中國現階段建立和完善社會管理體制的政策選擇

引言

中國共產黨十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，對當前和今后一個時期構建社會主義和諧社會做出了部署，把加強社會管理放在重要的戰略位置。完善社會管理體制是構建社會主義和諧社會的必然要求和重要組成部分。推進經濟體制、政治體制、文化體制、社會管理體制四位一體的改革是我國今后一個時期改革的基本任務。經濟體制、政治體制、文化體制、社會管理體制改革相互關聯、相互制約，缺一不可，需要整體推進，同時每一個改革都包含豐富的內容，需要分別認真研究。

一、社會管理的界定與基本內容

在我國人們對社會管理的研究還不是很多，對社會管理的研究至少比社會政策的研究要薄弱。但是，在政策上提出社會管理問題確實導出了一系列的問題，比如，社會管理與社會政策是什么關系?社會管理是什么?其基本內涵、目標、手段是什么?等等。這就需要我們認真研究。我認為，當前談社會管理，就其基本理論來看，至少下列問題我們是必須進行討論的。

(一)社會管理是政府的社會政策行為

在我國，人們對社會政策的理解，特別是在政府的政策實施中，社會管理包含兩層含義：

第一，人們在技術層面上使用社會管理比較多，指在一些項目中，諸如環境生態、工程、災害、社會風險等，對社會影響進行評估、控制，甚至包括公眾參與活動和參與決策過程。曾經有一個時期，人們呼吁將社會影響評估納入到經濟、社會和環境的決策中去。

第二，事實上存在著的社會管理，就是中央政府和地方政府通過稅收、財政支出、立法、司法、行政等方式對于社會生活中的不公平現象和不穩定現象進行干預，保障人民的福祉隨著經濟的發展而不斷發展，促進社會公平與公正，防止社會問題發生擴大，避免社會震蕩的國家政策行為。在一些國家中，社會管理的過程也是對社會政策的目標、具體實施、實施結果進行跟蹤、協調、干預的過程。有些國家將其稱為社會政策的管理。

在我國，“社會管理主要是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程”。它包括城鄉基層政權建設、社會組織發展與管理、社會事業的發展與監管等等。在此所謂的社會事業是廣義的，包括社會保障、社會福利和社會公益事業。

(二)社會管理是近現代經濟社會發展的產物

社會管理出現的實質性解釋是，現代政府通過再分配的方式來縮小社會不平等和社會差距，緩解財富分配過分不平等帶來的社會沖突。當然，在西方發達國家的歷史上，消除或緩解這種社會差距的方式因各個國家的歷史背景不同而有所差別。

管理的目的是使工作有效率地良性循環地完成。管理是由“管”和“理”組成的，“理”是規則，是制度“管”是制定規則和制度，并監督促使規則和制度運行。簡單說，管理就是制定規則，教導、強制人們按照規則行事，并形成習慣性機制。

社會管理的目的是使社會有效率地運行，就是通過制定社會規則，包括法律、法規、政策，尤其是社會政策，并通過一定的手段執行，尤其是公共財政和行政司法，來實現預定的社會目標。

