城市化的現狀、問題與對策

摘要：城市化是伴隨工業化產生的必然結果。近年來，我國城市化進程加速，有力地帶動了國民經濟的發展，但隨著城市化的快速發展，也暴露出一些問題。正確認識我國城市化的發展現狀，正視城市化進程中出現的問題并立足現實尋找可行的對策，才能更好地建設和諧社會。

關鍵詞：城市化；就業；資源利用；政府職能

中圖分類號：F291.1

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2007)04-0050-03

一、我國城市化發展現狀

1.城市化發展速度快、城鎮人口不斷增長。新中國成立以來，我國的城市化發展速度呈現先慢后快的特征。1949年，我國的城市化率僅為10.6%，1978年增長到17.92%，近30年只提高7.3%，發展速度很慢。改革開放以來，城市化速度加快，城市化率由1978年的17.92%增長到2000的36.09%，22年增加了18.17個百分點。“十五”期間，我國城市化發展迅速，由2000年的36.09%增長到2004年的41.8%，2005年達到43%，年均增長1.4%。伴隨著城鎮化的快速發展，城鎮人口數量由1978的17 245萬人增長到2005年底的56 212萬人，城市總數由193個增加到668個。

2.城市化水平地區差異大。城市化水平是地區經濟發展水平的體現。我國東部地區的城市數量、城市化水平及增長速度均高于中西部地區。截至2001年，全國城市總數為662個，其中，東部地區293個，占44.26%，中部地區247個，占 37.31%，西部地區122個，占18.43%。從省際之間看，2000年人口普查資料顯示，城市化水平最高的是上海市，達到88.3%，北京、天津的城鎮化水平超過70%，最低的西藏僅為18.9%。地區間城鎮化發展速度也不同，1990—2000年十年間，上海、江蘇、福建的增長幅度都超過了20個百分點，浙江、廣東、海南、重慶的增長幅度在15～20個百分點之間。而中西部地區的增長不足10%。

3.城鎮化水平低。我國的戶籍制度和優先發展重工業的發展戰略限制了農村人口向城市的遷移，非農產業就業比重低。城鎮化水平低于非農產值比重，2005年，我國第二和第三產業增加值占GDP的比重達到87.6%，而城鎮化水平為43%，二者相差44.6個百分點。從非農產業就業的比重考察，2005年非農產業就業比重為53.9%，城鎮化水平低于非農就業比重近11個百分點。從人均GDP的角度看，世界上人口密度較大的國家在人均GDP接近l 000美元水平時，同期的城市化率都在50%以上，我國2002年GDP為102 398億元人民幣，以美元計算人均GDP達到l 000美元，而2002年我國的城鎮化率只有39.1%。

二、我國城市化過程中存在的問題

1.城市化速度過快，急于求成。城市化的表現是受工業化推動的農村人口進入城市從事非農產業，城市產業所能提供的就業崗位多少在一定程度上決定城市化的速度。近年，我國經濟增長每年所提供的就業崗位約900萬，不足總人口的1%，而“十五”期間，我國城鎮化年均增長1.4%，這意味著每年新增加的城市人口超過1 500萬，這說明我國的城市化速度超過就業崗位的增長，進城人口未充分就業，這樣的城市化是有風險的。盡管說城市化的加快有利于創造就業崗位、能夠促進第三產業的發展，但第三產業的發展是建立在第一二產業發展和居民收入水平提高的基礎上的。在我國就業形勢嚴峻、同時社會保障不足的現實下，過快推進城市化違背經濟發展規律，城市化的積極效應發揮不足。城市化不僅是城市人口比重增加，還包括進城人口生活方式和價值觀念的轉變，我國城市人口的增加有一部分是土地被征用的農民和郊區縣改區而來的，他們僅在身份上轉化為城市戶籍，就業并未落實，也未真正融入城市生活。如果僅將農村人口從身份上轉化為城市戶籍而沒有就業崗位的配合，城市化會帶來城市貧困，經濟難以持續發展。

