智利反腐倡廉的經驗及其啟示

20世紀90年代以來，拉美地區發生了多起腐敗大案要案，在拉美地區和國際社會都引起了強烈震動。然而，智利卻是拉美地區少數幾塊凈土之一。自1995年透明國際設立“腐敗印象排行榜”以來，智利是拉美地區惟一進入相對清廉前20位的國家（1996年、1997年和2005年曾列第23位和第21位）。世界銀行《2006年治理狀況：全球治理指數》報告指出，智利在法律規范和腐敗控制方面的指數較高，高于瑞士和意大利等國。世界銀行兩位專家在對轉型國家和新興市場國家企業腐敗情況進行調查時，將這些國家按腐敗程度分為三個等級，智利屬于腐敗控制得比較好的國家。盡管與世界上反腐倡廉成績最突出的國家（如北歐國家）相比，智利依然存在許多需要解決的腐敗問題，在反腐制度建設和法律規范方面還有一定差距，但它在預防和遏制腐敗方面也提供了不少可以借鑒的做法和經驗。

著力打造多層次的監督體制

智利自1990年實現民主化以來，在重建民主法制秩序的過程中，將打造一個多層次的監督體制作為反腐倡廉工作的基礎和重點。目前，智利在行政、立法和司法之間已逐步形成了相對嚴格的分權制衡機制，在三權之間和政府內部各職能部門與機構之間確立起一系列法定的監督關系。除此之外，還通過公民參與、新聞媒體和壓力集團等方式實行著各種非正式的監督?？偟膩砜矗抢姆锤O督機制可以分為外部監督和內部監督兩大類型。

外部監督主要體現在一系列分權制衡之中。一是政治監督，它是由憲法賦予議會的制度性監督，有對政府行為進行監督的獨特權力。二是司法監督，它通過法律干預對公共權力進行監督。三是行政－法律監督，它主要通過國家審計總署實施監督。法律規定，審計總署可以直接監督總統和各部委，有權在行政領域監督和捍衛法治，保護可能被行政行為扭曲的公共利益和個人權利。四是公民監督，它通過公民、社會組織和各類媒體進行監督，而其中獨立自由的新聞媒體肩負著特殊的監督角色。

內部監督指行政權力（政府）內部的監督機制，其最重要的組成部分是政府內部的審計機制。為便于內部審計監督，1997年智利專門設立了一個總統顧問機構——“政府內部總審計委員會”。內部審計機制為審計總署的外部監督工作提供了便利，并對公職人員形成了一種心理威懾作用。此外，政府各部門內的法律、人事、財務等機構，以及部門領導層，也參與到監督體系中，承擔各自的監督職責。2001年創立的“保護個人權利總統咨詢委員會”也擔負起了部分內部監督的職能。

值得一提的是，智利在構建多層次監督體制方面有自己的特點。到目前為止，智利并沒有建立一個集中統一的監督實體，也沒有成立專門的反腐監察機構，而是在形成全方位、多層次的監督體制上下功夫。不過，近幾年政府正在考慮建立“監察專員”機制，承擔統領全局的監督職責。

建立完善的公務員制度

在拉美地區，智利的公務員制度相對完善，有比較嚴格的公務員管理機制和比較合理的公務員工資制度，從而，為保證公務員清正廉潔、加強政府廉政建設奠定了比較堅實的基礎。

智利的公務員管理機制主要包括以下三個方面：其一，國家公務員的行為要受到各種管理制度和法律法規的嚴格約束，以防止他們利用手中掌握的權力謀取個人私利。1999年頒布的《行政廉潔法》明確提出以“廉潔行政”為政府行政的根本原則。而且，這一原則不僅適用于國家行政部門，也適用于立法、司法部門和地方各級政府機構，并通過各種法律機制加以保證和貫徹落實。在此基礎上，制定出國家公務員的義務、紀律等行為規范，對其行為進行約束，促使其廉潔奉公。其二，建立考試錄用制度，在用人環節上貫徹公平、平等、競爭、擇優原則，防止和消除公務員體制入口上的腐敗。智利在公務員錄用上透明度相當高。除了一些掌握國家經濟命脈的大型工礦企業的要職由政府任免外，各級政府機關公務員和工礦企業的職工、經理基本上采用聘任制。各級職務的晉升都有嚴格的規章制度。其三，建立公務員回避制度，對其任職和執行公務等方面做出一定限制，防止公務員徇私舞弊，預防出現以宗法血緣和裙帶關系為紐帶所滋生的任人唯親、結幫營私等腐敗現象。