人類有目的、系統、全面管理社會是從近代開始的。從19世紀開始到20世紀頭30年期間資本主義工業化造成了道德與經濟、制度和經濟增長、生產體系與人類需求之間的矛盾。為了解決這些矛盾，人們提出了許許多多的進行社會仲裁調停的方式和規則，以尋求更好地協調生產增長和人的需求之間的關系。更早一些，英國的濟貧法就是針對在資本主義市場經濟的進程中產生的一系列社會問題并提出解決方案，其核心目標是消除貧富嚴重分化，減少貧困人口的規模，保持社會穩定與正常運行。1932年，羅斯福上臺不幾天，便向美國國會提出了社會復興和改革的立法提案。國會幾乎批準了羅斯福提出的所有措施。大蕭條時期實施的許多政策都是臨時性的，但是其中之一，社會保障卻成為延續至今的制度。從羅斯福時期以來，其他美國總統，特別是約翰遜，都把社會安全網建設作為社會管理的重要內容。羅斯福上臺不久，美國政府還著手為數十萬人創造就業機會。這些美國人受雇從事筑壩、修路、修繕公共建筑，以及為鄉村社區和自然保護區建立電力系統等龐大的公共工程。這些工程為相當多美國人創造了就業機會，緩解了社會風險。約翰遜在20世紀60年代逐步完善了美國的社會安全網，其中包括醫療衛生、食品安全、公共住宅(為低收入階層提供付得起的住宅，等等)。不過，美國經濟制度的基礎是私人所有制和自由企業制度，而且大多數美國人極其推崇“自立”精神，絕大多數美國人也以自立為榮。但是，美國政府在避免社會風險，維護社會安全方面依然發揮重要作用。在社會發展方麗，政府主要為那些具有臨時或永久需要的弱勢人群提供援助，這些援助主要體現在兩個領域：社會福利(Social Welfare)和公共衛生(Public Health)。邁克爾·謝若登也說：“美國福利國家最初是凱恩斯的一個創造，用以在經濟低落時刺激消費需求。宏觀經濟的這些基本指導思想主導了福利國家的形成，使福利國家以收入為基礎，以消費為導向。然而，正如莫里斯賈諾維茨所發現的那樣，福利國家的增長已越來越少地是凱恩斯經濟政策的結果，而越來越多是利益集團政治的結果?！?/p>

“在中國，‘社會管理’作為一個相對獨立的概念及其所涵蓋的知識體系，形成于20世紀80年代初期。它首先是隨著改革開放的深化從國外引進的”。這個時期的社會管理帶有濃厚的計劃經濟色彩和價值取向，也代表了前蘇聯及東歐計劃經濟國家社會管理的基本思路和價值取向。按照這種路徑政府可以計劃一切事務，管理一切事務。在這種體制中，政府綜合消費者的偏好，組織和實現公共服務的生產，作為壟斷的提供者向社會提供服務。這種社會管理理念相當長一個時期影響了我國的公共服務供給。

(三)社會管理的基本理論

社會管理體制的建設有其基本的原理，包括：

基本原理Ⅰ：政府和市場理論。

發達的民主和市場情況下，在市場領域，市民是用美元投票，由社會成員能力不同決定的收入不平等決定了市民在交換領域的不平等和享有發展成果的不平等。進一步說，大多數市場國家的情況是，不管人們的收入有什么樣的差別，對于同一商品，人們的支付價格是一樣的。這樣，收入差別決定了人們可以享用不同數量和質量的產品與服務。在市場失靈的情況下，政府需要對這種失靈做出反應，主要包括：補貼、稅收、擔保、懲罰、法律和法規、公共物品提供、公私合營提供公共物品。

基本原理Ⅱ：公平與效率理論。

公平意味著更合理地分配財富、收入和資源。在一個市場經濟的社會中，經濟聚集會導致極度的收入分配不平等，減少不平等成為發展中的重要內容。通常減少這類不平等主要靠市場、私人部門自愿的再分配，以及政府的干預。通過政府在再分配中發揮主要作用，通過政府的再分配，實現財富、收入分配、資源和機會占有的更加均等。否則，有可能會引發社會動蕩和不穩定。保持社會穩定是社會管理的重要內容?！安黄降群蜕鐣纯怪g的聯系確實十分緊密，它們之間的關系是雙向的。當一個社會發生叛亂或反叛時，其中必然存在可覺察到的不平等感，這一點顯而易見；但是意識到下面這點同樣很重要，即，對不平等的覺察及對這個難以名狀的概念內容的確定大大依賴于實際反叛的可能性。

基本原理Ⅲ：社會主義初級階段理論。

溫家寶總理對社會主義初級階段理論的闡述是：“鄧小平同志指出，社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。這就告訴我們，鞏固和發展社會主義，必須認識和把握好兩大任務：一是解放和發展生產力，極大地增加全社會的物質財富；一是逐步實現社會公平與正義，極大地激發全社會的創造活力和促進社會和諧。上述兩大任務相互聯系、相互促進，是統一的整體，并且貫穿于整個社會主義歷史時期一系列不同發展階段的長久進程中。沒有生產力的持久大發展，就不可能最終實現社會主義本質所要求的社會公平與正義；不隨著生產力的發展而相應地逐步推進社會公平與正義，就不可能愈益充分地調動全社會的積極性和創造活力，因而也就不可能持久地實現生產力的大發展。”實現社會的公平正義，沒有包括再分配和基本公共服務等一系列政策和措施是不可能的。

