論“函的形式”與“函”的文種

摘要：“國函”無“函”，是事實，卻讓人困惑。筆者原以為：與“函的形式”行文方向一致、且內容相符的文種只有一個。那就是“函”。原來在國務院這兒，“函的形式”和“函”的文種并非一對一的關系。壓根就是兩回事，“函的形式”是指公文格式中區別于“文件格式”的“信函格式”。什么情況下可以用“函的形式”?在不相隸屬的機關之間。即使是請求對方批準或答復審批事項，都必須堅持用“函的形式”；上級領導機關在答復下級機關的請求事項時，可以用“函的形式”，也可以用“文件格式”。從國務院現行的公文處理慣例看，可以用“函的形式”的文種主要有三類：“批復”大多要用“函的形式”：部分“命令”要用“函的形式”：部分“通知”可以用“函的形式”。從公文處理要逐步“規范化、制度化、科學化”的角度看，“函”的文種與“函的形式”應該統一，“國函”無“函”的局面應該改變。名實應相符。“國函”應有“函”；規范統一。是公文處理的靈魂：將慣例上升為制度或規范，是公文處理主管部門的責任。

關鍵詞：行政公文 格式文種 函 函的形式

中國人都知道，國務院有一類公文的機關代字稱“國函”。從字面看，這類公文的文種應該是“函”。錯了，實際情況是：“國函”類公文與文種“函”幾乎沒有任何關系。我把這種有點奇怪的現象稱之為“‘國函’無‘函’”。

筆者于2007年7月19日通過互聯網檢索中華人民共和國中央人民政府國務院公報網站，發文單位查“國務院”，發文時間“從1999年1月到2007年7月”，文件類別查“國函”，共查到相關公文482份，其中屬國務院制發的“批復”有453份，占94％；國務院制發的“命令”19份，占4％：國務院制發的“通知”10份，占2％，“函”卻一份也沒有。

文件類別是“國函”，但卻不見“函”的影子，這是為什么?這是因為“函的形式”與“函”的文種不是一對一的關系，實際上是兩碼事。國務院“國函”類公文的“函”不是指文種。而是指“函的形式”。

1 什么是“函的形式”

“函的形式”到底指什么，不少單位在公文處理實踐中搞不清楚，或是在執行上不甚了了。

“函的形式”源自《國家行政機關公文處理辦法》(國發[2000]23號，國務院2000年8月24日發布，2001年1月1日起施行，以下稱“《辦法》”)第十五條：“政府各部門依據部門職權可以相互行文和向下一級政府的相關業務部門行文：除以函的形式商洽工作、詢問和答復問題、審批事項外。一般不得向下一級政府正式行文”。

《辦法》的相關規定給人的感覺是：只要是“函的形式”。就不算是“正式行文”。反之，如“正式行文”，就不應是“函的形式”。一時疑竇叢生。

為消除疑慮，確保《辦法》的貫徹施行，國務院辦公廳于2001年1月1日就《辦法》所涉及的幾個具體問題發出了《國務院辦公廳關于實施<國家行政機關公文處理辦法>涉及的幾個具體問題的處理意見》(國辦函[2001]1號，以下稱“《意見》”)，對“函的形式”作出了專門的也是最權威的解釋：“函的形式”是指公文格式中區別于“文件格式”的“信函格式”。

據此可知，“函的形式”是指格式而言的。那什么是“信函格式”呢?按國家質量技術監督局1999年12月27日發布的中華人民共和國國家標準《國家行政機關公文格式》(自2000年1月1日起施行，以下簡稱“《格式》”)的規定，公文格式有公文的一般格式和公文的特定格式之分。公文的一般格式即在發文機關標識里面帶有“文件”字樣，《意見》稱其為“文件格式”：公文的特定格式有三種，即信函式格式、命令格式、會議紀要格式，其共同點是：發文機關標識里面都不帶“文件”字樣。被《意見》稱為“信函格式”的，就是公文特定格式中的一種。“信函格式”具體的格式規范是：發文機關名稱上邊緣距上頁邊的距離為30mm，推薦用小標宋體字，字號由發文機關酌定；發文機關全稱下4mm處為一條武文線(上粗下細)，距下頁邊20mm處為一條文武線(上細下粗)，兩條線長均為170mm。每行居中排28個字。首頁不顯示頁碼。發文機關名稱及雙線均印紅色。發文字號置于武文線下1行版心右邊緣頂格標識。發文字號下空1行標識公文標題。如需標識秘密等級或緊急程度，可置于武文線下1行版心左邊緣頂格標識，兩線之間其他要素的標識方法從本標準相應要素說明。