世界各國在反腐敗實踐中，普遍認為提高公職人員待遇，是有益于遏止腐敗的一項措施。智利也接受了高薪養廉的思想，在軍隊上層和政府官員中推行高薪制。智利執行統一的工資制度，其標準由財政部、經濟部和相關部門三方決定，并通過相關法律對高層官員的工資上限作出規定，取消不透明的獎金制度。與此同時，對腐敗行為進行嚴厲的懲處，在《刑法》中專門設置了關于公職人員犯罪的章節，對腐敗犯罪進行司法界定，對公職人員在行使職責中的犯罪行為和違法行為及其懲罰做出規定。

除嚴格的法律規范外，智利也非常注重公務員的公共道德，盡力建立一套適當的道德管理系統。智利的公務員道德行為準則比較健全，如司法部門有《司法道德原則》，立法部門有《議會道德規范》，中央銀行有《道德手冊》等等。而且，智利還非常重視對公務員進行普法教育，并有專門的法律條款對法律培訓做出規定，要求行政部門必須為其成員提供指導和培訓，使其成員不斷提高法律意識和職業能力。

推行透明行政，實現政府運行公開化和民主化

上世紀90年代中期以來，智利政府加強了增強執政透明度和鼓勵公民參與的工作力度。

1、實行政務公開。1999年頒布的《行政廉潔法》要求執行公務必須透明。2000年制定的“國家改革和現代化計劃”和2003年制定的“國家現代化協議”，把運用信息技術、整合資源和實現管理現代化作為改進公共管理水平的重要手段，以進一步提高政務公開。現任總統巴切萊特多次表示“我想要一個陽光政府”，政府所有行為的透明是“一個社會能夠反對腐敗的最好的預防措施之一”。她在執政的第一年就實施了包括據實公布高級官員財產申報和確保公民獲得信息權利在內的5項反腐措施。政府各部門均通過互聯網通報政策法規、計劃安排、財政預算、年度決算以及其他活動，還建立了119個國家與公民之間的互動程序，219個程序表格和申請表格可供個人下載。司法部門和議會也各有自己的網頁來提供相關信息。

2、實行財產申報制度。智利的財產申報制度是逐步建立起來的。1980年頒布的《內部稅收服務組織法》規定，凡是進入財政部工作的人，上任前須提交一份本人及其配偶各自財產狀況的報告書。1994年實施的“財政部第一號法令”和《財政服務組織法規》規定，凡是在財政部門的管理、技術和行政機構任職的人，上任前必須提交自己及配偶各自的財產報告書。《中央銀行的憲法組織法》要求總經理和董事會成員，上任前和卸任時須提交一份關于其財產狀況及所參與的職業和其他經濟行為的報告書。此外，《行政廉潔法》還規定，該法所指明的各級政府官員須提交一份收益報告書，其中應包括本人職業和參與其他經濟活動的個人賬目?！蹲h會憲法組織法》、《法庭組織法規》和《智利中央銀行憲法組織法》也分別規定，參眾議員、司法部正副部長以及中央銀行董事會董事和總經理須提交收益報告書?！堵蓭熆偸饝椃ńM織法》規定，律師總長、地方檢察官和協助檢察官須提交收益報告書。2003年“第008號總統令”要求，政府部長、州長、大區負責人和公共機構負責人提交財產報告書和收益報告書，對已提交的報告書的數據進行更新。然而，直到2000年政府向議會提出“第20.008號法律”后，真正意義上的財產申報制度才開始建立。經過6年的法定程序后，該法律于2006年1月強制實施。該法律規定，所有擔任公職的高級官員必須進行財產申報；財產申報將進行公布，并每4年更新一次；須進行財產申報的高級官員包括總統、部長、部級領導、省長、市長、大區負責人和顧問、市政府成員、治安部隊和武裝部隊高級軍官、駐外大使、審計總長、參眾兩院議員和司法機構負責人等。