基本原理Ⅳ：公共物品及其外部性。

社會發展的內容具有公共物品、自然壟斷和外部經濟等特征，因而是市場無法有效提供的。在這里，教育和衛生最為典型，它們為全社會所需求，可以通過市場提供，具有外部性，要保持基本教育和基本公共衛生的公平性，政府必須介入。掌握公共權力的政府必須承擔起提供公共物品、公共服務的責任與功能，并對這些基本公共服務進行管理。

(四)社會管理的目標是維護社會公平，實現社會穩定

社會管理是政府、社會組織為了實現特定社會發展目標而采取的政策和行為，“是政府選擇作為或不作為，并因而影響其人民的生活質量的任何事情。社會發展的目標原則至少應當包括公平、公正、平穩。在我國，社會發展的目標就是要實現社會和諧，它包含了公平、公正、平穩。黨的十六屆六中全會決議指出：“社會和諧是我們黨不懈奮斗的目標?！?/p>

進一步說，社會管理的目標是促進社會公平與公正，消除或減少社會問題的發生，保障人民的福祉隨著經濟發展而不斷得到發展，即便是在經濟發展出現波動的情況下，社會發展宏觀調控也要確保人民的基本福祉。社會管理的目標，要保證減少或者避免社會問題的產生。這里所謂社會問題是社會學意義上的概念，指影響全部或部分社會成員正常生活，妨礙社會進步的公共問題。

(五)社會管理指標是社會管理目標的具體化

政府要實現社會管理的目標，必須把其目標具體化，通過技術設計，編制成可以測度的社會指標。就像經濟發展中的國內生產總值、消費價格指數、國際收支、就業率、居民收入等等一樣。歷史上，我國曾經建立并在實踐中使用了若干社會發展的指標，有關部門和地區也根據工作需要和形勢的發展設計了若干的社會指標。但是，到目前為止，能夠像經濟那樣用幾個指標來預測社會發展的社會指標很鮮見，全世界也是如此，對于社會宏觀管理，這無疑是一個難題。

中國目前可以考慮的社會指標應當包括城鎮貧困人口比例(生活水平等于或低于當地最低生活標準的人口數占當地總人口的比例)、城鎮基尼系數(用指數來反映社會收入分配的平等狀況)、城鄉養老保險覆蓋率(指城鎮人口中實際參加養老保險的人數占應參保人數的比例)、城鎮醫療保險覆蓋率(指城鎮人口中實際參加醫療保險的人數占應參保人數的比例)、城鎮失業保險覆蓋率(指城鎮人口中實際參加失業保險的人數占應參保人數的比例)、高中階段毛入學率[指高中階段在校生人數占高中學齡總人口(一般指15-17歲人口)的比重。高中階段包括普通高中、職業高中、中等專業學校、技工學校、成人中等專業學校、成人高中等、基本公共衛生覆蓋人群、調查失業率、痛苦指數、犯罪率，等等㈣。

我們還有待于在上述甚至更多指標的基礎上，研究和設計出幾個簡明的社會發展指標，并用來經?；蚨ㄆ诒O測社會管理目標的實現情況。

(六)社會管理的對象是地方政府、企業和個人

就中央政府而言，社會管理的對象是地方政府、企業、社會組織(包括社會團體、民辦非企業單位、基金會等)和個人，具體說來，中央政府：

——通過稅收，對企業、個人征收所得稅、物業稅、營業稅、財產稅等，縮小收入差距，擴大公共財政來源。

——通過制定基本公共服務標準，實施財政的轉移支付等，實現地區間和城鄉間基本公共服務均等化。

——通過扶貧資金、最低生活保障、福利支出等保證低收入階層和社會弱勢群體的基本生活和基本公共服務。

——通過補貼(困難大學生助學金、就業培訓)等保障發展機會平等。

——通過法律和法規，確保地方政府把屬于地方政府負擔的社會事業承擔起來，確保足夠的社會事業資金投入。

——通過減免稅等，鼓勵企業承擔社會發展責任，如通過對企業的免稅，鼓勵企業設立員工志愿者項目、社區服務項目、環境保護項目、員工社會保障和社會福利項目等。企業在創造利潤、對股東利益負責的同時，還要承擔對員工、對消費者、對社區和環境的社會責任，包括遵守商業道德、生產安全、職業健康、保護勞動者的合法權益、保護環境、支持慈善事業、捐助社會公益、保護弱勢群體等等。

