“參事”溯源

何謂“參事”？查找現(xiàn)今許多詞典，難覓“參事”一詞的蹤跡[1]，使不少同志在看到或聽(tīng)到“參事”時(shí)，常感新奇和迷惑。任何事物都有一個(gè)孕育、誕生、成長(zhǎng)的過(guò)程，參事也不會(huì)例外。本文對(duì)“參事”一詞簡(jiǎn)略溯源，供有興趣者參考并為引玉。

一、“參事”一職古已有之

“參事”作為詞語(yǔ)，《辭源》釋為：“參與政事。”此詞出現(xiàn)于漢代，董仲舒《春秋繁露·官制象天》有“備天數(shù)以參事，治謹(jǐn)于道之意也”之語(yǔ)，曹操《郭嘉有功早死宜追贈(zèng)封表》有“與臣參事，盡節(jié)為國(guó)，忠良淵淑，體通性達(dá)”之句?！皡⑹隆弊鳛槁毠俚拿Q則出現(xiàn)在南北朝。北齊（550~577）掌管橋梁渡口的都水臺(tái)設(shè)有參事10人。陳朝（557~589）設(shè)諸多參事，不但都水臺(tái)設(shè)參事，后宮也置紫極房參事、宣融房參事等。而“參事”作為具有參謀性、咨詢性的職官名稱則產(chǎn)生于清朝末年。

二、清朝末年參事的設(shè)置

中國(guó)行政機(jī)構(gòu)中很早就設(shè)置參謀性、咨詢性的職官，而以“參事”命名的，則是在清朝末年行政體制和官制變革中產(chǎn)生的。

（一）在推行“新政”中產(chǎn)生參事

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)急劇變化。1901年（光緒二十七年），清廷在西安發(fā)布“變法”上諭，推行“新政”，清廷中樞機(jī)構(gòu)隨之變更。按《辛丑條約》規(guī)定，總理各國(guó)事務(wù)衙門更改為外務(wù)部，“班列六部之前”。外務(wù)部設(shè)總理王大臣、會(huì)辦大臣、尚書(shū)兼會(huì)辦大臣各1人，左、右侍郎各1人，左、右丞各1人，左、右參議各1人，之后又增設(shè)丞參廳“承上啟下，一氣相接”，置參事4人（正五品）。也就是說(shuō)，在外務(wù)部建立時(shí)，設(shè)立了丞參廳，置參事協(xié)助參議負(fù)責(zé)審議法令。以后，陸續(xù)增設(shè)商部、學(xué)部、陸軍部、海軍部等機(jī)構(gòu)來(lái)行使原總理衙門的部分職權(quán)，這些機(jī)構(gòu)大多設(shè)置了參事。

（二）在“仿行憲政”中設(shè)置參事

1906年（光緒三十二年）9月，清廷頒詔“預(yù)備立憲”，對(duì)中央官制作了大規(guī)模的調(diào)整，史稱“丙午改制”。根據(jù)準(zhǔn)奏施行的《內(nèi)閣官制》、《各部官制通則》以及各部官制，中央行政機(jī)構(gòu)普遍設(shè)置了參事。

一是在內(nèi)閣編制局設(shè)置參事。《內(nèi)閣官制》規(guī)定，內(nèi)閣編制局負(fù)責(zé)擬訂各項(xiàng)行政法規(guī)草案，考核各項(xiàng)行政法規(guī)增刪修改事項(xiàng)，條列意見(jiàn)呈請(qǐng)閣議裁決，審議各部提交閣議的法規(guī)草案，條列意見(jiàn)呈送內(nèi)閣，隨時(shí)申覆內(nèi)閣總理大臣、副大臣的咨詢。編制局設(shè)總辦1人，幫辦1人，參事10人，書(shū)記4人，錄事4人?！皡⑹鲁锌偫泶蟪?、副大臣及本局總辦之命審議起草。”在內(nèi)閣負(fù)責(zé)擬訂行政法規(guī)草案的編制局設(shè)置參事，對(duì)以后參事職責(zé)產(chǎn)生了重大影響。

