駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式研究

摘 要：駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式作為行政復(fù)議制度的一大創(chuàng)新，它具有一定制度價(jià)值，但同時(shí)也存在一定的立法缺憾，而對(duì)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的監(jiān)督除了通過行政路徑以外，還應(yīng)當(dāng)通過賦予這一決定可訴性的方式以強(qiáng)化對(duì)其司法監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：駁回；行政復(fù)議；申請(qǐng)；決定

中圖分類號(hào)：DF31

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

行政復(fù)議制度是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政層級(jí)監(jiān)督權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督，達(dá)到當(dāng)事人權(quán)益保障的行政救濟(jì)制度。由于制度層面與實(shí)踐層面存在的諸多問題導(dǎo)致了當(dāng)前我國行政復(fù)議制度運(yùn)作的低效。而近年來，許多地方行政復(fù)議機(jī)關(guān)行政復(fù)議案件受案數(shù)量的大幅下滑也充分說明行政復(fù)議制度正逐步陷入民眾信仰危機(jī)之中。為此，理論界與實(shí)務(wù)部門對(duì)行政復(fù)議制度的公正性、實(shí)效性也都提出了批評(píng)，并提出了諸多完善行政復(fù)議制度的方案。這些背景的存在直接催生了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》(以下簡稱《實(shí)施條例》)。

為了適應(yīng)當(dāng)前不斷出現(xiàn)的行政爭議類型、不斷暢通行政復(fù)議程序，《實(shí)施條例》創(chuàng)設(shè)了駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式，應(yīng)該說這是《實(shí)施條例》的一大制度創(chuàng)新。根據(jù)《實(shí)施條例》第四十八條第一款第(一)項(xiàng)之規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以針對(duì)理由不成立的不作為行政復(fù)議申請(qǐng)以及不當(dāng)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)作出駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定。作為一種新的行政復(fù)議決定方式，駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定尚未得到充分的實(shí)踐。為有效指導(dǎo)、規(guī)范這一行政復(fù)議決定方式的適用，本文試圖就這一決定方式的制度價(jià)值、制度缺憾以及相關(guān)監(jiān)督問題作如下探討：

一、立法評(píng)剖

駁回行政復(fù)議決定方式的增設(shè)作為行政復(fù)議制度的一大創(chuàng)新，在一定意義上，它能夠有助于解決行政復(fù)議制度實(shí)踐中出現(xiàn)的一些問題，但這一立法也有一定的缺憾。

(一)制度價(jià)值

1化解不作為案件中維持判決適用所可能引發(fā)的邏輯矛盾

根據(jù)《實(shí)施條例》規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以針對(duì)理由不成立的行政不作為案件作出駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定。在不作為案件中，行政復(fù)議申請(qǐng)人所針對(duì)的爭議標(biāo)的更多的是一種消極行為。針對(duì)違法消極行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以通過確認(rèn)違法或者責(zé)令履行的決定方式對(duì)案件作出決定，但針對(duì)合法消極行為，尤其是在被申請(qǐng)人并無法定職責(zé)的情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)如何作出決定，在《實(shí)施條例》出臺(tái)之前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般是機(jī)械地適用《行政復(fù)議法》第二十八條所規(guī)定的維持決定條款作出維持決定。但這樣做，顯然是不符合邏輯的，因?yàn)檫m用維持判決的一個(gè)重要前提就是在行政復(fù)議申請(qǐng)人提出行政復(fù)議之前，業(yè)已存在一個(gè)實(shí)在的行政行為。因此，《實(shí)施條例》將理由不成立狀態(tài)下行政不作為案件納入到駁回到行政復(fù)議申請(qǐng)決定的適用范圍，直接地化解了機(jī)械適用維持決定所引發(fā)的邏輯矛盾，填補(bǔ)了傳統(tǒng)行政復(fù)議決定方式的不足。

