區域貿易協定對ＷＴＯ體制的沖擊及改革方向

摘要:GATT第24條及其諒解備忘錄#65380;GATS第5條及授權條款構成了WTO框架下的區域貿易協定制度，該制度將區域貿易協定作為最惠國待遇原則的合法性例外#65377;但隨著區域貿易協定的迅猛發展，WTO的基本原則#65380;重要規則和爭端解決機制等不斷被侵蝕，而且過多的區域貿易協定直接威脅著WTO的多邊貿易談判的進程和前景#65377;多哈回合的談判中，應當討論區域貿易協定規則的完善，澄清其實體法中的模糊規則，明晰WTO與區域貿易組織的爭端解決機制的關系，加強區域貿易協定的后續定期審查機制#65377;

關鍵詞:區域貿易協定;多邊貿易體制;沖擊;改革

中圖分類號:F114.46 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)06-0181-03

當前，各種類型的區域貿易協定在世界各大洲迅速蔓延，對WTO的多邊貿易體制產生了重大影響，區域經濟整合與多邊貿易體制及全球貿易自由化的關系已成為一項廣受重視的世界性議題#65377;本文擬就區域貿易協定對WTO體制的沖擊和WTO的改革方向作一探討#65377;

一、ＧＡＴＴ／ＷＴＯ對區域貿易協定的規定

(一)GATT第24條的規定

在談判締結GATT1947時，一些老牌發達國家為維護他們與其殖民地國家或海外領地間既存的優惠貿易安排，同時排除其他國家從中獲得利益，最終導致GATT以寬容的態度認可了區域貿易協定的合法性#65377;其主要規則如下:

1.實體義務#65377;為保證區域貿易協定的發展對多邊貿易體制目標的實現有所裨益，第24條施加了限制#65377;(1)內部限制，即要求區域內成員間的貿易應充分自由化#65377;根據第8款，自由貿易區#65380;關稅同盟或過渡協定應對成員之間實質上所有貿易或至少對于產自此類領土產品的實質上所有貿易，取消關稅和其他限制性商業法規#65377;(2)外部限制#65377;即不能增加對非區域內成員的貿易保護程度#65377;根據第5款，設立自由貿易區#65380;關稅同盟或依過渡協議設立區域經濟組織，對第三方實施的關稅和其他商業法規“總體上”不得高于設立之前的水平#65377;

2.程序義務#65377;根據GATT第24條第7款，任何締約方決定成立或加入自由貿易區或關稅同盟，或簽訂臨時過渡協議，應當及時通知締約方全體，并向其提供有關擬議的區域貿易協定的資料，以便締約方全體得以斟酌向締約方提供報告和建議#65377;

(二)《關于解釋GATT1994第24條的諒解》(簡稱《諒解》)的規定

烏拉圭回合談判期間，GATT依據以往實踐與經驗，通過了《諒解》澄清第24條的一些疑義，以強化WTO對區域經濟安排之規范#65377;其主要內容有:

1.對第5款的解釋#65377;GATT1947對關稅同盟成立前后，關稅限制水平究竟按簡單算術平均還是加權平均法計算并未明確規定，《諒解》明確規定應根據加權平均關稅稅率和實征的關稅全面評估關稅和費用;GATT1947單純用“關稅”高低之調整及比較，衡量區域貿易協定之開放程度是否與GATT體制相符合，較為不足，《諒解》試圖對非關稅壁壘也加以規范，但它只模糊規定“為全面評估難以量化和歸納的其他貿易法規的影響范圍，可能需要審查單項措施#65380;法規#65380;所涉產品以及受影響的貿易流量”;《諒解》將GATT1947中臨時協定的合理期間解釋為以十年為限#65377;

2.對第6款的解釋#65377;《諒解》對本款“補償性調整”問題引發的爭議作了澄清#65377;它明確規定，補償性調整談判必須發生在同盟成立前或對外共同關稅實施前，補償是否足夠應首先考慮同盟其他成員在減低相應關稅方面已提供的補償#65377;

3.對第7款的解釋#65377;《諒解》明確規定所有區域貿易協定必須依第24條規定進行通知，并由WTO總理事會成立相應工作組進行審查，并將審查報告提交給貨物貿易理事會，以便其提出建議#65377;重申1971年的規則:區域貿易協定執行情況應每隔兩年定期向貨物貿易理事會提交報告#65377;