“信函格式”與“文件格式”相比，主要有以下不同：一是發文機關標識不同。“信函格式”公文的發文機關標識(版頭)只標發文機關名稱，不綴“文件”字樣。由于不加“文件”二字。發文機關名稱要用全稱不用簡稱。如國務院的“文件格式”稱“國務院文件”，而國務院的“信函格式”稱“中華人民共和國國務院”。二是“發文機關名稱上邊緣距上頁邊的距離為30mm”，即上白邊留得較少，而“文件格式”的上白邊為37mm。三是紅色反線即間隔線不一樣。“文件格式”的公文首頁有一條紅色反線(寬度同版心，即156mm)，把眉首部分和主體部分隔開，一般放在發文字號之下，與發文字號的距離為4mm。“信函格式”的公文在發文機關名稱4mm之下有兩條線，上面是一條粗線，稱武線；下面是一條細線，稱文線。合稱武文線。作用與“文件格式”公文的紅色反線相同。四是份數序號、密級、緊急程度、發文字號等要素的位置不同。“文件格式”公文的份數序號、密級、緊急程度、發文字號等都在紅色反線之上，而“信函格式”公文的份數序號、密級、緊急程度、發文字號等要素都在武文線之下。其中份數序號、密級、緊急程度在武文線左下角頂格，發文字號在武文線右下角頂格。

2 什么情況下可以用“函的形式”

《意見》對此的解釋是：關于部門及其內設機構行文問題。政府各部門(包括議事協調機構)除以函的形式商洽工作、詢問和答復問題、審批事項外。一般不得向下一級政府正式行文；如需行文，應報請本級政府批轉或由本級政府辦公廳(室)轉發。因特殊情況確需向下一級政府正式行文的，應當報經本級政府批準，并在文中注明經政府同意。

部門內設機構除辦公廳(室)外，不得對外正式行文的含義是：部門內設機構不得向本部門機關以外的其他機關(包括本系統)制發政策性和規范性文件，不得代替部門審批下達應當由部門審批下達的事項：與相應的其他機關進行工作聯系確需行文時，只能以函的形式行文。

如此看來，“函的形式”使用范圍相當廣泛。凡是不相隸屬的單位之間，平級的黨政機關之間，政府及其部門與同級的軍事機關、群眾團體及其部門之間均可“以函的形式商洽工作、詢問和答復問題、審批事項”，不受系統、部門、行業、地域的限制。

這又分為兩種情況：一種情況是必須使用“函的形式”，沒有選擇的余地。另一種情況是可以用“函的形式”，也可以用“文件格式”，可根據具體情況選擇合適的發文形式。

必須使用“函的形式”是指：在不相隸屬的機關之間。即使是請求對方批準或答復審批事項。都應堅持用“函的形式”。請求上級領導機關批準。按規定要用“文件格式”，但請求不相隸屬的主管部門批準。就要用“函的形式”。如：某省農業廳向省編制委員會行文請求增加編制，就應是“函的形式”而非“文件格式”。即不相隸屬的機關之間，相互雙方或多方都應該堅持用“函的形式”。

可以用“函的形式”是指：上級領導機關在答復下級機關的請求事項時。可以用“函的形式”。也可以用“文件格式”。可以用“函的形式”的又可細分為兩種情況：

一種情況是：下級機關以“文件格式”上報請求事項，上級領導機關以“函的形式”予以答復。如：福建省人民政府以閩政文[2005]53號的“文件格式”的形式。向國務院上報了一份《關于報請審批福建省海洋功能區劃的請示》。國務院于2006年11月6日以“國函[2006]117號”的“函的形式”予以答復，即《國務院關于福建省海洋功能區劃的批復》(見國務院公報2007年1月10日第1號)。

另一種情況是下級機關以“文件格式”上報請求事項，經上級領導機關同意后，授權讓領導機關的辦公廳(室)出面，以“函的形式”予以答復。如國家環保總局以“環發[2006]179號”的“文件格式”的形式，向國務院上報了一份《關于調整遼寧丹東鴨綠江口濕地等3處國家級自然保護區的請示》。該請示“經國務院批準”后，國務院并未出面予以答復。而是授權讓國務院辦公廳出面，以“函的形式”予以答復。這就是國務院辦公廳2006年11月16日以“國辦函[2006]93號”發出的《國務院辦公廳關于調整遼寧丹東鴨綠江口濕地等國家級自然保護區的通知》(見國務院公報2007年1月10日第1號)。按照規定，在這種情況下須“在文中注明經政府同意”字樣，

