額制度的代表性地區(qū)和國家有美國的德州、澳大利亞等，而實行強(qiáng)制購買制度的代表性國家則是德國等歐洲國家。而中國可再生能源立法到底應(yīng)當(dāng)選擇配額制度還是強(qiáng)制購買制度，曾經(jīng)是困擾立法起草者的一個難題^[16]。

所謂配額制度(Renewable Portfolio Standard)，是指在國家或者地區(qū)總量目標(biāo)制度的基礎(chǔ)上，為了確保實現(xiàn)政府所要求的可再生能源發(fā)展目標(biāo)，每個責(zé)任主體(通常是供電企業(yè))都要承擔(dān)一定的份額(稱為配額標(biāo)準(zhǔn))，即每個供電企業(yè)都有義務(wù)從可再生能源發(fā)電商收購規(guī)定數(shù)量或比例的可再生能源電力，而相應(yīng)的電價則由市場決定。該制度所規(guī)制的對象通常是作為電力市場主體的各個供電企業(yè)，即向電力用戶提供電力的公司，而不是國家或地區(qū)整體。由于配額制度只是一個目標(biāo)性的制度，其本身無法運行，通常要與可交易的可再生能源證書制度相結(jié)合實施。在可交易的可再生能源證書制度下，可再生能源發(fā)電商有兩種產(chǎn)品可以出售：所產(chǎn)電力和由政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)給的可再生能源證書。所產(chǎn)可再生能源電力與常規(guī)電力一樣競價上網(wǎng)，而可再生能源證書價值則代表可再生能源電力與常規(guī)電力的差價，反映其因良好環(huán)境效益和其他社會效益而獨有的特殊價值，是可以出售的獨立商品。建立證書系統(tǒng)后，供電企業(yè)可以通過購買可再生能源發(fā)電商的證書來滿足配額標(biāo)準(zhǔn)^[17]。

而所謂強(qiáng)制購買制度(Feed-in Law)，顧名思義，是指為了達(dá)到國家或者地區(qū)總量目標(biāo)，由法律強(qiáng)制供電企業(yè)按照政府確定的電價購買符合規(guī)定的發(fā)電商所生產(chǎn)的可再生能源電力，而相應(yīng)的電量則是由市場決定。這個制度須與配套的定價制度、成本分?jǐn)傊贫鹊认嘟Y(jié)合。

綜合觀之，雖然配額制度和強(qiáng)制購買制度都是政府干預(yù)市場的產(chǎn)物，是政府出于能源安全、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡和環(huán)境保護(hù)等公共利益的考慮，打破自由市場的規(guī)律，通過法律和政策來人為設(shè)定需求，強(qiáng)制保障沒有價格優(yōu)勢的可再生能源在競爭激烈的市場上占有一席之地的制度安排，都是實現(xiàn)國家或者地區(qū)總量發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵手段，但二者具有以下顯著的差別：

配額制度確立的是以“政府定量、市場定價”為核心內(nèi)容的可再生能源電力發(fā)展模式，具有市場經(jīng)濟(jì)的諸多優(yōu)點：(1)有利于激發(fā)投資者熱情；(2)有利于促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和成本降低；(3)可以較好地與市場機(jī)制相融以及容易與常規(guī)能源市場整合，等等。同時該制度也具有如下明顯的缺陷：(1)配額總量限制了整個國家或地區(qū)的可再生能源發(fā)展規(guī)模；(2)電價的不確定性導(dǎo)致可再生能源項目的投資風(fēng)險較大；(3)不同形式、不同規(guī)模、不同技術(shù)水平的可再生能源企業(yè)在相同的政策和市場條件下競爭容易導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”，甚至產(chǎn)生壟斷，不利于弱小、新興的可再生能源技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；(4)需要有效的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和措施，執(zhí)法成本較高，等等。