——通過法律和法規，使居民、社會團體在法律的框架內生活和從事各種活動，保障公共安全和公共秩序。

——社會宏觀調控的另一目標是協調社會管理相關部門，主要是通過規劃、審核等，保證社會資源的合理配置，提高社會資源利用效率。

(七)社會管理的基本手段是稅收財政、法律法規、行政司法

社會管理的作用是約束人們的行為、組織政府運作活動、提供服務和福利、征稅。

社會管理的基本手段包括稅收、財政支出、法律法規、司法行政。通過稅收來汲取社會發展所需要的資源，進行收入再分配，向社會成員提供各類社會服務和社會公共物品，縮小收入差距；通過財政支出來支持社會各項事業的發展，保證公共服務和公共物品供給的均等化；通過法規鼓勵企業和社會參與社會事業的發展，組織社會成員開展活動，引導市場資源和社會資源進入社會領域，規范社會行為，防止社會沖突。

社會管理實際上是執行社會政策。從國際經驗看，社會政策包括扶貧政策、社會保障政策、就業政策、醫療政策、教育政策、住房政策、社會服務政策，以及社會秩序政策。

在傳統的社會政策領域，社會秩序是不包含在內的，尤其是在以福利為核心的社會政策中，一向不談社會秩序。具有中國特色的社會政策體系不僅應當包括福利內容，也要包括更廣泛的內容。

(八)社會管理的法律、法規、規劃的五個基本作用

在社會管理領域，國家的法律、法規、規劃作用應該體現在以下五個方面：

——確保基本公共服務能夠使大眾公平地獲得；

——通過財政轉移來確保對公共服務提供支持；

——確保建立針對脆弱和貧困人群的安全網；

——加強監管框架以保證公共服務的安全和質量；

——確保建立私營機構和市場有效參與的框架等；

——確保建立穩定有序、安全舒適的社會環境。

二、當前我國社會管理面臨的主要問題

(一)社會管理基本理論缺乏

由于我國社會正處在轉型時期，從以計劃經濟為基礎的單一社會結構向以市場經濟為基礎的多元社會結構過渡。推動這樣社會轉型的因素是自1979年以來啟動的發展、改革和開放。當前的我國經濟發展模式轉換、體制深層次改革和全方位對外開放正在加速這種社會轉型。在這樣一個劇烈變革時期，不僅歷史上長期積累起來的深層次社會問題會凸現出來，而且還會出現新的社會問題和不確定因素，與原有的社會問題相互交織在一起，使得社會系統性的風險加大，或者說使得社會的脆弱性加劇，隱含潛在的發展風險。

黨的十六大以來，我國構建社會主義和諧社會的重大舉措標志著我國的發展進入一個新的歷史階段。發展社會事業、促進社會公正、加強社會管理、完善社會體制是新的歷史階段社會建設的主要內容。構建社會主義和諧社會對社會建設和社會管理提出的要求是：探索社會主義初級階段社會建設、社會事業和社會管理的基本規律；制定社會建設和社會事業發展的基本方針、法律法規和政策；明確社會建設和社會事業發展的主體；合理配置社會發展資源，實現經濟和社會的協調發展，社會質量的全面提高。在這樣的背景下，提出社會管理對于推動具有中國特色社會主義的實踐具有重大理論意義和現實意義，所以，我們需要在理論上進一步研究和探討與社會管理有關的各類問題。

(二)全球化加速和我們的管理體制不適應

第二次世界大戰以后，國際發展合作成為當今世界的一股重要力量。它在某些方面深深地改變著發展中國家的社會政策和社會管理。

國際發展合作是指發達國家、國際組織、國際非政府組織向發展中國家、發展中國家的非政府組織提供的各種技術和經濟援助，包括按市場利率提供的非優惠貸款、民間貸款、其他贈款。國際發展合作開始于第二次世界大戰之后。國際發展合作在發展中國家的社會政策制定、執行中扮演了重要的角色。