經上級領導機關同意后，也可授權讓某一個業務主管部門出面，以“函的形式”予以答復。如江蘇省人民政府以“蘇政發[2002]151號”的“文件格式”的形式，向國務院上報了一份《關于無錫市惠山區政府駐地遷移的請示》。該請示“經國務院批準”后，國務院并未出面予以答復，而是授權讓主管部門民政部出面，以“函的形式”予以答復。這就是民政部2003年4月17日以“民函[2003]76號”發出的《關于江蘇省無錫市惠山區人民政府駐地遷移的批復》(見國務院公報2003年9月10日第25號)，內稱“你省《關于無錫市惠山區政府駐地遷移的請示》(蘇政發[2002]151號)收悉。經國務院批準。同意無錫市惠山區人民政府駐地由洛社鎮遷至堰橋鎮。搬遷經費由你省自行調劑解決”。

3 “函的形式”適用于哪些文種

《意見》的解釋是這樣的：以“函的形式”行文應注意選擇使用與行文方向一致、與公文內容相符的文種。與“函的形式”相匹配的文種有哪些?哪些文種的行文方向和公文內容可以用“函的形式”行文呢?這是一個讓很多公文處理人員困惑的問題。

首先。也是毫無疑問的。“函”的文種肯定要用“函的形式”。除此之外。從國務院現行的公文處理慣例看，可以用“函的形式”的文種主要有三類：

3.1 “批復”大多要用“函的形式”。按照《辦法》的規定，批復的適用范圍是“適用于答復下級機關請示事項”。這就是說。“批復”是一種針對性很強的下行文，它一般只針對下級機關的“請示”，而很少針對其他文種。根據“批復”的發文范圍。可以分為兩類：

一類是只主送某一個或幾個下級機關的“批復”，用“函的形式”。絕大多數“批復”都屬這一類。國務院的這類“批復”，占“函的形式”即“國函”類公文的90％以上。下級政府或政府某主管部門向直接上級政府提出請求事項，上級政府的“批復”只主送給下級政府或政府某主管部門就行了，這種“批復”就要用“函的形式”。如內蒙古自治區人民政府向國務院發出《關于二連浩特口岸開展口岸簽證業務的請示》(內政發[2006]54號)，國務院于2006年11月22日予以回復，即《國務院關于同意在二連浩特口岸開展口岸簽證工作的批復》(見國務院公報2007年1月10日第1號)。該“批復”僅主送“內蒙古自治區人民政府”，用“函的形式”，即“國函[2006]122號”。

另外一類是須大量抄送各有關機關的“批復”。這類“批復”多是選用“文件格式”。這種“批復”除主送報送“請示”的某一個下級機關外，還需要大量抄送各有關機關。這類“批復”較為少見。只有所“批復”的“請示”具有一定代表性，答復一個機關就能解除許多機關的疑問時，才將這一“批復”抄送各有關機關。這類“批復”一般都具有某種程度的規定性或指導性，有時還帶有決定的性質。比如，中央一級的財政、銀行等業務部門。有時是針對某一個下級機關的“請示”進行“批復”，但卻是一種普發性的文件。因為這類“請示”有代表性，為了避免下級機關就同類問題反復提出“請示”，就把這類“批復”抄送所有下級機關。由于發文范圍比較廣，為了正規起見。也可選用“文件格式”。

3.2 部分“命令”要用“函的形式”。“命令格式”本是公文特定格式中的一種。《格式》關于“命令”的具體規定是：命令標識由發文機關名稱加“命令”或“令”組成，用紅色小標宋體字，字號由發文機關酌定。命令標識上邊緣距版心上邊緣20mm，下邊緣空2行居中標識令號：令號下空2行標識正文；正文下空1行右空4字標識簽發人簽名章，簽名章左空2字標識簽發人職務：聯合發布的命令或令的簽發人職務應標識全稱。在簽發人簽名章下空1行右空2字標識成文日期。其他要素從本標準相關要素說明。