而強(qiáng)制購買制度確立的是以“政府定價、市場定量”為核心內(nèi)容的可再生能源電力發(fā)展模式，其主要優(yōu)點在于：(1)固定電價和全額收購有利于投資者明確預(yù)期成本與收益，大大降低了投資風(fēng)險，有利于吸引各種投資主體進(jìn)入可再生能源開發(fā)利用領(lǐng)域，保障其平穩(wěn)發(fā)展；(2)針對不同類型、不同地區(qū)的可再生能源發(fā)電技術(shù)制定不同的電價，不僅可以促進(jìn)多種類型可再生能源發(fā)電技術(shù)的均衡發(fā)展，也可以促進(jìn)不同地區(qū)可再生能源開發(fā)利用的均衡發(fā)展；(3)固定電價簡單明了，且相關(guān)管理和操作基本上都在政府控制之下，便于執(zhí)行。但該制度也具有其自身的缺點，主要包括：(1)電量由市場決定，導(dǎo)致國家或地區(qū)可再生能源總量目標(biāo)的實現(xiàn)具有不確定性；(2)缺乏確定電價的市場機(jī)制，發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)幾乎不承擔(dān)任何風(fēng)險，所有成本最終都由消費者承擔(dān)，不僅不利于相關(guān)企業(yè)技術(shù)水平、管理水平和經(jīng)濟(jì)效率的提高，而且對消費者也有失公平；(3)政府定價易于僵化，往往難以準(zhǔn)確反映可再生能源電力的市場走向和實際價值；(4)對政策的依賴性高，而政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性通常較差，等等。

從本質(zhì)上看，配額制度是一種基于市場的制度，而強(qiáng)制購買制度則是基于政府推動的制度^[18]。一般說來，配額制度通常適合于電力市場化程度高、相關(guān)法制和監(jiān)管機(jī)制成熟、可再生能源技術(shù)和市場都較為發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)。而強(qiáng)制購買制度更適合于電力市場化程度低、相關(guān)法制和監(jiān)管機(jī)制薄弱、可再生能源技術(shù)落后、市場脆弱、需要政府對可再生能源發(fā)電技術(shù)發(fā)展和市場發(fā)育予以大力扶持的國家或地區(qū)。

鑒于中國可再生能源技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理等的發(fā)展?fàn)顩r參見前文“一、中國可再生能源立法的背景分析”部分。及與相關(guān)制度的兼容性，^[18]139-140中國立法者最終選擇了強(qiáng)制購買制度，而未引進(jìn)配額制度。

2招標(biāo)制度

根據(jù)《可再生能源法》第13條第3款、第14條以及第19條的有關(guān)規(guī)定，在對可再生能源發(fā)電項目實行強(qiáng)制購買制度的大背景下，對于應(yīng)當(dāng)取得行政許可且有多人申請同一項目許可的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電建設(shè)項目，還應(yīng)當(dāng)首先實行招標(biāo)制度，依法通過招標(biāo)確定被許可人；該中標(biāo)項目所在地的電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照中標(biāo)確定的價格全額收購該項目的上網(wǎng)電量，但該中標(biāo)價格不得高于國務(wù)院價格主管部門確定的當(dāng)?shù)赝惪稍偕茉窗l(fā)電項目的上網(wǎng)電價水平。

該制度的實質(zhì)是在政府的監(jiān)管之下，對于適格的可再生能源發(fā)電項目，通過競爭性的招投標(biāo)方式確定適當(dāng)?shù)拈_發(fā)商，并實行基于市場競爭的上網(wǎng)電價形成機(jī)制，從而鼓勵相關(guān)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)、提高效率，以便以盡可能低的財政成本實現(xiàn)盡可能高的發(fā)展目標(biāo)。

3經(jīng)濟(jì)激勵制度

《可再生能源法》第24條、25條和26條分別確立了專項基金、貼息貸款以及稅收優(yōu)惠等三項經(jīng)濟(jì)激勵制度：

國家財政設(shè)立可再生能源發(fā)展專項資金，用于支持以下活動：(1)可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定和示范工程；(2)農(nóng)村、牧區(qū)生活用能的可再生能源利用項目；(3)偏遠(yuǎn)地區(qū)和海島可再生能源獨立電力系統(tǒng)建設(shè)；(4)可再生能源的資源勘查、評價和相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)；(5)促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用設(shè)備的本地化生產(chǎn)。