一般說來，國際合作方往往以社會福利的提供者、社會安全網的身份出現。20世紀70年代以來，國際發展合作越來越集中在扶貧、權利保護、基本教育、衛生和人道主義援助方面。傳統的發展援助側重于單個項目援助，新的國際發展合作思路是通過增強能力、簡化程序來影響有關部門，例如改革思路、要求公民社會組織參與等。

我國如何在這樣的國際背景下，制定出一套適合國際環境，維護國家利益的社會管理政策十分重要。國際發展合作要本著對等平等、互惠互利的原則。管理部門要加強對國際發展合作項目的事前審查和事后評估。

(三)我國社會管理中的許多基本問題必需解決

1、缺乏公共服務均等化的基本標準。

目前，我國提出以公共服務均等化來促進社會公平與公正。公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。全國適用的公共服務均等化標準，即無論地方自有財力如何都必須提供最低標準的公共服務，如義務教育、醫療衛生、鄉村公路等。也就是說，在基本的公共服務領域政府應盡可能地滿足人們的基本物質需求，盡可能地使人們享有同樣的權利。公共服務領域包括公共設施、公共醫療、文化教育、環境保護、社會保障等等，這些服務和設施，涉及老百姓的切身利益，與經濟社會發展密切相關，而市場又無法滿足人們的需求?；竟卜盏木然鋵嵸|在于政府要為全體社會成員提供基本而有保障的公共產品和公共服務。

目前關于基本公共服務均等化問題談論很多，在現行體制下，要實現這一目標，中央政府必須制定基本公共服務標準，在這個標準下，才可能科學、明確地確定各地基本公共服務的現狀、不均等的程度、財政轉移支付的力度等等。

2、民間組織管理體制不利于激發社會組織發展活力。

構建社會主義和諧社會需要公眾的廣泛參與，隨著我國社會主義市場經濟體制的進一步完善，各類社會組織將更加廣泛地參與到社會事業發展和社會公共服務提供活動中來。要針對我國社會組織發展中面臨的問題，考慮實行社會組織分類管理。可以根據社會組織的服務類型，如衛生、教育、科研、慈善、社區、文化、福利等制定不同的稅收政策。鼓勵從事社會服務的社會組織發展，對于有一定政治企圖，可能會影響社會穩定的政治組織制定相應法律予以限制。對于不同類別的社會組織，政府制定不同的法律和法規，實行不同的管理方式。總的思路是：“放開一大片，限制一小部分”?！胺砰_一大片”，即放開服務類社會組織，讓它們在法律框架內最大限度發揮積極性和創造性，配合政府提供更多的社會服務，以滿足我國人民日益增長的社會服務需求；“限制一小部分”，即限制有政治企圖或可能造成不良政治影響的社會組織的發展，保證社會有序，保持社會穩定。要進一步轉變、規范和完善政府對社會組織的行政管理職能，從公益服務的唯一提供者轉變為保證者，從直接擁有和管理轉變為制定規劃規則和監督評估。

3、社區組織不能更好地激發公眾參與。

社區建設是人類在嚴峻挑戰中找到的修復社會機體，解決面臨社會問題的一個途徑。社區建設和社區服務，從國際經驗來看，從其產生的背景來看，主要是針對特定的社會問題、社會群體采用各種手段，如政府通過社區組織，或政府直接幫助那些需要幫助的人或群體，從美國早期的社區公共服務、街區建設，到現代加拿大的利用社區社會服務解決失業人員的再就業，等等。但是，我們一定要明了，社區不是萬能的，社區服務和社區建設的特點就在于它利用社區組織，針對社區中存在的問題，動員社區居民的廣泛參與來解決存在于自己社區中的問題，達到社會問題之解決，在解決過程中，實現居民之間的相互了解、合作、認同，實現社區的共同歸屬。在這個過程中，社區組織的重要性不言而喻。只有社區組織的參與，政府的公共服務才能送到有需求的居民家中、手中。社區的需求不一定非得由社區組織傳遞給政府，政府設置的各種熱線也是傳遞居民需求的渠道，但是一個社區的公共需求的傳遞離開社區組織可能就不太容易。鼓勵居民自我組織起來，根據自己的不同需要、喜好，結成一定的群體，對于社區的健康發展是不可缺少的。