二是在中央部院設(shè)置參事。中央部院調(diào)整合并，設(shè)11部。各部設(shè)尚書(shū)1人，左、右侍郎各1人，內(nèi)設(shè)承政、參議兩廳和若干業(yè)務(wù)司局。承政廳設(shè)左、右丞各1人，負(fù)責(zé)部?jī)?nèi)機(jī)要、人事、文秘、財(cái)務(wù)等事務(wù)；參議廳設(shè)左、右參議各1人，負(fù)責(zé)擬訂部令、核定法令章程和編譯有關(guān)書(shū)籍等謀議籌劃事項(xiàng)。有的部?jī)蓮d都置參事，如刑部改為法部，《法部官制》規(guī)定，下設(shè)2廳8司，在承政、參議兩廳各設(shè)參事2員，助理廳務(wù)。有的部只在參議廳置參事，如外務(wù)、民政等部。

（三）責(zé)任內(nèi)閣時(shí)的參事設(shè)置

清廷名為立憲實(shí)則集權(quán)的改制激起全國(guó)更大的反清浪潮。1911年（宣統(tǒng)三年）5月，清廷被迫頒布新的《內(nèi)閣官制》，撤消軍機(jī)處和原內(nèi)閣，成立責(zé)任內(nèi)閣，為最高國(guó)務(wù)機(jī)關(guān)，設(shè)總理大臣、協(xié)理大臣和由10部大臣兼充的國(guó)務(wù)大臣。同樣在內(nèi)閣和中央部院設(shè)置了參事。

一是在內(nèi)閣法制院設(shè)置參事。1911年5月，設(shè)置了直隸內(nèi)閣總理大臣的內(nèi)閣法制院?！秲?nèi)閣法制院官制》規(guī)定，法制院置院使、副使、參議、參事、僉事、錄事；參議及參事的職責(zé)是根據(jù)院使及副使之命，負(fù)責(zé)法律、命令案撰擬，法律、法令的增刪改廢，各部所擬法律和命令的審查復(fù)核，現(xiàn)行法律、命令的解釋，各項(xiàng)法規(guī)編纂整理以及其他關(guān)于法制統(tǒng)一等事項(xiàng)；“參事，奏任”，即參事任命由院使報(bào)內(nèi)閣總理大臣批準(zhǔn)，并強(qiáng)調(diào)：“參事重在編核法令，自須用專門法政人才”。

二是在中央部院設(shè)置參事。責(zé)任內(nèi)閣下領(lǐng)10部。外務(wù)部裁總理大臣和會(huì)辦大臣，改尚書(shū)為外務(wù)大臣1人，改左、右侍郎各一人為副大臣一人，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有丞參、司務(wù)2廳與4個(gè)司?！皡⑹滤娜?。奏補(bǔ)?！薄按蟪颊浦鹘簧妫巡嫉滦牛Ｗo(hù)僑人偏客，以慎邦交。副大臣貳之。丞掌機(jī)密文移，綜領(lǐng)眾務(wù)。參議掌審議法令，參事佐之?！备鞑炕鞠嗤?。如民政部，設(shè)承政、參議2廳和5司，“參議廳參事二人?！标戃姴吭陉戃姶蟪肌⒏贝蟪贾轮脜⑹?人，“大臣掌主陸軍，稽頒營(yíng)制鑲章，以鞏陸防。副大臣貳之。參事掌法律章制?！保ā肚迨犯濉ぢ毠倭罚?/p>