對列入國家可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄、符合信貸條件的可再生能源開發(fā)利用項目，金融機(jī)構(gòu)可以提供有財政貼息的優(yōu)惠貸款。

國家對列入可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄的項目給予稅收優(yōu)惠。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。

而上述可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄由國務(wù)院能源主管部門根據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃制定并公布。

4.技術(shù)支持制度

《可再生能源法》第11條和第12條規(guī)定了國家支持可再生能源技術(shù)發(fā)展的制度：

國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門應(yīng)當(dāng)制定、公布國家可再生能源電力的并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和其他需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一技術(shù)要求的有關(guān)可再生能源技術(shù)和產(chǎn)品的國家標(biāo)準(zhǔn)；國家標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的技術(shù)要求，國務(wù)院有關(guān)部門可以制定相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并報國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門備案。

國家將可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展列為科技發(fā)展與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，納入國家科技發(fā)展規(guī)劃和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并安排資金支持可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、應(yīng)用示范和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用的技術(shù)進(jìn)步，降低可再生能源產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，提高產(chǎn)品質(zhì)量。國務(wù)院教育行政部門應(yīng)當(dāng)將可再生能源知識和技術(shù)納入普通教育、職業(yè)教育課程。

四、影響中國可再生能源立法實施的主要障礙

法律的生命和靈魂在于實踐。沒有有效的實施，再好的法律制度也沒有任何實質(zhì)意義。而可再生能源立法的實施，是一個涉及政府、企業(yè)和社會公眾等多種主體的復(fù)雜系統(tǒng)工程，面臨著種種制約和挑戰(zhàn)，如觀念意識、技術(shù)水平、政府管理、社會接受和參與程度等。總體看來，中國可再生能源立法所確立的是基于政府推動、政府主導(dǎo)的可再生能源發(fā)展模式，因此以下有關(guān)可再生能源立法實施障礙的分析主要集中在與政府相關(guān)的問題上，特別是政府的觀念意識、配套措施和規(guī)則的制定以及立法的執(zhí)行機(jī)制等。

(一)政府發(fā)展可再生能源的觀念意識

2005年2月28日，《可再生能源法》以162票贊成、1票棄權(quán)、0票反對獲得通過。這表明，對于依法促進(jìn)中國可再生能源發(fā)展，立法者不僅非常重視，而且認(rèn)識高度一致。

而在實踐中，雖然國家明確將可再生能源開發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，鼓勵各種所有制主體參與可再生能源的開發(fā)利用，但一些地方政府對上馬火電廠滿腔熱情、不遺余力，對可再生能源發(fā)電項目卻往往停留在“研究研究再說”的水平上。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的客觀原因，是火電項目大都比可再生能源項目的規(guī)模更大、投資更巨、見效更快、利潤更可觀，對地方經(jīng)濟(jì)和GDP增長的拉動作用更明顯；而主觀原因則是地方政府對常規(guī)能源的嚴(yán)峻形勢估計不足，對常規(guī)能源污染、破壞生態(tài)環(huán)境的危害熟視無睹，對發(fā)展可再生能源的迫切性認(rèn)識不清^[11]。