按照《辦法》的規定：命令“適用于依照有關法律公布行政法規和規章：宣布施行重大強制性行政措施：嘉獎有關單位及人員”。

按格式的不同，“命令”又可分為實體令和載體令兩大類。載體令多稱“令”，實體令多稱“命令”。

載體令主要用于“依照有關法律公布行政法規和規章”。又稱政府令。如：

中華人民共和國國務院令

第477號

現公布《北京奧運會及其籌備期間外國記者在華采訪規定》，自2007年1月1日起施行，2008年10月17日自行廢止。

總理 溫家寶

二○○六年十一月一日

北京奧運會及其籌備期間外國記者在華采訪規定(略)

(引自《國務院公報》2007年1月10日第1號)

作為公文特定格式的“命令格式”，主要針對的是這種載體令(政府令)。這類載體令與“函的形式”無關。

與“函的形式”有關的是實體令。實體令主要用于“宣布施行重大強制性行政措施：嘉獎有關單位及人員”，還包括依照法律規定向一些準軍事機關的工作人員頒授職銜(如關銜、警銜等)。如：

國務院關于晉升魯培軍同志海關副總監關銜的命令函[2004]31號

海關總署：

根據《中華人民共和國海關關銜條例》的規定，國務院決定：海關總署政治部主任魯培軍由海關一級關務監督關銜晉升為海關副總監關銜。

國務院總理 溫家寶

二○○四年四月二十九日

(引自《國務院公報》2004年7月10日第19號)

這類實體令，大都以“函的形式”制發。如上例《國務院關于晉升魯培軍同志海關副總監關銜的命令》，就是以“國函”的形式制發的。

3.3 部分“通知”可用“函的形式”。“通知”是現代公文中使用頻率最高、應用范圍最廣的文種之一。按《辦法》規定，“通知適用于批轉下級機關的公文。轉發上級機關和不相隸屬機關的公文，傳達要求下級機關辦理和需要有關單位周知或者執行的事項，任免人員。”通知的使用范圍在實際工作中，遠不止這些。要視發文機關級層、職權范圍以及具體的發文目的等因素。靈活掌握。

“通知”是下行文。有普發和非普發之分。發給所有下級機關的“通知”稱“普發通知”，只發給某一個或部分下級機關的“通知”稱“非普發通知”。普發“通知”用“文件格式”，非普發“通知”用“函的形式”。如：

國務院批轉勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要的通知

國發[2006]35號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

國務院同意勞動保障部、發展改革委制定的《勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要(2006年一2010年)》，現轉發給你們，請認真貫徹執行。

國務院

二○○六年十月十三日

勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要(2006年—2010年)

(引自《國務院公報》2006年12月10日第34號)

這是一份“批轉”型的“通知”，因其要主送全國“各省、自治區、直轄市人民政府。國務院各部委、各直屬機構”，是普發的，因此要用“文件格式”。即“國發”。

下面這份“通知”同樣是國務院的“批轉”型“通知”，但卻用的是“函的形式”。

國務院批轉環保總局關于三峽庫區

水面漂浮物清理方案的通知

國函[2003]137號

湖北省、重慶市人民政府，發展改革委、監察部、財政部、建設部、交通部、環保總局、三峽辦、三峽總公司：

國務院同意環保總局提出的《三峽庫區水面漂浮物清理方案》，現轉發給你們，請認真貫徹執行。

國務院

二○○三年十二月三十日

三峽庫區水面漂浮物清理方案 (環保總局二○○三年十一月)

(引自《國務院公報》2004年2月29日第6號)

雖然同是“批轉”型“通知”，但其主送的范圍不是面向全國，而是部分下級機關。因此就用“函的形式”，即“國函”。

綜上，還有一些其他情況不少機關都在用“函的形式”。比如，下發的工作計劃、年度總結，用于征求意見供進一步修改的其他文種等，依慣例，也都在用“函的形式”。但同樣情況下，也有一些機關在用“文件格式”。

4 “國函”無“函”的局面可否改變

在撰寫本文時，我一直在問自己：“國函”無“函”。從規范的角度看，對嗎?這種局面有必要改變嗎?筆者原以為：與“函的形式”行文方向一致、且內容相符的文種只有一個，那就是“函”。在筆者以前的所有著述中幾乎都是這樣認定的，也是這樣表述的。原來在國務院這兒，“函的形式”和“函”的文種壓根就是兩回事。