(三)其他規定

1979年結束的東京回合，根據當時多邊貿易體制成員之間的結構變化和經貿實力懸殊的現實，制定了“授權條款”，允許發達成員給予發展中成員在貨物進口關稅方面優惠待遇，尤其是允許發展中成員之間在貨物貿易方面背離最惠國待遇原則，實行關稅減免的優惠待遇#65377;這是區域貿易協定的又一法律依據#65377;1994年烏拉圭回合結束后，將區域貿易協定的例外以“區域一體化”的名稱擴大適用到新達成的《服務貿易總協定》中，列為第5條#65377;其大部分內容與GATT第24條一致，但總體而言，其規范更為寬松#65377;比如，第5條僅要求取消“大多數行業的大部分歧視性措施”，而后者則是“實質上所有貿易”#65377;

二、區域貿易協定對ＷＴＯ體制的沖擊

(一)對WTO基石的沖擊

最惠國待遇原則是GATT/WTO最根本的原則，是WTO的基石#65377;考慮到區域貿易協定的目的在于促進區域間貿易，非對第三國增加貿易障礙，其標榜之原則#65380;目標及規則很多與GATT/WTO的一致，所以，GATT/WTO作出上述規定，使區域貿易協定成為最惠國待遇最大的例外#65377;但時至今日，原則與例外進行博弈，區域貿易協定已突破了當初僅僅作為例外的地位#65377;

1.嚴重泛濫的區域貿易協定嚴重削弱了最惠國待遇原則的基石地位#65377;如今，區域貿易協定沖破了“疆土相鄰”的天然紐帶，跨洲跨洋#65380;如火如荼地迅猛發展，截至2005年2月，WTO通知的區域貿易協定達312個，其實際地位和作用已經超出了當初“例外”的法律地位［1］#65377;區域貿易協定已成為一種極為普遍的國際貿易合作形式#65377;目前，除蒙古以外，其他WTO成員都參與或正在談判區域貿易協定#65377;這種現象可能是當初GATT的締結者們始料不及的#65377;

2.區域貿易協定極有可能成為規避最惠國待遇原則的有效工具#65377;烏拉圭回合雖然對GATT第24條進行了解釋，但該規則仍缺乏可操作性，某些關鍵術語含義不清#65377;比如“實質上所有貿易”#65380;“其他貿易法規”等都意義模糊#65377;而且，其關注的重點仍是關稅和其他財政費用，對于新出現的一些非關稅壁壘，諸如與勞工標準#65380;環境保護相聯系的國內規范#65380;競爭政策等并沒有足夠的重視#65377;規范上的寬松導致了區域貿易協定的猛增#65377;任何參加區域貿易協定的世界貿易組織成員均可以區域一體化優惠為由，將給予區域貿易協定內其他成員的優惠不給予區域貿易協定外的成員#65377;如果這種現象僅發生在少數成員身上，尚屬例外#65377;但如果發生在多數成員身上，就不再是例外，就會將最惠國待遇原則侵蝕得千瘡百孔#65377;正如世貿組織前總干事魯杰羅所擔憂的，“區域性協議本身所具有的優惠是最惠國待遇的一個例外#65377;當這些最惠國待遇例外的數量和規模達到一定程度時，例外就成為規則，就會改變多邊體制#65377;”［2］

(二)對WTO規則的沖擊

區域貿易協定還對WTO的某些重要規則產生了沖擊，比如:

1.透明度規則#65377;在區域貿易協定的締結與實施過程中普遍存在“暗箱操作”現象［3］#65377;普惠制的具體運作就是例證#65377;發達國家完全單方面自主確定受惠的國家#65380;產品和程度，違背了普惠制的“普遍性”要求，發展中國家只能被動受惠#65377;美歐等發達國家或集團通常利用普惠制向受惠的發展中國家施加各種附加的政治#65380;軍事和經濟條件，甚至有時以撤銷特定的普惠制相威脅，而發展中國家為了獲取或保持對其出口的關稅減免優惠，也只好忍氣吞聲#65377;可見，發達國家在普惠制實施過程中采納了不透明做法#65377;不透明現象同樣存在于其他各種區域貿易協定之中#65377;可以推定，隨著區域貿易協定的加速繁榮，貿易交往和合作中的“暗箱操作”必定會迅速蔓延，從而使透明度規則的實際效力受到侵蝕#65377;