這種“重常規(guī)能源、輕可再生能源”的思想認(rèn)識，直接根源是只考慮到經(jīng)濟(jì)成本而忽視社會成本、環(huán)境成本，深層根源則是地方政府的發(fā)展觀、政績觀及其職能的異化與錯位：(1)不科學(xué)的發(fā)展觀和不正確的政績觀。在20世紀(jì)80年代，鑒于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高全民物質(zhì)文化生活水平的迫切需要，國家提出了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略。由于傳統(tǒng)GDP的計算方式存在著未扣除資源消耗成本、環(huán)境退化成本以及其他社會成本等缺陷，這種戰(zhàn)略與高度集權(quán)的“人治型”政治體制以及普遍存在的惟GDP至上的發(fā)展觀和政績觀結(jié)合起來，必然造成地方政府，特別是少數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)，為了本地區(qū)、本部門的利益甚至是某些人的利益，盲目追求地方GDP增長，而不關(guān)注為此付出的社會與環(huán)境代價^[19]。(2)地方政府職能的異化與錯位。政府本來的作用是為了社會公共利益而彌補市場機(jī)制的缺陷和失靈，要考慮的主要應(yīng)是義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等市場不能自發(fā)調(diào)節(jié)、有效調(diào)節(jié)的問題，但在中國現(xiàn)行的體制下，地方政府具有自己獨立的經(jīng)濟(jì)利益，變成了特殊的市場主體，往往只會考慮地方經(jīng)濟(jì)增長的問題，而把保持宏觀平衡、可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等這些問題甩給中央政府和整個社會。簡言之，地方政府存在著明顯的“企業(yè)化”現(xiàn)象，職能嚴(yán)重異化和錯位。中央政府要從全社會利益考慮，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)增長，其政策方針必須依靠各級地方政府來實施，而地方政府因具有獨立的經(jīng)濟(jì)利益而變成了“準(zhǔn)企業(yè)”，必然會與中央政府的經(jīng)濟(jì)政策，包括環(huán)境保護(hù)和可再生能源發(fā)展政策發(fā)生矛盾沖突，在實施過程中或是陽奉陰違，或是公然抗命^[20]。而這些深層矛盾的克服，是有效實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控與管理的重要因素。

(二)配套措施和規(guī)則的制定

《可再生能源法》總體上只是一個框架性的法律，需要由國務(wù)院，國務(wù)院能源、價格、建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化等行政主管部門或者省級人民政府等制定的配套性規(guī)定共計10余項。

到目前為止，雖然已經(jīng)出臺了的一些配套性規(guī)定，如《風(fēng)電場工程建設(shè)用地和環(huán)境保護(hù)管理暫行辦法》(國家發(fā)改委、國土資源部、國家環(huán)保總局，2005年8月9日)、《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》(國家發(fā)改委，2005年11月29日)、《可再生能源發(fā)電價格和費用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》(國家發(fā)改委，2006年1月4日)、 《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》(國家發(fā)改委，2006年1月5日)、《民用建筑太陽能熱水系統(tǒng)應(yīng)用技術(shù)規(guī)范》(建設(shè)部，GB50364-2005，2006年1月1日實施)以及國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會批準(zhǔn)的《光伏系統(tǒng)并網(wǎng)技術(shù)要求》[(GB/T 19939-2005)，2006-04-01生效]、《風(fēng)電廠接入電力系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)定》、《地?zé)岚l(fā)電接入電力系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)定》、《光伏電站接入電力系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)定》等6個國家標(biāo)準(zhǔn)，但還有不少重要的配套性規(guī)定尚待出臺，如《水力發(fā)電適用<可再生能源法>的規(guī)定》(應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院能源主管部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn))、《全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)》(應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院能源主管部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn))、《全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃》(應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院能源主管部門編制，報國務(wù)院批準(zhǔn))、《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目稅收優(yōu)惠辦法》(應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院規(guī)定)、各省、自治區(qū)、直轄市《可再生能源開發(fā)利用中長期目標(biāo)》(應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院能源主管部門會同相關(guān)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定)、《可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃》(應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院能源主管部門會同相關(guān)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制)，等等。

這些配套性的規(guī)定既是中國可再生能源立法不可或缺的有機(jī)組成部分，同時也是其得以有效實施的重要前提條件之一。依照《可再生能源法》，制定這些配套性規(guī)定是相關(guān)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)。而相關(guān)配套性規(guī)定的缺位表明，中國可再生能源立法工作尚待進(jìn)一步完成，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)在履行法定職責(zé)方面存在不力現(xiàn)象，立法實施過程中會出現(xiàn)無章可循的局面，從而導(dǎo)致整個可再生能源法制實際功效的降低。