三、建立和完善我國社會管理體制的政策選擇

(一)建立與社會主義市場經濟和宏觀經濟調控相適應的社會管理系統和調控機制

深入研究社會管理的對象、手段、目標、監測指標，以及與之相適應的法律、法規、社會政策，開發適應社會管理和調控需要的社會指標，建立和完善數據采集系統。

從經濟建設方面看，我國社會主義市場經濟的基本框架已經初步建立，與之相適應的經濟政策和宏觀調控機制也已經基本建立，并在現代化建設的實踐中逐步完善。但是，我國構建社會主義和諧社會所要求的社會建設和社會管理的基本制度框架還不完善，亟待建立。隨著我國經濟持續快速發展，綜合國力不斷提高，我國已經具備推進全面社會建設和社會管理的基本條件。

推進社會管理體制的改革，要確定社會管理體制改革的內涵。社會管理體制改革包括哪些內容呢?社會管理體制改革要認真梳理復雜利益關系，著力解決一些影響社會發展的體制難題，目前來看主要集中在以下五個方面：如何建立健全城鄉一體化進程中社會管理和公共服務體制及其創新問題；收入分配體制改革中效率和公平的協調問題；混合所有制社會格局下政府的有效社會管理和調控問題；社會事業(文教衛生體育等)、收入分配、社會保障、統一勞動力市場等領域的體制性障礙問題。這四個問題在相當長一個時期內會制約著我國社會發展和社會運行效率的提高，這些關鍵領域的社會管理體制改革必須從體制機制上實現新的突破。最后，還有一個管理社會發展的有關政府部門之間的利益協調問題。從中央政府確定的改革目標和方向來說，這些社會發展管理部門之間需要本著建設公共服務型政府的基本目標，以提高基本公共服務水平為任務來制定政策和配置公共資源，而不是各自為政，為實現部門利益最大化來配置公共資源。

換一個角度說，目前有關社會發展管理部門管理的社會資源實際上是第二次分配后的公共財政收入。眾所周知，公共財政的目的在于實施國家的社會福利和社會保障，促進社會公平。公共財政出現的前提是市場失靈，在市場失靈情況下，政府以政權組織的角色，依靠政權力量，在全社會進行的以市場失效為范圍的，執行國家的社會管理者職能，為市場提供公共服務。公共財政具有公共性和非市場營利性兩個基本特征，其收支活動主要通過公共預算來實現，主要包括：經費預算和公共投資預算，社會保障基金預算從性質上也應是公共預算性質的，它提供的也是公共服務。社會發展管理部門必須本著公共性和非市場營利性這兩個基本原則來使用公共財政資源。不從根本上認識這個問題，就不能更好地去為廣大人民群眾謀利益。政府各個部門用于社會發展的社會資源已經進入二次分配過程，這些社會發展資源已經是公共物品，社會發展管理部門必須保證這些物品的公共性，而不能成為各個部門自身的資源。這個問題要從根本上解決，這個問題不解決，社會管理體制改革就沒有找到根本突破口。

(二)建立社會監測指標，進一步完善社會管理的基礎性工作

目前全國各省市區都在開展社會指標的研究和設計以及采樣工作，如果各省市區都是各自為戰，缺乏協調和統一，將來全國的比較和總結將會存在很大的困難。因此，建議國家組織專家和各省市區一道開展攻關，建立一套全國和各地都能使用的社會管理指標體系，為建立全國社會宏觀管理和調控機制提供技術支持。

(三)根據社會發展目標，完善社會管理體系，實現社會資源合理有效配置

根據我國現階段的特點和部門分工，可以把社會發展管理部門原則上分為兩大類：一類是負責社會公平的，主要手段是提供社會公共服務和公共物品；一類是負責社會安全和社會穩定的，主要手段是行政和司法。第一類包括教育、文化、衛生、民政、體育、勞動保障等，第二類包括公安、司法、安全、社團管理、安全生產等。當然，二者的分工不是截然分開的，從部門上說，有些部門兼顧兩種職能，比如，民政部門的社區建設和民間組織，一方面承擔社會公共服務職能，另一方面又承擔社會安全與穩定任務。所以要加強兩大類別之間的綜合決策機制建設。