（四）參事官的設(shè)置

參事一般都扮演行政首長(zhǎng)的參謀、幕僚角色，但清末有的名稱為參事官。這有三種類型：一是僅稱謂為參事官的參事。1911年，《陸軍部暫行官制》規(guī)定，陸軍部在大臣、副大臣之下設(shè)參事官4員，“參事官掌參訂一切法律章制并本部咨詢事件及特交參議各事項(xiàng)?！焙＼姴吭诤＼姶蟪肌⒏贝蟪贾?，設(shè)參謀官6員、參事官2員、秘書(shū)官6員等?！皡⒅\掌參訂改革。參事掌法律章制。秘書(shū)掌機(jī)密文移?！保ā肚迨犯濉ぢ毠倭罚┒欠Q謂為參事官實(shí)際也是行政主官。1904年（光緒三十年）成立京師內(nèi)、外城巡警總廳，各設(shè)總務(wù)、警務(wù)、衛(wèi)生3個(gè)處，各處由參事官主持處務(wù)，為正五品；直到1907年（光緒三十三年），為避免與各部咨詢性、參謀性參事名稱相混而改由僉事?lián)巍＃ā肚迨犯濉ぢ毠倭罚┤峭Q參事官，但在中央本部和外派機(jī)構(gòu)的行政權(quán)不同。1909年（宣統(tǒng)元年）清廷設(shè)立督辦鹽政處，置督辦大臣，產(chǎn)鹽和行鹽的各省總督、巡撫均為會(huì)辦鹽政大臣。鹽政處職官設(shè)置，按次年《奏定督辦鹽政處辦事章程》規(guī)定：“設(shè)提調(diào)一員，幫提調(diào)二員，秘書(shū)官一員，參事官九員，秉承督辦鹽政大臣辦理一切事宜?！丙}務(wù)總廳以提調(diào)、幫提調(diào)綜理廳務(wù)，“置秘書(shū)官一員，參事官二員專理一切廳務(wù)?！倍谥狈?、潞東、兩淮、兩浙、閩粵、川滇六個(gè)鹽務(wù)分廳，“各鹽務(wù)分廳以參事官一員兼領(lǐng)總理廳務(wù)?！币簿褪钦f(shuō)，鹽政處參事官在中央本部為“員”，而派駐地方時(shí)是“官”。

（五）總督巡撫衙門設(shè)置參事員

各省以督撫衙署為最高行政機(jī)構(gòu)，緊接中央官制改革，地方政府也進(jìn)行官制改革，“定辟除掾?qū)佟⒎植苤问轮啤薄?907年（光緒三十三年）7月7日準(zhǔn)奏施行的《各省官制通則》規(guī)定：總督、巡撫衙門“各設(shè)幕職佐理文牘，分科治事”，按上下對(duì)口原則，督撫衙署設(shè)交涉、吏、民、度支、禮、學(xué)、軍政、法、農(nóng)工商、郵傳等10科，每科置“參事員各一人，承督撫之命就主管事務(wù)掌理各項(xiàng)文牘”；一個(gè)參事員也可“兼任三科以下之事”；“參事員不作為官缺，統(tǒng)由督撫自行征辟，無(wú)庸拘定官階大小。每年將各員銜名及到差年月分別奏咨存案，其辦事得力之員，得隨時(shí)保薦?！薄皡⑹乱韵聭?yīng)酌設(shè)助理及繕寫等人員，均由督撫酌定，毋庸奏啟?！睂?duì)參事員的性質(zhì)——幕職，員額——10名以下，職掌，任用，管理，提拔及其助手等都做出了規(guī)定。

綜之，參事在清末“丁丑新政”中產(chǎn)生，最先在外務(wù)部設(shè)置，而后在“丙午改制”中普遍推行，職掌懸殊，而稱謂則有參事、參事官、參事員等多種。

三、民國(guó)政府參事的設(shè)置

1911年10月，辛亥革命結(jié)束了歷時(shí)兩千多年的帝制，建立了中華民國(guó)。民國(guó)年間，政府參事的設(shè)置趨于規(guī)范，并提升了地位，在有關(guān)法律法規(guī)的制訂和審核方面形成了優(yōu)勢(shì)。

（一）南京臨時(shí)政府的參事設(shè)置

南京臨時(shí)政府存在時(shí)間很短，自1912年（民國(guó)元年）元旦孫中山就任臨時(shí)大總統(tǒng)到4月臨時(shí)政府遷北京，僅三個(gè)月。南京臨時(shí)政府根據(jù)《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》建立，由臨時(shí)大總統(tǒng)實(shí)際兼任行政首長(zhǎng)，直接統(tǒng)轄行政各部。草創(chuàng)之始，雖不完善，但仍設(shè)置了參事。一是在總統(tǒng)直轄機(jī)關(guān)設(shè)參事?？偨y(tǒng)直轄機(jī)關(guān)法制局（或稱法制院）設(shè)局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)各1人，薦任的高級(jí)職員中有參事3人。直屬臨時(shí)大總統(tǒng)、負(fù)責(zé)統(tǒng)轄南京衛(wèi)戍勤務(wù)的南京衛(wèi)戍總督府亦設(shè)參事官等職官。二是在政府部門設(shè)置參事。南京臨時(shí)政府共設(shè)9部。各部總長(zhǎng)、次長(zhǎng)之下，一般設(shè)參事2~4人，減少了清末的左右丞和左右參議這個(gè)中間層次，提升了參事的地位。三是地方政府設(shè)置參事。此時(shí)地方政府處于草創(chuàng)時(shí)期，有的亦設(shè)置參事。福建制訂《都督府大綱》規(guī)定，都督府置政務(wù)院、參謀部、司令部，屬官有參議官、秘書(shū)官、參事官等。