(三)立法的執(zhí)行機(jī)制

《可再生能源法》強(qiáng)調(diào)國家對能源的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)利用國家權(quán)力引導(dǎo)、管理可再生能源的開發(fā)利用，其執(zhí)行機(jī)制自然離不開政府主導(dǎo)的“公力執(zhí)行”。

而經(jīng)濟(jì)學(xué)分析明確指出，針對市場缺陷和失靈而進(jìn)行的政府干預(yù)也存在缺陷和失靈^[21]。因此也需要得到有效的制約和矯正。除了采取傳統(tǒng)的政府內(nèi)部分權(quán)與制衡這一權(quán)力制約機(jī)制外，國際社會和世界各國都十分重視社會公眾特別是其中的民間組織在環(huán)境法律、政策的制定與執(zhí)行中的重要作用，強(qiáng)調(diào)維護(hù)公民的正當(dāng)環(huán)境權(quán)益，特別是知情權(quán)和參與權(quán)，以調(diào)和各方利益沖突，實現(xiàn)“以社會制約權(quán)力”的目的。具體到中國的可再生能源立法而言，雖然《可再生能源法》第9條明確要求“編制可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見，進(jìn)行科學(xué)論證”，體現(xiàn)了一定的科學(xué)化、民主化精神，但該條規(guī)定只是一種原則性的政策宣示，而不是具有可操作性的具體規(guī)則。對于配套性規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定、發(fā)展目標(biāo)的確定、許可證的審批、監(jiān)測與執(zhí)法等方面和環(huán)節(jié)，《可再生能源法》均未賦予社會公眾知情權(quán)和參與權(quán)。由此可以說，中國并未建立政府管理與公眾參與、社會制衡相結(jié)合的可再生能源立法執(zhí)行機(jī)制，而是單純依賴政府公力執(zhí)行。

關(guān)于可再生能源監(jiān)督管理體制，《可再生能源法》第5條規(guī)定由國務(wù)院能源主管部門對全國可再生能源的開發(fā)利用實施統(tǒng)一管理，國務(wù)院科技、農(nóng)業(yè)、水利、國土資源、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、林業(yè)、海洋、氣象等有關(guān)主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的可再生能源開發(fā)利用管理工作；縣級以上地方人民政府管理能源工作的部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)可再生能源開發(fā)利用的管理工作，縣級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的可再生能源開發(fā)利用管理工作。而第27條則規(guī)定電力企業(yè)應(yīng)當(dāng)真實、完整地記載和保存可再生能源發(fā)電的有關(guān)資料，并接受電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢查和監(jiān)督，同時要求電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定的程序進(jìn)行檢查，并為被檢查單位保守商業(yè)秘密和其他秘密。而此處的國務(wù)院能源主管部門是指國家發(fā)展與改革委員會，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)則是指國家電力監(jiān)管委員會及其派出機(jī)構(gòu)。顯然，該法所確立的可再生能源監(jiān)督管理體制，只是通過立法對現(xiàn)狀進(jìn)行簡單確認(rèn)，而未有任何改革或創(chuàng)新，過去存在的政出多門、職能交叉、多頭管理、資金分散、重復(fù)建設(shè)、程序繁瑣、協(xié)調(diào)困難、容易造成管理上的低效和混亂、削弱國家宏觀調(diào)控力度等弊端仍未解決。此外，隨著幾次政府機(jī)構(gòu)改革，主管節(jié)能和可再生能源開發(fā)利用的機(jī)構(gòu)被削弱，人力資源嚴(yán)重不足，相關(guān)工作難以排上優(yōu)先日程，無法滿足可再生能源執(zhí)法工作的需要。

總之，在幾乎完全由政府“唱獨角戲”的中國可再生能源立法執(zhí)行機(jī)制下，一方面，政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性通常較差，再加上政府失靈普遍存在，政府內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制往往流于形式，社會制衡機(jī)制缺位，可再生能源政策實施的確定性、有效性可能會大大降低，影響立法目的和目標(biāo)的充分實現(xiàn)；另一方面，監(jiān)督管理機(jī)制自身的缺陷，執(zhí)法能力的不足，以及執(zhí)法意愿的欠缺等因素也會對執(zhí)行效果產(chǎn)生不良影響。