2.農民向城市的轉移不徹底。我國由于制度等因素的限制，農村人口向城市的流動具有兼業特征，轉移不徹底。進入城鎮從事非農產業的農民沒有完全割斷同農村土地的聯系，沒有在身份上轉化為城鎮戶籍，沒有獲得作為城市居民的社會權利。按常住人口計算，2005年，我國城鎮人口達56 212萬人，占總人口的43%；但若按戶籍統計，農業人口仍達94 908萬人，由此得出的城鎮化水平僅為27.4%。因此，目前按居住地統計的城鎮人口比按戶籍登記的城鎮人口多出了20 364萬人，這意味著我國城鎮里有2億人常住城鎮而沒有城鎮戶籍，這反映出來的問題是我國的人口城鎮化制度設計和安排不利于農民向城市遷移。目前，農民工已成為產業工人的主體，但在絕大部分城市的公共財政框架里并沒有考慮到農民工，農民工工資低，2004年，農民工的平均月收入水平為780元，相當于城鎮職工的58%，基本沒有社會保障，不能享有城市居民的住房、醫療、教育等福利，農民工城市化的成本高，難以實現向城市的徹底轉移，轉移的不徹底不僅使優質勞動力從農村農業中流失、制約了農村土地的規模經營，還限制了城市消費市場的擴大。

3.城鎮化進程中的土地利用問題突出。城市發展和建設占用土地的速度過快，1990—2005年，城市建成區面積擴大了1.4倍，但城鎮人口僅增長88%，土地擴張快于人口增長。“十五”期間，新增城鎮建設用地618萬畝，城市人均建設用地達130多平方米，高于100平方米的國家標準30%。城市用地規模彈性系數遠高于1.12的合理水平。在城鎮用地迅速增長的同時，農村基建用地也在增加，“十五”期間新增村莊用地477萬畝，2004年，全國村莊建設用地2.48億畝，按當年農業人口計算，人均村莊用地218平方米，高出國家定額最高值150m2的45.3%。2004年與1996年相比，全國鄉村人口減少了11%，而農村居民點用地反而增加了1.7%。土地產出率低，在整個“長三角”，工業用地平均產出率僅約為2億元/平方公里，遠低于國際工業用地的平均產出率。土地閑置浪費嚴重，據統計，到1996年底，全國共閑置土地174.75萬畝，占實際建設用地總面積的5.8%，其中耕地94.2萬畝，占閑置面積54%。我國政府明文限制農用地過快轉化為建設用地，并要求實現占補平衡，但土地違法事件屢禁不止，土地缺乏規劃，已有的規劃和規則沒有很好地執行。我國現有的財稅制度使地方政府的財權與事權不協調，而現有的土地征用制度不能抑制地方政府的征地沖動，土地不僅成為地方政府的“第二財政”，而且成為招商引資的優惠條件和砝碼，在城市化過程中土地資源的持續利用和保護缺乏制度保證，這嚴重威脅到我國糧食安全并導致城市擴展空間的緊張。

4.城鎮化進程的加快未緩解城鄉居民收入差距的擴大。城市化與工業化相互促進，帶來一個國家的現代化。城市化和工業化的發展能使農業中的剩余勞動力轉移到非農產業中去，農業勞動生產率提高，農民收入增加，從而使二元經濟結構發展為一元現代經濟。從我國的現實看，城鎮化的發展為農民提供了非農就業機會，有力地帶動了農民增收，但在城鎮化水平快速提高的同時，城鄉居民收入的差距卻越來越大。從1997年到2005年，是改革開放以來我國城市化發展速度最快的時期，但同期我國城鄉居民收入差距也迅速擴大，1998年至2003年的6年間，城鎮居民人均年增收550元，而同期農民只增收89元。2005年農民人均純收入3 255元，當年城市居民人均可支配收入達到10 493元，收入比高達3.22∶1，而1997年只有2.47∶1。收入低嚴重制約了農村居民的消費，2005年城鄉居民人均消費水平之比達到3.29∶1。在城市化快速發展的過程中，資源分配向城市傾斜，城市發展汲取了農村的資金、勞動力等要素，城鄉居民收入差距持續擴大已成為和諧社會建設的極大挑戰。