（二）北洋政府的參事設(shè)置

1914年5月，袁世凱公布《中華民國(guó)約法》，廢止國(guó)務(wù)院，于總統(tǒng)府設(shè)置政事堂為最高行政中樞。同月3日公布《大總統(tǒng)府政事堂組織令》，令政事堂各局、各部、蒙藏院、鹽務(wù)署等設(shè)參事、司長(zhǎng)、廳長(zhǎng)各職，薦任。次年12月3日公布《陸海軍軍職任用暫行規(guī)則》規(guī)定，參事、局長(zhǎng)、司長(zhǎng)等均改簡(jiǎn)任職；隨之中央各部院局參事、司局長(zhǎng)各職一律由薦任改為簡(jiǎn)任職。陸軍部和海軍部因系軍事機(jī)關(guān)，職員有軍銜，1912年官制規(guī)定參事為少將~上校軍銜。這樣，參事的設(shè)置更加普遍，地位進(jìn)一步提升。

1.最高行政機(jī)關(guān)設(shè)置參事?？偨y(tǒng)府政事堂設(shè)國(guó)務(wù)卿（贊襄總統(tǒng)的幕僚，職權(quán)如秘書(shū)長(zhǎng)），左、右丞各一人；新設(shè)直屬機(jī)構(gòu)機(jī)要局、主計(jì)局分掌政權(quán)和財(cái)權(quán)。機(jī)要局設(shè)局長(zhǎng)1人，參事6人，僉事16人等；主計(jì)局設(shè)局長(zhǎng)1人，參事4人，僉事6人等。1916年5月，袁世凱在南方起義各省壓力下，被迫宣布撤廢政事堂，復(fù)置國(guó)務(wù)院，撤消機(jī)要局，改主計(jì)局為統(tǒng)計(jì)局，與法制、銓敘、印鑄三局一道仍劃歸國(guó)務(wù)院管轄。國(guó)務(wù)院本部這四個(gè)局均在局長(zhǎng)之下設(shè)置了數(shù)目不等的參事：法制局8人，統(tǒng)計(jì)局4人，其他局各2人。

2.在中央政府部門設(shè)置參事。北洋政府內(nèi)閣各部起源于南京臨時(shí)政府，雖然政制屢有變化，但各部設(shè)置變化不多，數(shù)量上1912年為10部，次年改為9部，直到1927年張作霖軍政府時(shí)才有分合，但維持9部之?dāng)?shù)不變，參事設(shè)置也趨于規(guī)范。

一是定參事職責(zé)任務(wù)。北京臨時(shí)政府1912年7月18日公布即施行的《各部官制通則》共20條，規(guī)定了國(guó)務(wù)院各部總長(zhǎng)以下主要成員的職責(zé)、主要機(jī)構(gòu)的設(shè)置、機(jī)構(gòu)組織原則等，對(duì)參事相關(guān)事項(xiàng)也有明確規(guī)定。《通則》規(guī)定，各部設(shè)總長(zhǎng)1人；次長(zhǎng)1人輔助；參事2～4人，掌擬訂及審議法律命令案事務(wù)。各部下置總務(wù)廳和各司、局?？倓?wù)廳一般不設(shè)主管的廳長(zhǎng)，多由秘書(shū)和參事分掌，但有若干別的名義，如交通部有“管理總務(wù)廳事務(wù)參事”名義，海軍部有“幫理總務(wù)廳事務(wù)參事”名義。各部一般有部務(wù)會(huì)議的組織，由總長(zhǎng)、次長(zhǎng)主持，參事、司長(zhǎng)、技監(jiān)、秘書(shū)等參加，作為咨議或建議機(jī)關(guān)。法制局設(shè)參事8人，在局長(zhǎng)“有事故時(shí)，得由首席參事代理。”

