淺談公共財(cái)政框架下環(huán)境稅的稅收中性設(shè)計(jì)

摘要：環(huán)境稅作為糾正市場失靈的手段，通過提供刺激改變破壞生態(tài)環(huán)境、浪費(fèi)資源的生產(chǎn)和消費(fèi)行為，這對(duì)于促進(jìn)建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會(huì)有著重要的意義。針對(duì)我國推行環(huán)境稅存在的一些顧慮，借鑒西方國家實(shí)施環(huán)境稅稅負(fù)轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)，我國環(huán)境稅可考慮稅收中性設(shè)計(jì)來減少對(duì)某些特定地區(qū)和行業(yè)或脆弱人群的集中影響，幫助受影響行業(yè)和人群提高自我調(diào)整的能力，以提高政治上的可接受程度。

關(guān)鍵詞：市場失靈；公共財(cái)政；環(huán)境稅；稅收中性

中圖分類號(hào)：F810.424

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-291X(2007)04-0155-03

一、背景

隨著我國市場化進(jìn)程的深化，公共財(cái)政的理論和實(shí)踐在中國不斷得到發(fā)展，財(cái)政收支的理念和運(yùn)作也在不斷發(fā)生變化。糾正市場失靈，滿足社會(huì)公共需要，逐漸成為公共財(cái)政的核心理念。生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)由于具有公共性和緊迫性，迫切需要建立環(huán)境財(cái)政。而環(huán)境財(cái)政是公共財(cái)政的重要組成部分，是政府通過財(cái)政干預(yù)，促使經(jīng)濟(jì)主體在市場行為中保護(hù)環(huán)境、合理利用資源的手段[1]。

環(huán)境稅通過提供刺激改變破壞生態(tài)環(huán)境、浪費(fèi)資源的生產(chǎn)和消費(fèi)行為，鼓勵(lì)環(huán)境友好和資源節(jié)約行為，這對(duì)于促進(jìn)建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會(huì)有著重要的意義。在公共財(cái)政框架下，環(huán)境稅的目的并不是為了增加財(cái)政收入，因此，在一些西方國家采取環(huán)境稅的稅收中性設(shè)計(jì)來減輕社會(huì)各界對(duì)征收環(huán)境稅的抵觸和緩解政府所受到的利益集團(tuán)的政治壓力。我國在環(huán)境稅推行的過程中也會(huì)不可避免地遇到阻力，環(huán)境稅的稅收中性設(shè)計(jì)在一定程度上可以對(duì)我國環(huán)境稅起到借鑒意義。

二、我國現(xiàn)行資源環(huán)境相關(guān)稅收政策

環(huán)境稅可以分為自然資源稅和環(huán)境容量稅。自然資源稅是對(duì)開發(fā)、使用和消耗自然資源的行為征稅，如化石燃料、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草地資源、生物資源等；環(huán)境容量稅主要是對(duì)人類生產(chǎn)和生活過程中利用環(huán)境容量排放污染物的行為收稅，如大氣污染、水污染、固體廢棄物污染、噪聲污染、放射性污染等[2]。

以往我國稅法中并未真正引入環(huán)境稅的概念，但自改革開放以來，我國也不斷嘗試采用稅收手段等經(jīng)濟(jì)杠桿來落實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境這一基本國策。自20世紀(jì)70年代以來，原工商稅和工商所得稅中就曾規(guī)定對(duì)工業(yè)企業(yè)“三廢”(廢水、廢氣和廢渣)和其他以廢舊物資為主要原料生產(chǎn)產(chǎn)品所得的銷售收入和利潤給予定期免稅優(yōu)惠[3]。