2.原產地規則#65377;WTO一直致力于原產地規則的協調與統一，但區域貿易協定為了解決第三國“搭便車”之問題，皆嚴格規定原產地規則，但認定標準并不統一#65377;一般而言，優惠貿易機制中的原產地規則要比非優惠原產地規則更加嚴格;農產品和紡織品原產地規則比其他部門產品原產規則更加嚴格［4］#65377;而且原產地規則也逐漸延伸至服務貿易領域，但各區域組織在認定標準上非常混亂，包括注冊地#65380;所有人國籍#65380;總部所在地#65380;實質控制等#65377;可見，區域貿易協定的運作越來越偏離WTO原產地規則的方向，產生了新的貿易壁壘，并給行政管理徒增負擔#65377;

(三)對WTO爭端解決機制的沖擊

WTO的成員往往具有雙重身份，它同時也是區域組織的會員#65377;EC#65380;NAFTA等整合程度較高的區域組織，都有內部爭端解決程序與機制，一旦區域經濟組織的裁定與WTO爭端解決機構的裁決不符，哪一項裁決將會優先適用也關系到WTO爭端解決體系的完整性及權威地位#65377;在WTO時期，區域貿易協定規定與WTO規定規則的協調性逐步受到了重視，但專家學者論證的區域貿易協定必須符合GATT/WTO的觀點缺乏法理基礎#65377;畢竟有些主權國家是先成為區域經濟組織的參加方，后成為WTO成員#65377;而且，有些區域貿易協定如NAFTA第104條規定:除本協定另有聲明外，本協定項下的權利與義務優先于GATT下的權利與義務#65377;這種現象對WTO爭端解決體系的完整性和WTO的信譽功能，都是一大打擊#65377;

(四)對WTO貿易談判進程的沖擊

多哈回合是WTO的第一輪貿易談判，但進展緩慢#65377;很多直接影響談判進程的貿易大國和集團如美國#65380;歐共體等都熱衷于區域貿易協定的制定，紛紛分散了參與多哈回合的精力#65377;而且由于經濟互補性#65380;共同的政治與安全利益#65380;共同的歷史文化傳統#65380;GATT/WTO的疏于監督等諸多原因，使區域貿易談判相對便利，而由于發達成員與發展中成員在眾多議題上的嚴重分歧，使多哈回合的貿易談判越來越艱難#65377;坎昆會議后，美國和歐盟紛紛表示將把重心投入到雙邊和區域貿易協定方面#65377;美國貿易代表佐利克公開抨擊多邊貿易體制，對WTO發展中國家成員發送威脅性的信息:美國將從多邊前沿轉移到通過雙邊和多邊途徑來打開發展中國家市場［5］#65377;聯合國貿發會議的一次會議表露出一種擔心:“坎昆會議的挫折會削弱對多邊主義的承諾，并使得保護主義和黨派利益有可乘之機#65377;它還可能加速對單邊主義#65380;雙邊主義和區域主義的積極追求#65377;”［6］重要發達成員將精力和興趣都轉向了區域談判，是導致多哈回合停滯不前并陷入中止困境的重要原因之一#65377;

三、ＷＴＯ的改革方向

盡管不少學者認為區域貿易協定與WTO的宗旨和目標具有很高的同質性，兩者是互補關系，但是，區域貿易協定對WTO構建的多邊貿易體制的沖擊卻是不爭的事實#65377;WTO目前有關區域經濟安排的相關規定，仍大大落后于區域組織發展情勢的現況，已不能對區域安排提供必要的建議與規范#65377;有必要在多哈回合的談判中探討區域安排相關規定的改革，全面修改現行規則，以確保區域安排之透明度及其與WTO的一致性#65377;

(一)實體規則之規范

如前文所述，GATT/WTO規范區域貿易安排的實體法規范存在一些漏洞，比如WTO迄今未對“實質上所有貿易”#65380;“其他貿易法規”等作出權威解釋，也沒有一套量化貿易措施的自由化程度的計算方法，也未規定考量關稅同盟成立前后稅率水平時的代表性期間的選擇標準，這都是多哈回合中需要澄清的問題#65377;另外，WTO有必要制定一項禁止區域組織實施原產地規則的多邊規范，以限制區域組織不當使用，甚至濫用原產地規則的傾向，并提高區域組織與WTO的一致性#65377;對于服務貿易領域的原產地標準，WTO也應統一標準，雖然1997年5月WTO通過了一項“服務經濟整合協定通知之標準格式”，試圖對認定標準所涉的概念予以澄清，但仍嫌不足，有待進一步改革［7］#65377;