從公文處理要逐步“規范化、制度化、科學化”的角度看，“函”的文種與“函的形式”應該統一，“國函”無“函”的局面應該改變。理由有三：

4.1 名實應相符，“國函”應有“函”。名實相符，是人們認識客觀事物的一般要求。現在的情況是：“函的形式”是一個筐，什么都可往里裝。文種是“函”，當然要用“函的形式”，這是對的。當文種不是“函”，而是“批復”、是“命令”、是“通知”時，卻仍在用“函的形式”。這就讓人摸不著頭腦，還有哪些文種不可以用“函的形式”呢?“決定”可不可以?“通報”可不可以?“意見”可不可以?幾乎沒有不可以的。實際上。在“國辦函”里面已經有“意見”的身影。2001年1月1日《國務院辦公廳關于實施《國家行政機關公文處理辦法》涉及的幾個具體問題的處理意見》，用的就是“函的形式”，即“國辦函”。

“議案”是由“各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或人民代表大會常務委員會提請審議事項”的一個專用文種，好像也可以用“函的形式”。當年(1992年)《國務院關于提請審議興建長江三峽工程的議案》。用的就是“函的形式”，即“國函[1992]24號”。

既然文種和形式之間沒有相互制約的關系，既然“函的形式”可以濫用，那反過來，同一個內容，也就可以用不同的文種。最典型的就是過去是“報告”與“請示”之間濫用，現在是“函”與“請示”之間濫用。

我認為，“國函”應該有“函”，最好是只有“函”。既然482份“國函”里一份“函”也沒有，且大部分是“批復”，是“通知”，是“命令”，那還不如改稱“國復”、“國通”等，才名實相符。

4.2 規范統一，是公文處理的靈魂。現在只是在《意見》中籠統的解釋一句：以“函的形式”行文應注意選擇使用與行文方向一致、與公文內容相符的文種。

哪些內容可以用“函的形式”行文?哪些文種可以用“函的形式”行文?哪些行文方向可以用“函的形式”行文?應該細化卻又沒有細化。現在的情況是，各單位的公文處理人員都是在瞎子摸象，都以為自己的理解是對的。其實是各行其是，千差萬別。

《辦法》剛實施時，有人曾對“函”的效力提出過質疑。國務院辦公廳在《意見》中專門進行了解釋：關于“函”的效力。“函”作為主要文種之一，與其他主要文種同樣具有由制發機關權限決定的法定效力，

既然“函”的效力與其他主要文種同樣具有由制發機關權限決定的法定效力，即效力是一樣的，那就不如取消“函的形式”，統一為“文件格式”。從理論上說，也可以反過來。

4.3 將慣例上升為制度或規范，是公文處理主管部門的責任。國務院作為最高行政機關，在公文處理規范化方面理應起表率作用。全國的行政機關在公文處理的文種和形式的把握上，都是在比照、揣摩國務院的做法，幾乎是亦步亦趨，恐怕稍有偏頗。但如對照公文處理的有關規定，國務院的有些公文處理模式卻超出了規定的范圍，但又沒有作進一步的規范和界定。如前面舉過的例子，《國務院關于晉升魯培軍同志海關副總監關銜的命令》(國函[2004]31號)，既然是“命令”，為什么不能使用既定的“命令格式”，卻偏要改用“函的形式”呢?筆者在本文中的推測是：載體令用“命令格式”，實體令用“函的形式”。這種推測到底對不對?就算是對的，也只是書生的一家之言，并不能作為比照執行的規范。

再比如，上邊舉過的例子，同是國務院的批轉“通知”，為什么一個用“文件格式”即“國發”，一個卻要用“函的形式”即“國函”。我的解釋是：前者主送全國所有下級機關。后者只主送部分下級機關。這也是筆者本人個性化解讀的結果，并未見諸國務院或國務院辦公廳公開的相關規定。應該有這方面的明文界定，否則，從公文讀者的角度，就會仁者見仁，智者見智，產生無謂的爭論。從公文制發者的角度說，因為沒有硬性的明確的規定，在不同的行政機關甚至是同一個機關，不同的經辦人就會有不同的做法。甚至是同一個經辦人，在不同的時段，做法都會有很大的不同。這種因人、因時、因部門而異的狀況如不盡快轉變，要實現公文處理的“規范化、制度化、科學化”，就仍然是一種良好的愿望而已。

(作者單位：鄭州大學文學院)