目前，我國與資源、環(huán)境相關(guān)的稅收主要包括以下幾個(gè)方面[4]：

(一)鼓勵(lì)廢物、廢氣和廢料綜合利用。主要包括：(1)對(duì)利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)，在五年內(nèi)減征或者免征企業(yè)所得稅。(2)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)原料中摻有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、燒煤鍋爐的爐底渣(不包括高爐水渣)的建材產(chǎn)品，包括以其他廢渣為原料生產(chǎn)的建材產(chǎn)品免征增值稅。(3)對(duì)企業(yè)以“三剩物”和次小薪材為原料生產(chǎn)加工的綜合利用產(chǎn)品實(shí)行增值稅即征即退政策。(4)對(duì)油母頁巖煉油、垃圾發(fā)電和廢舊瀝青混凝土回收利用實(shí)行增值稅即征即退政策；對(duì)綜合利用煤矸石、煤泥、煤系伴生油母頁巖等發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、部分新型墻體材料產(chǎn)品實(shí)行增值稅減半征收政策。(5)對(duì)廢舊物資回收經(jīng)營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅。生產(chǎn)企業(yè)增值稅的一般納稅人購入廢舊物資回收經(jīng)營單位銷售的廢舊物資，可按10%計(jì)算抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額。(6)對(duì)原油、天然氣、煤炭、金屬和非金屬礦產(chǎn)征收不同稅率的資源稅。

(二)減少污染物排放。主要包括：(1)對(duì)含鉛汽油與無鉛汽油分別按0.28元/升和0.20元/升的稅率征收消費(fèi)稅。(2)對(duì)生產(chǎn)銷售達(dá)到低污染排放限值的小轎車、越野車和小客車減征30%的消費(fèi)稅。(3)對(duì)各級(jí)政府及主管部門委托自來水廠(公司)隨水費(fèi)收取的污水處理費(fèi)，免征增值稅。

(三)鼓勵(lì)清潔生產(chǎn)。主要包括：(1)內(nèi)資企業(yè)在我國境內(nèi)投資的符合國家產(chǎn)業(yè)政策的技術(shù)改造項(xiàng)目，其所需國產(chǎn)設(shè)備投資的40%，可從設(shè)備購置當(dāng)年比前一年新增的企業(yè)所得稅中抵免；企業(yè)環(huán)保設(shè)備投資符合條件的，也比照這一規(guī)定執(zhí)行。(2)對(duì)列入《當(dāng)前國家重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》、對(duì)環(huán)境保護(hù)和資源綜合利用具有重要意義的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品。如安全、高效的農(nóng)藥原藥新品種。廢氣、廢液、廢渣綜合利用，環(huán)保檢測儀器新技術(shù)設(shè)備制造、環(huán)境污染治理工程及檢測和治理技術(shù)，防護(hù)林工程，荒漠化防治等，在規(guī)定范圍內(nèi)免征進(jìn)口設(shè)備的關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。(3)在鼓勵(lì)使用先進(jìn)環(huán)保產(chǎn)品方面，將一些高科技環(huán)保設(shè)備，如排氣量為5.9升及以上的天然氣發(fā)動(dòng)機(jī)、風(fēng)力發(fā)電設(shè)備及零部件、用于造紙工業(yè)中污水處理的堿回收鍋爐等，列入了進(jìn)口商品稅則暫定稅率。

三、現(xiàn)有環(huán)境相關(guān)稅收政策的缺欠

從資源與環(huán)境保護(hù)的角度來看，我國與環(huán)境相關(guān)的稅收設(shè)計(jì)還存在許多不足，如車船使用稅根據(jù)機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、船舶的噸位來征收，與車船的實(shí)際行駛里程或燃油用量沒有直接關(guān)系；增值稅沒有很好利用差別稅率來刺激對(duì)環(huán)境有利的產(chǎn)品或抑制對(duì)環(huán)境不利的產(chǎn)品；尚有許多對(duì)環(huán)境造成顯著不利影響的產(chǎn)品沒有納入消費(fèi)稅征收對(duì)象[5]。

我國現(xiàn)行優(yōu)惠政策對(duì)一些有著顯著環(huán)境影響的物品征收低稅率(13%)增值稅，這些物品包括自來水、暖氣熱水、煤氣、石油液化氣、天然氣、居民用煤炭制品、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等，實(shí)行優(yōu)惠政策是考慮它們作為生產(chǎn)、生活的初級(jí)投入品和必需品，而忽視了我國人口眾多、人均資源嚴(yán)重短缺、環(huán)境污染嚴(yán)重的國情。