二是定參事員額數(shù)量。1912年10月公布的《中央行政官官等法》顯示，國(guó)務(wù)院和各部均置參事。各部參事員額設(shè)置均有具體規(guī)定，1912年各部員額為：外交、財(cái)政、農(nóng)商、交通部各4員，司法部3員，教育部2員。1914年根據(jù)各部修正官制規(guī)定，參事員額有所變化：除教育部3人外，內(nèi)務(wù)、陸軍、海軍等其他8部均為4人。1927年軍政府時(shí)期，除軍事部設(shè)參事8人（次年減為3人）外，其他8部均為4人。

三是新設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置參事。如北洋政府以鹽稅為外債擔(dān)保，1913年設(shè)立中央鹽務(wù)署。次年公布的《鹽務(wù)署官制》規(guī)定，設(shè)督辦1人，由財(cái)政總長(zhǎng)兼任，署長(zhǎng)1人，參事2人，秘書(shū)2人，僉事8人，主事20人。1916年3月北京政府公布《外交官領(lǐng)事官官制》規(guī)定，外交官分全權(quán)大使、全權(quán)公使、大使館參事（1人），大使館參贊（1~3人），公使館參贊（1~3人）等，大使館參事居大使、公使之后，而在參贊、總領(lǐng)事之前，為簡(jiǎn)任二等，掌理機(jī)要文書(shū)和調(diào)查報(bào)告事項(xiàng)。1919年設(shè)立的全國(guó)煙酒事務(wù)署、1921年設(shè)立的航空署均設(shè)督辦1人，署長(zhǎng)1人，參事2人等職官。1921年公布《僑務(wù)局組織條例》規(guī)定，設(shè)總裁1人，副總裁1人，參事4人，僉事6人，編譯2人，主事10人等。

四是建立專門的參事機(jī)構(gòu)。各部除設(shè)置參事外，有的部局還單獨(dú)設(shè)置參事機(jī)構(gòu)，陸軍部設(shè)置參事處；海軍部設(shè)置參事處，1923年改為參事廳；農(nóng)商部、農(nóng)工部設(shè)參事廳；交通部1923年亦設(shè)參事廳；幣制局設(shè)置參事室。

3.省、縣、市參事會(huì)和參事員的設(shè)置。

一是建立省參事會(huì)。民國(guó)初年，各省行政機(jī)關(guān)無(wú)統(tǒng)一制度，1913年始統(tǒng)稱為行政公署，次年改稱巡按使公署。1916年7月6日，再改為省長(zhǎng)公署，巡按使改為省長(zhǎng)，同時(shí)增設(shè)參事會(huì)，作為省長(zhǎng)咨詢機(jī)構(gòu)。1921年6月，北洋政府公布《省參事會(huì)條例》規(guī)定，省參事會(huì)由會(huì)長(zhǎng)和省參事員12人組成，會(huì)長(zhǎng)由省長(zhǎng)兼任；省參事員由省長(zhǎng)就所屬各廳、處長(zhǎng)和本省人士中分別委任、聘任3人，其余由省議會(huì)選任。雖規(guī)定各省普遍設(shè)置，但實(shí)際并未一致遵行，或以類似機(jī)構(gòu)如諮議會(huì)代替。

二是建立縣參事會(huì)。民國(guó)初年，廢府廳州留縣，縣行政長(zhǎng)官一律改稱“縣知事”，行政機(jī)關(guān)為縣知事公署。各縣設(shè)議事會(huì)和參事會(huì)，1914年袁世凱下令停辦各級(jí)地方自治后一道撤消。1919年復(fù)設(shè)縣參事會(huì)，該年9月北京政府公布的《縣自治法》有“縣參事會(huì)”專章（第三章）。縣參事會(huì)以縣知事兼會(huì)長(zhǎng)；參事4~6人，由縣議會(huì)議員互選半數(shù)，其余半數(shù)由縣知事在縣議會(huì)議員中委任；同時(shí)選出等額之候補(bǔ)參事。1923年《中華民國(guó)憲法》第128條也有“縣參事會(huì)”之表述。