2暢通行政復(fù)議程序，化解不當(dāng)受理后的程序困境

根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到行政復(fù)議申請(qǐng)后5日內(nèi)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)作出是否受理的答復(fù)。但在行政復(fù)議實(shí)踐中，由于許多行政復(fù)議申請(qǐng)人所提交的行政復(fù)議申請(qǐng)存在內(nèi)容模糊、標(biāo)的不清、案件情況復(fù)雜等情況，再加上有時(shí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議申請(qǐng)人聯(lián)系不暢等原因，這些客觀情況的存在常常導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)難以在規(guī)定的受理審查期限內(nèi)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)是否受理作出準(zhǔn)確的判斷，行政復(fù)議機(jī)關(guān)往往是出于對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)充分保障之考慮，一般是盡可能地受理。因此，許多不符合受理?xiàng)l件的行政復(fù)議申請(qǐng)常常是在行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理以后才得以發(fā)現(xiàn)。

對(duì)于受理以后才發(fā)現(xiàn)并不符合受理規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)如何處理?在《實(shí)施條例》出臺(tái)之前，《行政復(fù)議法》并無相關(guān)的規(guī)定。為了解決這一問題，有學(xué)者曾建議從便于工作并減少麻煩的角度出發(fā)，擴(kuò)大行政復(fù)議終止的適用范圍，將行政復(fù)議終止作為不當(dāng)受理狀態(tài)下的行政復(fù)議結(jié)案方式。國務(wù)院法制辦公室也曾于2002年1月16日針對(duì)北京市人民政府法制辦公室《關(guān)于終止審理余國玉復(fù)議案件的請(qǐng)示》京政法制復(fù)字〔2001〕41號(hào)關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，發(fā)現(xiàn)該行政復(fù)議申請(qǐng)不符合《中華人民共和國行政復(fù)議法》規(guī)定的如何處理的問題作出批復(fù)，明確表明可以通過終止方式處理^[1]。

由于行政復(fù)議終止作為行政復(fù)議程序的一種非常正常終結(jié)方式，其側(cè)重于是對(duì)現(xiàn)有行政復(fù)議程序狀態(tài)的一種客觀宣告，就其本質(zhì)而言，它并不能夠被用來解決行政復(fù)議申請(qǐng)人的程序權(quán)利與實(shí)體權(quán)利問題的處理。因此，將行政復(fù)議終止適用于不當(dāng)受理狀態(tài)下行政復(fù)議申請(qǐng)的規(guī)定在本質(zhì)上并不符合“訴判相一致”的基本裁決程序原理的。為此，針對(duì)不當(dāng)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，《實(shí)施條例》參照司法訴訟程序中駁回起訴的做法，創(chuàng)設(shè)了駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式。應(yīng)當(dāng)說這一制度創(chuàng)新理順了行政復(fù)議申請(qǐng)與行政復(fù)議決定之間存在的邏輯關(guān)系，建立了以行政復(fù)議申請(qǐng)為中心的行政復(fù)議決定模式。

(二)制度缺憾

1行政復(fù)議請(qǐng)求與行政復(fù)議申請(qǐng)的混同

現(xiàn) 代 法 學(xué) 徐曉明：駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式研究根據(jù)《實(shí)施條例》第四十八條的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以針對(duì)理由不成立的行政不作為行政復(fù)議申請(qǐng)作出駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定。筆者認(rèn)為，將此類不作為案件納入到駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的適用范圍，這一制度設(shè)置在立法上并不妥當(dāng)。它從根本上混淆了行政復(fù)議請(qǐng)求與行政復(fù)議申請(qǐng)之間所存在的本質(zhì)區(qū)別。而對(duì)于這一點(diǎn)，立法者自身也認(rèn)識(shí)到《實(shí)施條例》并沒有對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)與行政復(fù)議請(qǐng)求作嚴(yán)格的區(qū)分^[2]。不同于行政復(fù)議請(qǐng)求權(quán)，行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)具有基礎(chǔ)性與前提性，它是一種“門檻權(quán)”。而行政復(fù)議請(qǐng)求權(quán)則更多地是屬于實(shí)體權(quán)利的范疇。這些區(qū)別決定了對(duì)待行政復(fù)議請(qǐng)求與行政復(fù)議申請(qǐng)的處理規(guī)則是不同的。