當然，社會公平與社會穩定不是截然分開的，如果社會公平問題處理不好，社會差距拉大到一定限度，就可能引發社會不穩定和社會動亂；而社會穩定又可以為社會公平創造發展的空間和環境。二者互為因果。再如，在以福利為核心的社會管理部門，非營利組織發揮重要的作用，但是任何一個國家對于非營利組織參與政治活動都是非常關注和提防的，美國也不例外。一旦非營利組織介入政治活動，就屬于負責社會安全和社會穩定的社會管理部門管理了。

妥善處理好兩類部門的關系，推進機制和體制創新，保證社會公共服務資源的合理配置。同時，也要處理好兩類系統內部的各個部門之間的協調問題，保證社會目標的有效實現。

胡錦濤同志指出：“在社會主義市場經濟條件下，政府的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。要以轉變政府職能為重點，繼續推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，加強和完善宏觀調控，減少和規范行政審批，把政府職能切實轉到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來。要完善行政管理決策機制，堅持實行民主集中制，健全對涉及經濟社會發展全局的重大事項決策的協商和協調機制，健全對專業性、技術性較強的重大事項決策的專家論證、技術咨詢、決策評估制度，健全對與群眾利益密切相關的重大事項決策的公示、聽證制度，推進行政管理決策科學化、民主化。實踐證明，在現實生活中，政府四個職能不是截然分開、互不相關的，而是相互聯系的，社會管理在廣義上包括社會基本公共服務供給、社會發展宏觀調控(或者叫調節)，社會公共服務也可以通過市場來實現供給。因此，在實際運作中，這四個職能的發揮必須統一、協調。

完善的社會管理體制的標志是社會發展的公共投入在政府投入中的比例。評判一個社會對社會發展重視還是不重視，不是看它說了什么，而是看它做了什么，特別是看它把多少資源用于社會發展。

關于社會發展資源問題，從國際經驗來看，大凡重視社會發展的國家，都會在公共財政中把社會發展放在一個重要的位置。例如，OECD國家政府在公共衛生領域的投入占其衛生總投入的70％以上。再如美國，經過半個多世紀的發展，美國社會管理已經由早期社會組織自我管理轉向由政府、社會組織和企業共同治理的模式。而且，政府的主要職能是社會管理。聯邦政府所有福利項目——包括社會保障、衛生等——幾乎占去了其政府財政開支的60％。即便如此，還是不能滿足社會需求。需求幫助的美國人不得不轉向其他福利資源——私人、慈善和志愿組織。為了幫助貧困家庭和個人，美國政府、聯邦和州政府，以及地方政府，也直接或間接支持這些慈善及志愿組織提供各類社會服務。其主要方式包括：建立和完善法律和法規體系；通過免稅或減稅鼓勵私人和公民慈善及志愿組織捐贈；通過政府資金直接支持慈善和志愿組織；通過對使用慈善和志愿組織提供服務的個人補貼、稅收返還等對慈善和志愿組織提供間接支持。

我國社會管理體制改革的內容很多，根本性的標志之一就是要改革現行的公共財政結構，加大社會發展投入在政府整個預算中的比重?？匆粋€政府的社會管理體制，看一個政府是不是真正地轉向公共服務型政府，要看它的財政結構的變化。說一千道一萬，如果說我們是公共服務型政府，但是財政支出大部分還是用于生產性投資，而不是公共服務型的支出，那么這個公共服務型政府建設的方向就值得去認真考慮。所以我覺得社會管理體制改革首先要改革我們的公共財政體制，特別是改革與社會發展有關的公共財政。政府財政支出要堅決從一般性競爭領域退出，公共財政對于社會發展的支出內容必須以“市場失靈”與“公共產品和服務”為標準來嚴格界定和嚴格規范。這是進一步完善和改革社會管理體制非常重要的一個內容。

(四)在社會管理格局中，堅持政府不與民爭利，擴大公眾認同

黨的十六屆五中全會提出，“建設社會主義和諧社會，必須加強社會建設和完善社會管理體系，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局?！痹趯嵺`中，我們要進一步明確政府的責任。