3、促進公民參與，建立咨詢機制。智利比較善于從基層組織和社區著手建立一些機制，以鼓勵公民和非政府組織參與決策、監督政府活動。在制定對公共利益有重大影響的決策前，政府也比較重視廣泛征求意見，并為此制定了不少法律法規，為民眾發表意見和提出建議提供法律保證。例如，《社區和其他團體組織法》設立了公民共同參與社區管理的程序；《城市規劃和建設總則》規定，市政當局必須讓社區掌握將要采用的土地使用方案，向社區提供工程的信息和咨詢；《基本環境法》規定，在環境質量標準的發布過程中，必須向有資格提供咨詢服務的公共或私人組織進行咨詢。政府還建立了“信息、投訴和建議辦公室”，為公民提供接近政府部門并與之互動的機會。

積極參加國際反腐合作

腐敗現象是一個全球性的問題。伴隨著經濟全球化和非法行為的國際化趨勢，政府間的國際合作，甚至國際組織、私人部門和公民社會已經成為反腐的重要因素。到目前為止，智利參加的國際反腐公約和相關公約有：《美洲國家反腐敗公約》、《經濟合作與發展組織禁止在國際商業交易中賄賂外國公職人員公約》、《聯合國反對跨國組織犯罪公約》和《聯合國反腐敗公約》。通過認真履行自己的國際承諾，智利的立法、行政和司法三權之間的獨立性逐步增強，新聞自由逐步得到鞏固，一個力量更強大、信息更充分、組織更良好的公民社會得以逐步建立，多層次監督和監察機制正在不斷完善。此外，智利政府也非常重視與國際非政府組織之間的合作。透明國際的兩個常駐辦事機構之一就設在智利首都圣地亞哥，透明智利的許多反腐倡廉建議也被政府所采納。

智利反腐倡廉的啟示

1、法制建設和制度建設是反腐倡廉取得實效的基礎。十幾年來，智利在嚴厲打擊腐敗行為的同時，連續推出諸如《政治憲法》、《行政廉潔法》、《政黨籌資法》、《公共供給和服務合同法》等一系列重要法律法規，堅持推進國家廉政體系建設，從過去依賴于官員的道德約束從而保持廉潔，轉向倚重制度來預防和遏制腐敗。智利的經驗表明，在反腐倡廉斗爭中，對立法和制度建設必須給予高度重視。

2、強大的政治意愿和執行力是反腐倡廉取得實效的保證。每當出現影響比較大的腐敗案件時，智利政府總是立即采取強有力的應對措施，及時修補制度漏洞，堅決打擊腐敗行為。例如，2002年和2003年，智利連續出現多起較大的腐敗案件，當時執政的拉戈斯政府立即采取一系列調控措施，發布總統法令，并創立了“保護個人權利總統咨詢委員會”，加強政府和社會組織合作反腐的力量。又如，現任總統巴切萊特執政后，針對被媒體曝光的執政聯盟在大選中挪用75萬美元體育運動基金的腐敗事件，指出，腐敗是“一個我們必須全力與之作斗爭的現象”， 號召官員與腐敗作斗爭，并實施了5項新的反腐措施。智利的反腐倡廉工作之所以能取得比較好的成果，得益于歷屆政府有反腐的決心和意愿，法律法規能得到比較有效的落實和貫徹。

3、公民參與是反腐倡廉取得實效的重要力量。在政府的強力推動下，智利的社會組織發揮著重要的作用。例如，2004年6月政府向議會提交了“公民參與法律草案”，前后有6000多名社會組織的領導人參與了該草案的起草過程；成立于1985年的“智利監察專員委員會”一直致力于推進“監察專員”制度的建立，目前智利政府正在對該組織提出的具體建議進行協商和討論。廣大公民關注政府活動，積極參與公共行政，加入監督和控制腐敗的行列，有助于形成良好的社會氛圍，能夠對遏止腐敗勢頭起到重要作用。

4、良好的道德風氣是反腐倡廉取得實效的根本條件。在拉美地區，智利是一個具有長期民主和清廉傳統的國家。雖然十多年的軍人獨裁統治對這種傳統造成一定損害，但經過文人政府和全社會十幾年的努力，智利的民主和清廉傳統得到繼承和發揚。智利一貫重視道德教育，尤其重視并大力推進公共機構的倫理規范、道德教育和法律培訓。道德約束會起到潛移默化的作用，有利于推動全社會形成一種清廉之風。如果一個社會缺乏清廉風氣，那么只靠制度約束是很難從根本上遏制腐敗的。

（作者系中國社會科學院拉丁美洲研究所研究員、博士生導師）

(本文責任編輯:葉曉林)