根據(jù)行政復(fù)議的一般原理，程序問題與實(shí)體問題在具體的處理規(guī)則上是存在本質(zhì)區(qū)別的。有關(guān)于被申請(qǐng)人是否具有履行法定職責(zé)以及是否已經(jīng)履行法定職責(zé)這些事項(xiàng)，筆者認(rèn)為，這些問題雖和行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)相關(guān)，但卻是已經(jīng)超出了行政復(fù)議申請(qǐng)程序權(quán)利的范疇，進(jìn)入了行政復(fù)議實(shí)體問題的范疇。在對(duì)不作為案件審查過程中，被申請(qǐng)人沒有法定職責(zé)或者已經(jīng)履行法定職責(zé)這些法律事實(shí)的出現(xiàn)從根本上影響的是行政復(fù)議申請(qǐng)人的具體行政復(fù)議請(qǐng)求權(quán)，而不是作為其參與行政復(fù)議程序前提的行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)。在這種狀態(tài)下，行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)作為開啟行政復(fù)議程序之門的“金鑰匙”，這一基本程序權(quán)利行政復(fù)議申請(qǐng)人仍然有權(quán)擁有，其提出行政復(fù)議申請(qǐng)是合法的，但是其提出的具體要求卻由于上述法律事實(shí)的存在而不能得到行政復(fù)議機(jī)關(guān)的確認(rèn)與保護(hù)。

由此可見，《實(shí)施條例》混同、模糊了行政復(fù)議申請(qǐng)與行政復(fù)議請(qǐng)求這兩者之間的區(qū)別，不當(dāng)?shù)貙⒈緫?yīng)只能處理行政復(fù)議程序事項(xiàng)的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式適用于行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利事項(xiàng)的處理。

2不當(dāng)駁回后的恢復(fù)審理規(guī)定違背了程序的既決效力原理

我國學(xué)者季衛(wèi)東先生認(rèn)為凡是“經(jīng)過程序認(rèn)定的事實(shí)關(guān)系和法律關(guān)系，都被一一貼上封條，成為無可動(dòng)搖的過去。”^[3]筆者認(rèn)同季衛(wèi)東先生關(guān)于程序既決效力的認(rèn)識(shí)。行政復(fù)議程序作為行政程序的一種，其運(yùn)行結(jié)果也必然具有既決效力。駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的作出直接意味著行政復(fù)議程序的徹底終結(jié)。根據(jù)《實(shí)施條例》第四十八條第二款的規(guī)定，當(dāng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定理由不成立時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)審理。筆者認(rèn)為恢復(fù)審理的前提是行政復(fù)議程序尚未運(yùn)行終結(jié)，可能基于各種原因，行政復(fù)議程序的運(yùn)行正處理中止?fàn)顟B(tài)。顯然，《實(shí)施條例》針對(duì)不當(dāng)駁回后行政復(fù)議程序處理適用恢復(fù)審理的規(guī)定違背了駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定所具有的既決效力原理。針對(duì)不當(dāng)駁回決定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重新審理行政復(fù)議案件，而不是恢復(fù)審理行政復(fù)議案件。

行政復(fù)議案件恢復(fù)審理與行政復(fù)議案件重新審理兩者之間在具體程序架構(gòu)方面是存在本質(zhì)區(qū)別的。行政復(fù)議案件的恢復(fù)審理直接意味著行政復(fù)議案件仍然由原行政復(fù)議機(jī)關(guān)、原審理人員進(jìn)行審理，而重新審理的行政復(fù)議案件，盡管仍然由原行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行審理，但根據(jù)程序中立性原則的基本要求，作出駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的原來審理人員應(yīng)當(dāng)按照回避制度的要求不得參與案件的再次審理，案件的重新審理工作應(yīng)當(dāng)由其他工作人員進(jìn)行擔(dān)當(dāng)。