排污收費(fèi)是我國現(xiàn)行與環(huán)境容量相關(guān)的環(huán)境政策，包括達(dá)標(biāo)排放的排污費(fèi)和超標(biāo)排污費(fèi)，其中，超標(biāo)排污費(fèi)成為主要收費(fèi)來源。目前，排污收費(fèi)征收力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到將環(huán)境污染的外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化的目的。

四、關(guān)于環(huán)境稅的爭議

雖然從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，環(huán)境稅的引入可以把污染和資源過度消耗給社會(huì)帶來的外部性內(nèi)部化，但是，仍存在對(duì)征收環(huán)境稅的顧慮和批評(píng)[6]。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.征收環(huán)境稅會(huì)帶來一定的調(diào)整成本。環(huán)境稅會(huì)改變生產(chǎn)經(jīng)營成本和消費(fèi)者支付的價(jià)格。取決于稅種的性質(zhì)和稅率的大小，一些污染大或者耗能高的設(shè)備(如污染物排放量大的舊汽車，低效率鍋爐等)會(huì)變得不經(jīng)濟(jì)。但是，企業(yè)和個(gè)人已經(jīng)按照以往的稅收安排做出生產(chǎn)技術(shù)和生活方式的決策，要改變現(xiàn)有消費(fèi)或生產(chǎn)方式，會(huì)帶來較高的調(diào)整成本。這對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、污染型企業(yè)較多的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，會(huì)對(duì)征收環(huán)境稅引起的調(diào)整成本有所顧慮。

2.環(huán)境稅會(huì)對(duì)一部分地區(qū)和行業(yè)產(chǎn)生顯著影響。環(huán)境稅通過改變價(jià)格改變企業(yè)生產(chǎn)的長期成本，進(jìn)而使得企業(yè)選擇低污染的方式生產(chǎn)。污染密集型企業(yè)的生產(chǎn)成本會(huì)增加，相對(duì)較高的生產(chǎn)成本往往會(huì)導(dǎo)致這些企業(yè)失去市場競爭力，甚至可能導(dǎo)致企業(yè)的倒閉和行業(yè)的衰退。這種不利影響有可能集中在資源能源消耗強(qiáng)度大、污染負(fù)荷高的地區(qū)和部門，從而引起相關(guān)群體對(duì)環(huán)境稅的抵觸。

3.環(huán)境稅有可能對(duì)低收入群體產(chǎn)生潛在影響，從而可能會(huì)影響收入分配公平的目標(biāo)。如果大多數(shù)低收入群體支出預(yù)算用于消費(fèi)污染密集的產(chǎn)品，那么，征收環(huán)境稅會(huì)給這部分群體帶來較大的收入影響。例如，購買節(jié)能設(shè)備從長期來看可以節(jié)省電費(fèi)，但是，由于這些設(shè)備售價(jià)比耗能電器要高，低收入家庭可能仍不會(huì)去購買能較高的設(shè)備。環(huán)境稅的設(shè)計(jì)要考慮盡可能減少對(duì)低收入群體的不利影響。

4.環(huán)境改善的不確定性。區(qū)域排污總量控制和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)這些環(huán)境規(guī)制手段可以產(chǎn)生可預(yù)測的結(jié)果，意味著成功實(shí)施將達(dá)到預(yù)期的環(huán)境目標(biāo)。而實(shí)施環(huán)境稅是通過引起商品或服務(wù)的價(jià)格變化來調(diào)節(jié)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的行為，對(duì)環(huán)境改善的最終影響將取決于環(huán)境稅引起商品或服務(wù)的價(jià)格變化多少以及人們對(duì)價(jià)格變化的反應(yīng)，因此，通過實(shí)行環(huán)境稅實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)存在著一定的不確定性。

5.環(huán)境稅實(shí)施的難度大。環(huán)境稅由污染者支付存在著征稅機(jī)構(gòu)與污染者信息不對(duì)稱的問題[7]。向產(chǎn)生污染的生產(chǎn)者征稅，征稅機(jī)構(gòu)必須了解生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)行過程，核實(shí)耗費(fèi)環(huán)境資源的具體數(shù)量，以此作為征稅依據(jù)。而征稅機(jī)構(gòu)往往不具備生產(chǎn)方面的專業(yè)知識(shí)，從而使生產(chǎn)者具有信息優(yōu)勢。要消除信息不對(duì)稱的障礙需要較高的實(shí)施成本，從而使征稅效率較低。相對(duì)來說，由消費(fèi)者付稅可以有效降低實(shí)施成本。