三是建立市參事會(huì)。1921年7月3日北京政府公布《市自治制》有“市參事會(huì)”專章，規(guī)定特別市設(shè)市參事會(huì)，由市長(zhǎng)、佐理員（相當(dāng)市長(zhǎng)助理）、區(qū)董（相當(dāng)于市轄區(qū)長(zhǎng)）和參事員組成，市長(zhǎng)為會(huì)長(zhǎng)。市參事會(huì)負(fù)責(zé)議決向市自治會(huì)提出的議案，辦理自治市委托事項(xiàng)，議定市規(guī)則等依法所屬事項(xiàng)。

（三）南方護(hù)法軍政府的參事設(shè)置

與北洋政府對(duì)峙的是由孫中山領(lǐng)導(dǎo)的廣州護(hù)法軍政府，其也設(shè)參事。護(hù)法運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)——中華民國(guó)軍政府設(shè)立內(nèi)閣式的政務(wù)院，在政務(wù)院設(shè)置參事會(huì)。參事由各省議會(huì)選出２人，經(jīng)總裁會(huì)議任命組成；無(wú)省議會(huì)的地區(qū)，由當(dāng)?shù)氐姆ǘC(jī)關(guān)選舉。聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)期間，《浙憲》規(guī)定，浙江省各縣于縣議會(huì)之外，得設(shè)縣參事會(huì)，職責(zé)是輔佐知事執(zhí)行縣自治事項(xiàng)，并可代理其職務(wù)，相當(dāng)于秘書(shū)。

（四）南京政府的參事設(shè)置

1928年10月8日，南京國(guó)民政府公布《國(guó)民政府組織法》，成立行政、立法、司法、考試、監(jiān)察“五院制”國(guó)民政府。參事在中央各院部設(shè)置，有的建立專門的參事機(jī)構(gòu)。

1.行政院設(shè)置有參事。行政院設(shè)正副院長(zhǎng)各1人，院屬機(jī)構(gòu)及職官為：設(shè)秘書(shū)長(zhǎng)、副秘書(shū)長(zhǎng)各1人；參事10人左右等。內(nèi)設(shè)秘書(shū)和政務(wù)二處負(fù)責(zé)日常行政工作。政務(wù)處負(fù)責(zé)“本院會(huì)議事項(xiàng)”，提出“決議事項(xiàng)”和“撰擬命令事項(xiàng)”等，置處長(zhǎng)1人，參事、科員若干。1947年12月25日，經(jīng)修訂重新公布的《行政院組織法》撤消政務(wù)處，但仍規(guī)定：設(shè)參事8~12人，簡(jiǎn)任；職掌為撰擬法案、命令，審核行政法規(guī)，審核所屬機(jī)關(guān)行政計(jì)劃及工作報(bào)告，調(diào)查，設(shè)計(jì)及編譯事項(xiàng)；為輔助參事工作，置編審10~20人（薦任），書(shū)記官10~20人（委任），并得用雇員15~25人。行政院各部會(huì)機(jī)構(gòu)屢有增減，各部一般都設(shè)部長(zhǎng)、政務(wù)次長(zhǎng)、常務(wù)次長(zhǎng)、參事、秘書(shū)、司局長(zhǎng)等。參事負(fù)責(zé)撰擬法案、命令，審核行政法規(guī)及所屬機(jī)關(guān)行政計(jì)劃和工作報(bào)告，以及調(diào)查、設(shè)計(jì)、編譯等事項(xiàng)。

2.司法院、考試院、監(jiān)察院均設(shè)參事處。司法院、考試院、監(jiān)察院各設(shè)正、副院長(zhǎng)各1人；各院部設(shè)秘書(shū)處和參事處。參事處置4~6名參事，負(fù)責(zé)撰擬審核本院相關(guān)的法律命令事項(xiàng)。司法院并設(shè)編譯主任1人，由院長(zhǎng)就參事中指定兼任，另有編譯4~8人辦理關(guān)于編譯事項(xiàng)?？荚囋簳?huì)議由正副院長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、主任秘書(shū)、首席參事等組成。考試院下設(shè)的銓敘部亦設(shè)參事2~4人。銓敘審查委員會(huì)以次長(zhǎng)、參事、司長(zhǎng)及有關(guān)科長(zhǎng)組織之，政務(wù)次長(zhǎng)為主席。