5.城市經濟結構失衡，增長方式粗放，資源和環境問題嚴峻。我國城市經濟增長快，但推動經濟增長的主要力量是投資而不是消費，2005年，投資和消費對經濟增長的貢獻率分別為48.8%和33.3%，消費貢獻率低于投資貢獻率15.5個百分點。經濟增長具有資本密集型特征，這種增長模式資源和能源密集度高，給資源和環境造成很大壓力，不利于吸收就業。城市經濟的高速增長建立在資源消耗和環境破壞的基礎上，我國單位GDP能耗是世界平均水平的3.4倍。每萬元GDP消耗的鋼材、銅、鋁、鉛、鋅分別是世界平均水平的5.6、4.8、4.9、4.9和4.4倍。每增加單位GDP的廢水排放量比發達國家高4倍，單位工業產值產生的固體廢棄物比發達國家高10多倍。目前，我國的城市化率只有發達國家的一半，隨著城市化水平的提高，能源的需求將大幅度上升，資源成為限制城市未來發展的重要因素，土地、水、電、石油等資源和能源緊張已經呈現。如果不改變這種投資驅動的、粗放的經濟增長模式和方式，城市乃至整個經濟的持續發展難以維持，2005年前三季度長江三角洲經濟增長回落2.6%就是證明。城市的環境污染令人擔憂。全國城鎮年產生活垃圾1.5億噸，每年以8%～10%速度增長；垃圾存量60億噸，占地5億平方米；90%的城鎮水域和65%的飲用水源受到不同程度的污染。城市污染正通過大氣循環、水流等形式向農村傳播和蔓延，威脅農產品的安全和農村居民的健康。

6.城市發展中，政府與市場的關系沒有理順。在我國城鎮化的過程中，政府推動的作用明顯，政府在城市發展中過多地干預市場的發育和運行，過多地介入微觀經濟活動，直接充當資源配置的主體，而對社會發展關注和投入不足。作為制度的主要供給者，政府在城市化發展中沒有為市場的運行提供規范的環境和制度保證，地方政府在干部考核機制的誘導下忙于上項目和招商引資，趨利性明顯，不少地方政府為攀比城市化率，用行政手段積聚城市人口，大量征地進行城市形象工程建設，對政府服務、行政管理、社會保障建設、法制和規則建設、社會公平等關系城市質量的重要問題關注不夠。政府的城市管理水平不能適應城市化快速增長的需要，表現在城市交通、治安、貧困、教育、社會保障、資源耗費等多方面。政府職能的錯位在一定程度上造成近年的城市化過于追求速度，忽視城市質量和功能建設。正是因為政府職能的錯位，使我國大量的民間資本不能轉化為投資，缺乏個人創業的環境，限制了就業崗位的增長，導致城市化的動力不足。

三、實現我國城市化健康持續發展的建議與對策

1.調整經濟結構，發展中小企業，鼓勵個人創業，增加就業崗位，為城市化發展提供動力和拉力。城市化的持續發展需要就業的支撐，在城市化快速發展的同時必須設法增加就業崗位。第一，調整經濟結構，發展勞動密集型產業和第三產業。我國近年之所以高增長低就業，重要原因是經濟結構不合理。第二產業增長快，但拉動就業的能力低，第三產業就業不足。目前，第二產業的產值比重接近50%，而吸收的就業僅為23.8%。第二產業的發展著重重工業和制造業，資本有機構成高，GDP至上的考核目標導致了資本密集產業的過度發展，不利于吸收就業。今后在推進產業結構優化升級的同時，要注重發展勞動密集型產業和第三產業，這對勞動生產力數量多的我國尤為重要。投資項目時，不僅要考慮投資額度和環保標準，還要加上就業指標。第二，發展微型和中小企業。中小企業對就業的貢獻已為世界經濟發展所證明。發達國家勞動力的65%～80%在中小企業就業。而我國偏好和重視發展大型企業，忽視中小企業的發展。我國要解決就業問題就必須重視發展中小企業，克服片面追求企業規模、輕視中小企業的觀念，消除對中小企業的歧視，改善中小企業的經營環境，在信貸融資方面給中小企業以支持，為其建立公平競爭的環境，改進對中小企業的服務，減輕其負擔，優化中小企業的生存環境。第三，鼓勵個人創業。我國缺乏個人創業環境：創業的門檻高、環節多，政府各部門的收費和罰款多，政府和社會為創業者提供的服務體系薄弱，企業生存的隱性成本高，弱化了創業者的創業動機。正是因為創業環境缺乏和中小企業發展環境的不易，導致我國人均企業數量少：市場經濟程度高的國家每千人企業數量在40～55個之間，而我國每千人企業數量8.9個，使我國的就業渠道窄。在我國就業問題嚴峻的今天，政府部門要提供環境條件，鼓勵個人創業，降低個人創業門檻，減少審批環節，提高服務效率和質量。加強法制建設，杜絕相關部門的尋租和設租行為，為個人創業提供便利條件和社會環境，激發個體的創業熱情，從而使我國的民間資本通過市場的力量更多地轉化為投資，這不但有利于就業，還對改善我國居民收入差距有重要意義。