五、稅收中性的環(huán)境稅稅負(fù)轉(zhuǎn)移設(shè)計(jì)

盡管實(shí)行環(huán)境稅可能面臨諸多困難，但是，國際經(jīng)驗(yàn)往往顯示出征收環(huán)境稅對(duì)控制污染和減少資源消耗是有效的，而且不會(huì)對(duì)競爭力產(chǎn)生負(fù)面影響。OECD對(duì)降低環(huán)境稅實(shí)施障礙的建議包括豁免或降低稅率；補(bǔ)貼納稅人的環(huán)境治理投資；稅收返還[8]。稅收中性是指將環(huán)境稅的收入用于減少其他引起市場扭曲的稅收，而整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的總稅收收入不增加。表1中針對(duì)上節(jié)討論的環(huán)境稅面臨的挑戰(zhàn)，提出了可能的應(yīng)對(duì)策略。

表2中介紹了一些西方國家實(shí)施環(huán)境稅稅負(fù)轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)。通過保持稅收中性，可以減少對(duì)某些特定地區(qū)和行業(yè)或脆弱人群的集中影響，幫助受影響行業(yè)和人群提高自我調(diào)整的能力，也可以減少政治上的反對(duì)意見。

六、我國稅制改革中逐步完善環(huán)境稅的建議

環(huán)境稅作為糾正市場失靈的手段，是要提供刺激改變破壞生態(tài)環(huán)境、浪費(fèi)資源的生產(chǎn)和消費(fèi)行為，鼓勵(lì)環(huán)境友好和資源節(jié)約行為，這對(duì)于促進(jìn)建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會(huì)有著重要的意義?；趪鈱?shí)行環(huán)境稅的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以及我國推行環(huán)境稅所遇到的障礙，對(duì)在我國逐步建立與完善環(huán)境稅提出以下幾點(diǎn)建議：

首先，環(huán)境稅采取稅收中性設(shè)計(jì)，通過稅負(fù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移減少政治阻力。由于目前國內(nèi)對(duì)環(huán)境稅的抵觸主要是出于對(duì)脆弱行業(yè)保護(hù)、低收入群體影響的顧慮，采取稅收中性的環(huán)境稅策略，可以通過投資資助、減少其他稅收等形式將稅收返還給受影響最大的行業(yè)或群體，幫助他們及時(shí)作出調(diào)整，減少對(duì)資源和環(huán)境的壓力。當(dāng)前，在我國討論熱烈的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制往往由于缺乏資金機(jī)制而遭遇困境，環(huán)境稅稅收也可以為我國生態(tài)補(bǔ)償提供資金來源，補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)帶來的正外部性。

其次，環(huán)境稅課稅物品的選擇要充分考慮物品的需求彈性，以及可能的替代品，減輕稅收效果的不確定性。目前，國內(nèi)存在的一些爭議，如資源稅如何完善，消費(fèi)稅還應(yīng)增加哪些與環(huán)境相關(guān)的項(xiàng)目，這都需要進(jìn)行深入的研究。如果一物品需求彈性低，沒有很好的市場替代物，那么，即使征稅也未必能在短期內(nèi)達(dá)到改變消費(fèi)、生產(chǎn)行為的效果。但是，從長期來看，環(huán)境稅的征收會(huì)引導(dǎo)社會(huì)加大對(duì)原料、產(chǎn)品替代和技術(shù)升級(jí)的研究，從而會(huì)促進(jìn)清潔技術(shù)和清潔產(chǎn)品的開發(fā)和使用。

最后，透明、公開的返還機(jī)制是成功實(shí)施環(huán)境稅稅負(fù)轉(zhuǎn)移的保障。環(huán)境稅的初衷是要刺激對(duì)環(huán)境的保護(hù)和資源節(jié)約，其稅收收入的去向無論是用于環(huán)境投資還是通過某種形式返還，都應(yīng)當(dāng)透明、公開，以提高公眾對(duì)政府的信任度和對(duì)環(huán)境稅的理解與接受程度。

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[責(zé)任編輯 張宇霞]