——政府負責就是政府制定規則，創造環境，組織政府運作活動，提供服務和福利，進行征稅，通過合同、協議等方式委托社會組織開展社會服務。政府負責不等于政府包辦。

——政府應當通過體制創新，廣泛調動社會組織、企業參與社會服務。在美國，非營利組織從政府得到的資助，或者通過合同，或者通過申請政府基金，占非營利組織經費的35％(2005年)，而在我國的香港地區，大約占到80％到100％。

——另外，政府通過包括公民教育在內的方式激勵公眾關心社會事務，捐贈錢財、時間，讓公眾自己管理自己的事務。目前我國部分居民對于公共事務的冷漠是我們建立和完善社會管理格局面臨的挑戰之一。

——政府不在社會領域與民爭利，相反，應大力支持社會領域的公民事務。政府不與民爭利是實現公眾參與的前提。

這就要求我們必須研究社會管理體制改革的協調和總體設計機制。毫無疑問，在社會管理體制改革中，必須發揮政府的主導作用。除此之外，是不是還需要有其他主體參與?比如說我們過去講社會事業單位，以及隨著社會發展逐步發展起來的社會組織，等等。如果我們承認社會事業單位、社會組織必須參與社會管理體制改革，那就需要考慮它們如何參與?它們如何配合政府整體的改革戰略?這些問題需要我們深入地研究，進一步地明確。另外，就政府本身來說，現行行政框架內分管社會發展的政府機構很多，涉及文化、教育、科技、體育、衛生、民政、發展和改革等，社會管理體制改革到底以哪個部門為主，或者說由哪個部門進行總體協調和籌劃?因為社會發展是一個整體，社會管理體制改革需要有社會管理體制改革的總體設計。現行社會管理體制及其改革是分部門進行的。實踐來看，分部門的改革不利于從整體上來完善社會管理體制，而且，值得注意的是在改革過程中分部門改革不可避免地會形成利益部門化趨勢。

政府參與社會發展決策，就是在經濟發展和社會發展之間找到一種平衡手段。社會管理體制改革必須考慮社會日標與經濟目標的統一。目前的問題是人們往往在二者之間進行權衡，并總是不能在有限問題上做出適當的判斷。從改革的目標來看，就是如何在社會目標和經濟社會日標之間找到一種平衡和協調；從改革行為來說就是如何在各個利益群體之間達成某種程度的妥協。所以，社會管理體制改革還需要各個利益群體的參與。

要研究社會管理體制改革整體推進問題。整體推進是什么意思呢?“十五”時期的社會改革和經濟體制改革一樣，都是各個部門在自己搞自己的。其實際結果不利于各個領域改革的深入，也不利于發展。社會管理體制要改革的內容很多，例如衛生事業改革、教育事業改革、文化事業改革、就業體制改革、收入分配體制改革，等等，還有事業單位改革、社團改革、社區管理體制的改革。以事業單位改革、社團改革、社區管理體制這三個部門的改革為例，“十五”期間，它們的改革是各個部門分別在抓，各自推進。毫無疑問，社會事業單位改革將是中國繼農村經濟體制改革、圍有企業改革和政府行政機構改革之后，為建立和完善社會主義市場經濟體制而進行長期努力的又一項重大戰略性改革。全面推進社會事業單位及社會事業管理體制改革，涉及到社會管理和公共服務兩方面的重要內容，日標是要提高政府管理社會生活的能力，改善公共服務的質量和效率，這不僅是進一步完善社會主義市場經濟體制的重要組成部分，而且對于全面建設小康社會更具有不可忽視的重大戰略意義。但是事業單位改革離不開社團改革和社區管理體制的改革，它們之間相互聯系，相互制約。以社區改革為例，現在的社區改革中很重要的一個內容涉及到社區的社團組織定位、社區內部的社團組織的管理問題，如果社團管理不改革，社區管理體制怎么改革?在社會管理領域中，把問題分隔起來的改革，從整體上來說是沒法推動的。所以社會管理體制改革必須把跟社會發展有關的各種體制、各類機構、各種問題統一起來考慮，這是今后一個時期社會管理體制改革的總體方向。