3.國(guó)民政府軍事委員會(huì)參事室。國(guó)民政府軍事委員會(huì)是南京國(guó)民政府最高軍事機(jī)關(guān)，抗戰(zhàn)時(shí)成為中國(guó)實(shí)際政治中心，有“第二政府”之稱。1938年初，在軍事委員會(huì)內(nèi)設(shè)立參事室，有參事10多名。參事室主任初為朱家驊，后改由外交專門委員會(huì)主任委員王世杰擔(dān)任。參事室主要任務(wù)是撰寫簽呈研究報(bào)告和審查各部門呈送蔣介石的各種建議和報(bào)告，工作范圍起初包括政治、經(jīng)濟(jì)、外交和教育各個(gè)方面，后來(lái)漸漸轉(zhuǎn)向以研究國(guó)際時(shí)事和外交問(wèn)題為主。參事室每周要派人參加參事會(huì)報(bào)和侍從會(huì)報(bào)。軍委會(huì)參事室在抗戰(zhàn)期間是蔣介石的主要籌劃?rùn)C(jī)構(gòu)之一，在外間有智囊之稱，其研究、設(shè)計(jì)和建議對(duì)于外交政策均有重大影響。抗戰(zhàn)期間絕大多數(shù)外交政策的設(shè)計(jì)與議決都同這個(gè)機(jī)構(gòu)分不開(kāi)。僅1941年2月至1944年12月，它為蔣介石設(shè)計(jì)簽呈的外交文件就達(dá)100余件。

4.總統(tǒng)府參事。1948年5月20日，蔣介石、李宗仁分別就任正副總統(tǒng)，標(biāo)志國(guó)民政府的結(jié)束和行憲政府的成立。按《中華民國(guó)總統(tǒng)府組織法》，總統(tǒng)府設(shè)資政、秘書(shū)長(zhǎng)、參事等。資政對(duì)國(guó)家大計(jì)，向總統(tǒng)提供意見(jiàn)，并備咨詢；秘書(shū)長(zhǎng)承總統(tǒng)之命，總理總統(tǒng)府一切事務(wù)，指揮監(jiān)督府內(nèi)所屬職員；參事辦理撰擬命令，審核方案及其特交核議事項(xiàng)。

南京政府設(shè)立參事的機(jī)構(gòu)很多，如蒙藏委員會(huì)、建設(shè)委員會(huì)、僑務(wù)委員會(huì)、賑濟(jì)委員會(huì)、水利委員會(huì)、資源委員會(huì)等都設(shè)置了數(shù)目不等的參事。

1928年以后，國(guó)民政府在地方上的參事設(shè)置，主要有兩種，一是在重點(diǎn)市政府設(shè)參事。1928年7月3日國(guó)民政府公布《特別市組織法》第13條規(guī)定，特別市政府得設(shè)置參事2人至4人，由特別市市長(zhǎng)呈請(qǐng)國(guó)民政府任命之，輔佐市長(zhǎng)掌理關(guān)于法令起草、審議及市政設(shè)計(jì)的事項(xiàng)。1943年5月19日國(guó)民政府修正公布《市組織法》對(duì)參事設(shè)置范圍從緊，參事只在院轄市設(shè)置：“院轄市市政府必要時(shí)得置參事一人或二人，掌理規(guī)定之撰擬事項(xiàng)”；“院轄市市長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、參事、局長(zhǎng)簡(jiǎn)任”；參事為由市長(zhǎng)召集和主持的“每月至少召開(kāi)一次”的市政府市政會(huì)議成員。

二是在蒙古地方自治委員會(huì)設(shè)置參事。1934年3月7日，國(guó)民政府設(shè)立蒙古地方自治政務(wù)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱蒙政會(huì)），直隸于行政院，并受中央主管機(jī)關(guān)指導(dǎo)，總理各盟旗政務(wù)。蒙政會(huì)設(shè)委員長(zhǎng)1人，副委員長(zhǎng)2人，委員若干人；置秘書(shū)、參事2廳，設(shè)秘書(shū)長(zhǎng)、參事長(zhǎng)各1人；并設(shè)5個(gè)處、會(huì)。1936年2月，從蒙政會(huì)轄區(qū)分出綏遠(yuǎn)省境內(nèi)蒙古各盟旗成立綏境蒙政會(huì)，設(shè)委員長(zhǎng)1人，副委員長(zhǎng)3人，委員若干人；設(shè)秘書(shū)、參事、民治、實(shí)業(yè)、教育、保安、衛(wèi)生等7處，各設(shè)處長(zhǎng)1人；參事處掌管撰擬審核本會(huì)之自治計(jì)劃及法案、章規(guī)、命令等事項(xiàng)，置參事4人。綏遠(yuǎn)省境內(nèi)蒙古各盟旗地方自治指導(dǎo)長(zhǎng)官公署亦置參事2人。1936年7月，國(guó)民政府決定正式撤消蒙政會(huì)，批準(zhǔn)成立察哈爾省境蒙政會(huì)，其參事處和參事的設(shè)置與綏境蒙政會(huì)相同。