五、良好的開端是成功的一半：中國可再生能源法制未來的發(fā)展方向

《可再生能源法》是在吸收借鑒國內(nèi)外相關(guān)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國的實際而制定的，受到社會各界，特別是產(chǎn)業(yè)界的普遍期待和歡迎。作為框架性法律，該法原則確立了可再生能源發(fā)展總量目標(biāo)、相應(yīng)的保障制度以及法律執(zhí)行機(jī)制等，為中國可再生能源的發(fā)展特別是產(chǎn)業(yè)化發(fā)展帶來了曙光。但是，政府能否憑借立法為可再生能源產(chǎn)業(yè)撐起一片亮麗的天空，則取決于相關(guān)配套性規(guī)定的制定、整個可再生能源立法的有效實施、立法的進(jìn)一步修訂完善、政府機(jī)構(gòu)自身的改革以及技術(shù)、市場、社會等相關(guān)基礎(chǔ)性條件的改進(jìn)等多種因素，具有高度的復(fù)雜性和相當(dāng)?shù)牟淮_定性。

為了盡可能地促進(jìn)中國可再生能源產(chǎn)業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)是完善相關(guān)配套性規(guī)定，提高政府、企業(yè)和社會的可再生能源法制意識，促進(jìn)相關(guān)立法的有效實施；未來的發(fā)展應(yīng)當(dāng)是將完善立法、改革監(jiān)督管理體制以及改進(jìn)技術(shù)、市場、社會等相關(guān)基礎(chǔ)性條件系統(tǒng)地、有機(jī)地結(jié)合起來。其中，關(guān)于可再生能源監(jiān)督管理體制的完善，乃是整個國家政府體制改革、能源監(jiān)督管理體制改革的有機(jī)組成部分，總的發(fā)展方向應(yīng)是整合能源監(jiān)管相關(guān)部門的職能，建立統(tǒng)一的、更加強(qiáng)有力的能源監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)，如在國家一級建立能源部等。而在可再生能源立法的內(nèi)容方面，發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)市場機(jī)制和市民社會的作用，使得政府、市場與社會這“三只手”有機(jī)配合，共同發(fā)揮作用，以便在提升整個可再生能源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率、發(fā)展可持續(xù)性的同時最大限度地兼顧社會公平。為此，應(yīng)當(dāng)賦予公眾在有關(guān)可再生能源的決策制定與法律執(zhí)行中享有其法律地位和權(quán)利，并且在可再生能源發(fā)展達(dá)到一定規(guī)模、具備了市場化運作的基礎(chǔ)時，以配額制度或者其他基于市場的適當(dāng)制度取代目前的強(qiáng)制購買制度。在立法形式方面，則應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)不同類型可再生能源技術(shù)的發(fā)展水平及其市場化程度等狀況，以《可再生能源法》以及相關(guān)配套性規(guī)定為基礎(chǔ)，進(jìn)一步制定分別針對小水電、風(fēng)能、生物質(zhì)能、太陽能等不同形式可再生能源開發(fā)利用的單項法律或者行政法規(guī)，形成以《可再生能源法》為基礎(chǔ)，以可再生能源開發(fā)利用的單項法律或者行政法規(guī)為骨干的可再生能源立法體系。

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Can the “Visible Hand” Mold a Bright Future for China’s

Renewable Sources of Energy Industry：A Study

Based on the Renewable Energy Act of the PRC

WANG Ming yuan

(Center for Environmental，Natural Resources Energy Law，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

Abstract：Based on an analysis of the background，purposes，principles，target，main systems and implementation difficulties of China’s renewable energy law，this paper maintains that the Renewable Sources of Energy Act marks the dawn of a new era in the development of renewable sources of energy，especially of the industrialization in China. However，it is uncertain whether the Act will mold a bright future for China’s renewable sources of energy. Therefore，there is still room to improve the Act in its contents and forms.

Key Words：renewable sources of energy；industry；legislation；government

本文責(zé)任編輯：曹明德