2.制度創新，為城市化的健康發展提供制度保證。城市化不僅與經濟發展密切相關，還和人口城市化進程的各項制度安排緊密相連。我國現行的農村土地制度、戶籍制度及與戶籍相聯系的社會保障制度、自然資源管理制度、干部考核制度等都不利于城市化的健康發展。深化制度改革、進行制度創新是城市化發展的必然要求。第一，深化戶籍制度改革。戶籍制度改革的目標不僅是以居住地登記戶口，重要的是消除城鄉不同戶籍在就業、教育、社保等方面的權利差異，弱化戶籍在招生、就業中的門檻限制，給予進城農民平等的生存發展權，從而降低農民城市化的成本，按市場原則進行人口管理，為城市化的進行提供制度環境。戶籍制度改革須與就業、教育、社會保障制度改革配套進行，不同城市的戶口含金量不同，決定了不同城市戶籍改革的難度和進展不同。當前需要進一步加強對農民工的權益保護，建立農民工基本的社會保障，在其子女入學教育方面給予更多便利。第二，改革資源管理制度。我國的資源浪費和粗放使用有技術方面原因，但根本原因是制度短缺：不合理的資源定價方法導致資源市場價格扭曲，自然資源低價助長對資源的過度需求；資源管理分散，缺乏統一協調的管理；行政力量對資源分配的過度干預妨礙資源配置的效率和資源市場的發育。應建立與市場經濟體制相適應的資源管理制度，改變以行政手段為主的資源配置方式，讓資源反映其價值，培育和規范資源市場，使制度與技術形成合力，提高資源的產出率，加強資源立法，杜絕資源分配和使用的任意性，在制度上保證資源的節約和持續利用。第三，完善干部考核制度。我國片面看重GDP的干部考核制度帶來投資居高不下、資源過度利用、生態環境惡化、城市化水分大等問題，要建設和諧社會，必須完善我國的干部考核制度，落實科學發展觀。考核指標的設置要全面反映經濟、社會和人的發展情況，不能片面地用經濟指標考核政績。在經濟指標方面，既要重視經濟增長，又要重視發展質量和結構的提高與改善，要把降低能耗和污染、提高效益和就業這些指標加進去。

3.科學定位政府職能，轉變政府職能。目前，我國的經濟發展與社會發展脫節，根源就在于政府職能轉變滯后，表現在城市化過程中就出現很多問題。城市化的健康發展乃至整個社會的和諧發展要求對政府職能進行科學定位并用制度保證政府行為的規范，在政府、市場、企業、社會中介間建立起科學合理的分工關系和運行機制。今后需要繼續完善政府的經濟調節和市場監管職能，削減政府的行政審批權限，強化其社會管理和公共服務職能。政府需從市場能發揮好作用的領域中抽身，減少政府對市場運行的過度干預，把投資決策權和生產經營權等資源配置的自主權交給企業。凡是通過市場機制能夠解決的問題，應當由市場機制去解決，通過市場機制難以解決、但通過中介機構能夠解決的，應當通過中介機構去解決，政府應當解決和彌補市場失靈問題，在城市化進程中提供公共物品，制定市場規則，提高行政效率和服務質量，在收入再分配、社會公平、保護環境、基礎設施建設、增加就業、產業規劃、法制建設、制度創新方面履行自己的責任，重點提高提供公共服務的能力，并引導其他組織為社會發展提供公共服務。

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[責任編輯 孫莉艷]