二、駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定監(jiān)督路徑選擇

(一)實(shí)然性規(guī)定：行政路徑

駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的作出直接意味著整個(gè)行政復(fù)議程序的終結(jié)。為了防止行政復(fù)議機(jī)關(guān)濫用駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定權(quán)，強(qiáng)化對(duì)這一行政復(fù)議監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督^[4]，《實(shí)施條例》通過第四十八條第二款規(guī)定了行政化的監(jiān)督路徑。即行政復(fù)議申請(qǐng)人可以依據(jù)《實(shí)施條例》第四十八第二款的規(guī)定向行政復(fù)議機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也可依據(jù)職權(quán)主動(dòng)對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定進(jìn)行行政監(jiān)督，如認(rèn)為駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的理由不成立的，可以責(zé)令行政復(fù)議機(jī)關(guān)恢復(fù)審理。

(二)應(yīng)然性展望：司法路徑

行政復(fù)議決定作為行政復(fù)議權(quán)力的載體，它是判斷一個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)是否客觀、公正地處理行政爭議的核心要素。筆者認(rèn)為，我們除可以從行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的視角出發(fā)，來進(jìn)一步確保行政復(fù)議決定的客觀、公正性外，還可以通過與行政復(fù)議制度相銜接的司法監(jiān)督路徑來迫使行政復(fù)議機(jī)關(guān)自覺樹立中立意識(shí)，努力抵制影響公正性的非正常干擾，客觀、公正、獨(dú)立地處理行政爭議，切實(shí)保障行政復(fù)議申請(qǐng)人的合法權(quán)益，發(fā)揮其作為救濟(jì)制度的權(quán)利保障價(jià)值。

駁回行政復(fù)議決定作為一種新的行政復(fù)議決定方式，它在豐富行政復(fù)議決定制度的同時(shí)，也給行政訴訟的實(shí)踐帶來了新的課題。其中，最為核心也是事關(guān)行政復(fù)議與行政訴訟這兩種救濟(jì)制度能否有效銜接的一項(xiàng)內(nèi)容即駁回行政復(fù)議決定是否具有可訴性的問題，駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定是否具有可訴性，《實(shí)施條例》并沒有回答這一問題。筆者認(rèn)為，下述理由決定了駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定是具有可訴性的：

1行政職權(quán)性：司法監(jiān)督的邏輯起點(diǎn)

駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的作出，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般需要考察以下幾個(gè)方面的內(nèi)容，即該行政復(fù)議申請(qǐng)是否屬于本機(jī)關(guān)管轄、是否屬于行政復(fù)議受案范圍、是否在行政復(fù)議的申請(qǐng)期限內(nèi)、申請(qǐng)人主體資格是否適格、被申請(qǐng)人職權(quán)依據(jù)等方面。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于這些內(nèi)容的審查與判斷蘊(yùn)含了行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)上述諸要素的主觀價(jià)值判斷，筆者認(rèn)為，這些要素判斷中只要有行政復(fù)議機(jī)關(guān)自我主觀價(jià)值的成分，就不能完全排除行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)這些要素判斷的任意與濫用，因?yàn)椤耙磺杏袡?quán)力的人很容易濫用權(quán)力”，這是一條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)。因此從規(guī)范、約束、監(jiān)督行政權(quán)的角度出發(fā)，將駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定納入到司法審查的范圍，賦予其可訴性，既具有理論意義，又具有實(shí)踐的意義。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)是否符合受理規(guī)定的審查雖然從表面上是屬于形式審查的范疇，但從本質(zhì)來說整個(gè)審查過程卻蘊(yùn)含了行政復(fù)議機(jī)關(guān)諸多法律價(jià)值、法律觀念的主觀判斷。在行政復(fù)議申請(qǐng)人和行政復(fù)議機(jī)關(guān)就駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定產(chǎn)生爭議時(shí)，行政復(fù)議申請(qǐng)人如只能通過非嚴(yán)格程序保障的信訪、申訴等救濟(jì)渠道來對(duì)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定進(jìn)行監(jiān)督的話，筆者認(rèn)為這種制度設(shè)計(jì)難以對(duì)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定進(jìn)行正規(guī)而有效的監(jiān)督，因此行政復(fù)議申請(qǐng)人通過此程序也就無法獲得有效的行政救濟(jì)。所以，從有效保障行政復(fù)議申請(qǐng)人行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)的角度出發(fā)，只有通過將此類駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定納入到司法審查的范圍，在行政復(fù)議申請(qǐng)人享有充分的程序權(quán)利保障并在嚴(yán)格的證據(jù)規(guī)則的約束情況下，通過正規(guī)的庭審、質(zhì)證等審判程序，讓駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定接受嚴(yán)格的司法審查，唯有如此，行政復(fù)議申請(qǐng)人的合法的行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)才能得到充分而有效的保障。