四、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政府參事設(shè)置

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，中國(guó)共產(chǎn)黨積極采取措施，將內(nèi)蒙古的民族解放運(yùn)動(dòng)引向正確道路，制定了在內(nèi)蒙古地區(qū)建立區(qū)域性自治政權(quán)的政策。1947年4月23日~5月2日，召開(kāi)內(nèi)蒙古人民代表會(huì)議，通過(guò)政府組織大綱，選舉產(chǎn)生自治政府。5月2日，內(nèi)蒙古自治政府召開(kāi)第一次委員會(huì)，決定自治政府下設(shè)辦公廳、民政部、財(cái)政經(jīng)濟(jì)部、軍事部、教育部、公安部和參事廳。這樣，內(nèi)蒙古自治政府參事廳成為中國(guó)共產(chǎn)黨在政權(quán)建設(shè)中建立的第一個(gè)參事機(jī)構(gòu)，到2007年正滿60周歲。

在創(chuàng)建新的國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)中，設(shè)置“參事”也成為中國(guó)共產(chǎn)黨的一個(gè)重要舉措。1949年4月7日，也就是上海解放前夕，毛澤東主席就電示華東局領(lǐng)導(dǎo)人，提出上海解放后，應(yīng)設(shè)立參事室，為建設(shè)新上海出謀劃策。1949年10月28日，新中國(guó)剛成立，政務(wù)院第3次政務(wù)會(huì)議就首批任命政務(wù)院參事32名，參事規(guī)模無(wú)與倫比；11月11日第5次政務(wù)會(huì)議通過(guò)《中央人民政府政務(wù)院組織條例（草案）》，規(guī)定了政務(wù)院參事室的設(shè)置及其職掌、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、組織形式等，機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)威規(guī)范；緊接著，《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》對(duì)各大行政區(qū)人民政府委員會(huì)提出了“得設(shè)參事室”的明確要求，上下呼應(yīng)成為體系；制定《政務(wù)院參事室暫行工作簡(jiǎn)則》，首創(chuàng)參事專項(xiàng)制度；更不用說(shuō)國(guó)家政權(quán)的人民民主性質(zhì)，賦予參事全新內(nèi)涵，如此等等，從而使在中國(guó)近代以來(lái)行政管理制度變革中催生的參事制度踏上了新的征程。

注釋：

[1]1979年版《辭海》未收錄此詞，1983年版《辭?！ぴ鲅a(bǔ)本》仍未把“參事”作為詞條?！逗?jiǎn)明古漢語(yǔ)字典》、《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》也未有此詞。就是比較專業(yè)性的詞典，也少有收錄者，《政治學(xué)辭典》（四川人民出版社1986年）、《中華人民共和國(guó)史詞典》（中國(guó)國(guó)際廣播出版社1990年）都未收錄；收錄此詞者，所列義項(xiàng)也甚少，如《中國(guó)歷代官稱辭典》（團(tuán)結(jié)出版社1999年）“參事”條僅言清末法部參議廳置此官；《中國(guó)近代官制詞典》（北京圖書(shū)館出版社1991年）無(wú)“參事”條而有“參事會(huì)”、“參事員會(huì)”條。

主要參考文獻(xiàn)：

1．《清史稿·職官志》，中華書(shū)局校點(diǎn)本，1977年。

2.劉錦藻：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考·職官》，浙江古籍出版社2000年。

3.錢實(shí)甫：《北洋政府時(shí)期的政治制度》，中華書(shū)局1984年。

4.白壽彝：《中國(guó)通史》第11卷，第12卷，上海人民出版社1999年。

作者：

四川省人民政府參事室副主任

四川省文史研究館副館長(zhǎng)