(二)WTO與區域貿易協定的爭端解決機制的關系的規范

當前，許多區域貿易體制堅持“一事不再理”的原則，即一旦選擇了區域爭端解決機制，就意味著承諾放棄了其他爭端解決方式的適用，該區域內部裁決優先適用#65377;然而，并不是所有的區域貿易體制都秉持相同的原則并作出明確規定，而且，WTO也未作出類似規定#65377;那么，可以認為，WTO的爭端解決機制沒有明確排除其他爭端解決方式的適用，WTO允許其他爭端解決方式與其共同適用#65377;問題是，一旦兩種爭端解決機制所得到的結論不同，那么哪種裁決優先適用呢?特別是當區域組織裁決與WTO裁決不符時，區域組織是否可以以GATT1994第24條的豁免規定作為其裁決優先適用的依據呢?WTO的規則此處存在缺失#65377;WTO一直秉持這樣的觀點:區域經濟一體化促進了商品和生產要素在一定區域內自由流動，是全球經濟一體化的過渡階段#65377;因此，區域貿易不該成為多邊貿易發展的“絆腳石”，它存在的理由之一就是為了使商品#65380;生產要素等在更大的范圍內自由流動，從而實現真正的經濟全球一體化#65377;一旦允許區域貿易成員在有關的區域貿易文件中規定或者援引GATT1994第24條的豁免條款主張區域貿易裁決優先于DSB裁決，勢必對整個多邊貿易體制造成巨大沖擊，甚至會動搖整個多邊貿易體制，阻礙經濟全球化的最終實現#65377;因此，WTO有關文件應該明確規定，一旦成員提請按WTO爭端解決機制處理爭端，那么DSB的裁決具有優先適用性#65377;

(三)定期審查的規范

WTO對區域貿易協定的監管存在嚴重缺陷，一直處于一種軟弱#65380;低效和無序的狀態，WTO應當進一步修改并加強審查機制功能#65377;WTO的審查包括事前審查和后續定期審查#65377;但是，GATT第24條對簽訂區域貿易協定后成員的通知時間沒有作具體的規定，實踐中大多數協定都是在生效后才通知（有的甚至根本沒有通知），事實上不可能在區域貿易協定生效前就該協定的合法性問題作出結論#65377;而政治因素的影響也進一步限制了事前審查發揮作用#65377;所以，WTO的改革方向的重點應放在事后的定期審查制度的完善上#65377;后續定期審查能發揮對區域經濟安排的完整監督作用，有利于提高該區域協定的透明度并使之符合WTO的規定和發展目標#65377;

WTO在1995年4月曾提出一種后續定期審查方案，由WTO總理事會一年召開一次審查大會，匯總各區域組織情況報告成一份年度總報告，但這種一年一度的大會共同審查方式，如果沒有完備的會前充分準備及單一區域審查報告，很可能流于形式#65377;1996年2月，WTO成立了“區域貿易協定委員會”以強化審查機制，但其工作效率仍然不佳#65377;盡管該委員會審查了已通知到WTO的180多項區域貿易協定，但至今沒有對任何一種區域貿易協定是否符合WTO規定作出最終的結論，對區域經濟一體化的審查實際上形同虛設#65377;建議WTO的定期審查制度從以下兩個方面進行改革:(1)針對定期審查報告內容的項目作出詳細的列舉，包括透明度#65380;內部自由化的程度#65380;與外部非締約方之間貿易的中立性和壁壘水平#65380;對WTO體制的影響#65380;對區域外第三方利益的影響等，增加實質審查功能#65377;(2)集中WTO有限的人力#65380;財力和物力，首先選擇對WTO及世界經濟影響較大的區域經濟安排，尤其是歐共體和北美自由貿易區，定期進行審查，以發揮示范作用#65377;WTO將來改革的方向應是基于目前架構，加強對歐共體和北美自由貿易區的審查#65380;監督和制約，如果WTO能有效規范這兩個區域貿易組織，則對其他區域組織的問題，應該也能迎刃而解#65377;

參考文獻:

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［2］ 魯杰羅.區域一體化與多邊貿易組織［J］.世界貿易組織動態與研究，1995，(11):78.

［3］ 曾令良.論區域貿易協定的最新發展趨勢及其對多哈回合議程的負面影響［J］.法學研究，2004，(5):126.

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［5］ Action Aid International， BEYOND CANCUN： Key issues facing the multilateral trading system， December 2003:5-6.

［6］ Review Of Developments And Issues In The Post-Doha Work Programme of Particular Concern to Developing Countries：

the Outcome of the fifth WTO Ministerial Conference， Chairperson＇s Summery， UNCTAD， Trade and Development Board，

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［7］ 洪德欽.WTO法律與政策專題研究［M］.北京:中國人民大學出版社，2004:229.

［責任編輯杜娟］