2自律機(jī)制內(nèi)在缺陷：司法監(jiān)督必要性之所在

行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政層級(jí)監(jiān)督權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督，達(dá)到當(dāng)事人利益保障的一種行政救濟(jì)制度。就其本質(zhì)而言，它是行政系統(tǒng)內(nèi)的一種自我監(jiān)督機(jī)制，屬于自律范疇。筆者認(rèn)為，一項(xiàng)監(jiān)督制度只要是屬于自律范疇，它就無法從根本上消除監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體之間利益關(guān)聯(lián)性的問題，這些利益關(guān)聯(lián)性問題的存在就容易導(dǎo)致諸多監(jiān)督不公正問題。在行政復(fù)議程序中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)首先是被申請(qǐng)人的上級(jí)行政機(jī)關(guān)，然后才是監(jiān)督者。行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間具有共同的行政化背景。實(shí)踐已充分說明，在行政復(fù)議程序中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人背景同一性的特點(diǎn)是一把刃劍。一方面，他們之間共同的行政化背景非常有助于行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人在行政復(fù)議程序中的溝通與交流，而溝通與交流的順暢顯然是有利于行政爭議的快速、高效解決。但另一方面，這種共同的行政化背景如被不當(dāng)利用，則有可能會(huì)成為“官官相護(hù)”、違法復(fù)議的誘因。因此，加強(qiáng)對(duì)行政行為的監(jiān)督，除了依靠行政復(fù)議這一自律機(jī)制外，還要強(qiáng)化對(duì)行政復(fù)議這一自律機(jī)制本身的監(jiān)督。

基于駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的可訴性，公民、法人或者其他組織就擁有了訴權(quán)，這種訴權(quán)的擁有并不必然要求權(quán)利人現(xiàn)實(shí)地行使，但是它卻是一種潛在的力量，它可以潛在地約束行政復(fù)議機(jī)關(guān)擺正自己的位置，自覺規(guī)范自身的行政復(fù)議行為，依法作出駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定。

3駁回起訴裁定的可上訴性：可供借鑒的范式

從內(nèi)容來看，無論是針對(duì)理由不成立的不作為案件還是不當(dāng)受理的案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定都是針對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)所這一“門檻權(quán)”作出的否定性評(píng)價(jià)。從階段上來看，駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定是在行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)之后作出的。因此，基于這兩點(diǎn)，駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定在本質(zhì)上趨同于行政訴訟程序中的駁回起訴裁定。而根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟原告如對(duì)駁回起訴裁定不服是可以通過正規(guī)的上訴途徑來進(jìn)行救濟(jì)的。因此，參照行政訴訟的做法，行政復(fù)議申請(qǐng)人不服駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定也是可以提出“上訴”的。但一級(jí)復(fù)議體制決定了單純行政復(fù)議體制內(nèi)沒有再次復(fù)議的“上訴”機(jī)制。因此，行政復(fù)議申請(qǐng)人如果不服駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定，則可以通過行政訴訟的司法救濟(jì)機(jī)制來替代行政復(fù)議內(nèi)的“上訴”機(jī)制進(jìn)行正規(guī)的權(quán)利救濟(jì)。

4行政訴訟司法解釋：可訴性依據(jù)

駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定通常承載兩種功能，一種功能就是行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)正在進(jìn)行的行政復(fù)議程序所作出的終結(jié)宣告；另外一種功能就是行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定向行政復(fù)議申請(qǐng)人書面表明對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)的不予受理態(tài)度。盡管，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)不予受理的態(tài)度是通過駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的形式體現(xiàn)出來的，但這仍然不能改變其不予受理的本質(zhì)。因此，根據(jù)行政訴訟法以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第三十三條第二款“復(fù)議機(jī)關(guān)不受理復(fù)議申請(qǐng)或者在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”的規(guī)定，駁回行政復(fù)議申請(qǐng)的決定應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍，而此時(shí)司法審查的標(biāo)的從本質(zhì)上來說則是行政復(fù)議機(jī)關(guān)行政復(fù)議不受理行為。因此，行政訴訟法司法解釋為駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的可訴性提供了法律依據(jù)。

5司法最終：將駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定納入司法審查的意義

美國早期著名憲政學(xué)家漢密爾頓指出，“國家與其成員或公民間產(chǎn)生的糾紛只能訴諸法庭，其他方案均不合理。”^[5]這就是說，一切爭議最終只能通過司法途徑才能得到合理有效的解決。根據(jù)我國學(xué)者的研究和歸納，司法最終裁決原則包括以下三方面內(nèi)容：一切因適用憲法和法律而引起的法律糾紛和相應(yīng)的違憲違法行為由法院進(jìn)行裁決；一切法律糾紛，至少在原則上應(yīng)通過司法程序即訴訟程序解決；法院對(duì)于法律糾紛以及相關(guān)法律問題有最終的裁決權(quán)^[6]。比較而言，行政糾紛的處理更需要司法機(jī)關(guān)的介入，因?yàn)樾姓幾h中當(dāng)事人雙方的地位并不對(duì)等，一方是擁有強(qiáng)大公共權(quán)力和優(yōu)越地位的行政主體，另一方是作為社會(huì)弱者的公民、法人或其他組織。行政復(fù)議盡管也是解決行政爭議的一種救濟(jì)途徑，但它畢竟是行政系統(tǒng)內(nèi)的一種自我監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督，是“自己做自己案件的法官”。如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)自身不受來自系統(tǒng)外的“異體”監(jiān)督，或者說受到的監(jiān)督是柔性的，是很難有效地保證復(fù)議機(jī)關(guān)公正合法地履行監(jiān)督職責(zé)。而司法監(jiān)督的價(jià)值和意義，不僅在于它是一種“異體”監(jiān)督，更重要的是，司法機(jī)關(guān)有一系列公正且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛞约耙恢Ь哂腥烁聍攘吐殬I(yè)專長的法官隊(duì)伍，從而有效地保證了司法活動(dòng)的中立性、客觀性、公正性和有效性。當(dāng)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定將面臨可能的司法審查時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)出于避免在行政訴訟中承擔(dān)不利的訴訟后果的考慮，自然會(huì)更加謹(jǐn)慎、合理地行使其駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定權(quán)。可見，行政復(fù)議作為一種具有監(jiān)督特質(zhì)的行政行為，只有全面地接受司法監(jiān)督，才能充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的監(jiān)督功能，維護(hù)行政復(fù)議制度的威信，切實(shí)維護(hù)行政復(fù)議申請(qǐng)人的合法權(quán)益。

基于此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前可以結(jié)合《行政訴訟法》修改之際，以完善對(duì)行政復(fù)議決定的監(jiān)督為支點(diǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)化司法對(duì)行政復(fù)議決定的監(jiān)督。鑒于我國目前駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定司法監(jiān)督規(guī)范的缺失現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，可以在《行政訴訟法》中明確規(guī)定“行政復(fù)議申請(qǐng)人如不服駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定可以提起行政訴訟”，以此來強(qiáng)化司法對(duì)行政復(fù)議決定的全面監(jiān)督。

綜上所述，駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式作為行政復(fù)議制度的一大創(chuàng)新，它具有一定制度價(jià)值，但同時(shí)也存在一定的立法缺憾，而對(duì)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的監(jiān)督除了通過行政路徑以外，還應(yīng)當(dāng)通過賦予這一決定可訴性的方式以強(qiáng)化其司法監(jiān)督。

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Methods to Dismiss an Application for Administrative Review

XU Xiao ming

(Law School of Soochow University，Suzhou 215006，China)

Abstract：Dismissal of an application for administrative review is deemed a creation in the administrative review system，which is of certain institutional value but also with some legislative defects. Apart from administrative supervision over the dismissal，turning down an application should be subject to judicial adjudication so that judicial supervision is enhanced.

Key Words：dismissal；administrative review；application；decision

本文責(zé)任編輯：汪太賢